Η άνοδος του Άντι Μπέρναμ στην πρωθυπουργία επιτρέπει να φανεί με ιδιαίτερη καθαρότητα ένα από τα πιο χαρακτηριστικά, αλλά συχνά ανεπαρκώς αναλυμένα, στοιχεία του βρετανικού πολιτεύματος: στο Ηνωμένο Βασίλειο, η αλλαγή της ηγεσίας του κυβερνώντος κόμματος μπορεί να εξελιχθεί, χωρίς γενικές εκλογές και χωρίς ανασύνθεση της Βουλής των Κοινοτήτων, σε αλλαγή της ίδιας της κρατικής ηγεσίας. Το γεγονός αυτό εκφράζει τον πυρήνα της λογικής του κοινοβουλευτικού συστήματος, όπου η κυβέρνηση δεν αντλεί την ύπαρξή της από άμεση εκλογή του πρωθυπουργού, αλλά από την ικανότητα ενός προσώπου να ηγείται της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και να απολαμβάνει την εμπιστοσύνη της Βουλής. Εκεί ακριβώς βρίσκεται και η ιδιαιτερότητα της υπόθεσης: μια εσωτερική κομματική μεταβολή είναι σε θέση να αλλάξει την κορυφή της εκτελεστικής εξουσίας, επειδή το κόμμα αποτελεί τον πραγματικό οργανωτικό φορέα της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας.
Για να γίνει κατανοητό το φαινόμενο, πρέπει να εγκαταλειφθεί η υπερβολικά απλουστευμένη εικόνα σύμφωνα με την οποία το κόμμα ανήκει αποκλειστικά στην «κοινωνία», ενώ το κράτος αρχίζει εκεί όπου τελειώνει η κομματική οργάνωση. Στο βρετανικό σύστημα, τα κόμματα δεν είναι απλώς ιδιωτικοί συλλογικοί σχηματισμοί που ανταγωνίζονται για ψήφους και στη συνέχεια αποσύρονται από τη συνταγματική σκηνή. Είναι οι βασικοί φορείς μέσω των οποίων η εκλογική βούληση μετατρέπεται σε κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η κοινοβουλευτική πλειοψηφία σε κυβέρνηση και η κυβέρνηση σε οργανωμένη κρατική εξουσία. Το κόμμα λειτουργεί ως ο μηχανισμός που συνδέει την κοινωνική εκπροσώπηση με την εκτελεστική αρχή. Υπό αυτή την έννοια, η ηγεσία του κυβερνώντος κόμματος δεν είναι απλώς εσωτερικό ζήτημα συλλογικής ταυτότητας· είναι κρίσιμος κόμβος του ίδιου του κρατικού μηχανισμού.
Η ανάδειξη νέου ηγέτη στο κυβερνών κόμμα αποκτά βαρύτητα ακριβώς επειδή δεν μένει εντός των κομματικών συνόρων. Όταν αλλάζει ο αρχηγός ενός κόμματος της αντιπολίτευσης, αλλάζει κατ’ αρχήν ο φορέας της εναλλακτικής πρότασης εξουσίας. Όταν αλλάζει ο αρχηγός του κόμματος που ήδη διαθέτει την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, αλλάζει δυνητικά το πρόσωπο που ασκεί την πρωθυπουργική εξουσία, το κέντρο βάρους της κυβέρνησης, η σύνθεση του υπουργικού συμβουλίου, ο τρόπος σχέσης του κράτους με τη δημόσια διοίκηση, με τις αποκεντρωμένες αρχές, με το κόμμα, με τη Βουλή και με το εξωτερικό περιβάλλον. Η εσωκομματική διαδοχή έχει έτσι μια διπλή φύση: από τη μία πλευρά παραμένει κομματική διαδικασία, από την άλλη όμως δρα ως προπαρασκευαστικό στάδιο ανασχηματισμού της κρατικής εξουσίας.
Το κρίσιμο θεσμικό στοιχείο είναι ότι στο βρετανικό πολίτευμα ο πρωθυπουργός δεν κατέχει αυτοτελή, άμεσα λαϊκή, προσωπική εντολή με τον τρόπο που τη διαθέτει ένας πρόεδρος σε προεδρικό σύστημα. Το αξίωμα του πρωθυπουργού είναι άρρηκτα δεμένο με τη Βουλή των Κοινοτήτων. Πρωθυπουργός είναι εκείνος που μπορεί να διοικήσει επειδή βρίσκεται στην κορυφή μιας πλειοψηφίας ικανής να διατηρεί κυβέρνηση. Αυτό σημαίνει ότι, εάν το κυβερνών κόμμα αλλάξει ηγέτη και η κοινοβουλευτική του ομάδα αναγνωρίσει στον νέο αρχηγό την ικανότητα να την καθοδηγεί, τότε ο συνταγματικός δρόμος προς την πρωθυπουργία είναι ανοιχτός. Ο μονάρχης δεν επιλέγει πολιτικά τον νέο πρωθυπουργό· επιβεβαιώνει θεσμικά μια ήδη διαμορφωμένη κοινοβουλευτική πραγματικότητα. Το Στέμμα λειτουργεί ως σημείο συνταγματικής ενεργοποίησης της μεταβολής, όχι ως αυτόνομος φορέας πολιτικής απόφασης.
Ακριβώς εδώ αποκαλύπτεται η βαθιά διαμεσολαβημένη φύση της δημοκρατικής εξουσιοδότησης στο Westminster. Οι πολίτες εκλέγουν βουλευτές. Οι βουλευτές συγκροτούν κομματικές πλειοψηφίες. Οι κομματικές πλειοψηφίες καθορίζουν ποιος ελέγχει την κυβέρνηση. Οι κομματικοί κανόνες, με τη σειρά τους, επηρεάζουν άμεσα το ποιος αναδεικνύεται αρχηγός του κόμματος που κατέχει αυτή την πλειοψηφία. Άρα η πρωθυπουργική εξουσία προκύπτει μέσα από μια πολυσταδιακή αλυσίδα πολιτικής νομιμοποίησης και όχι από μία μόνο άμεση πράξη. Αυτή η αλυσίδα είναι απολύτως συμβατή με τον κοινοβουλευτισμό, αλλά δημιουργεί ταυτόχρονα ένα σύνθετο ερώτημα: πόσο δημοκρατικά επαρκές είναι να μεταβάλλεται η κυβερνητική ηγεσία και ενδεχομένως η κατεύθυνση της δημόσιας πολιτικής από διαδικασίες που διεξάγονται σε στενό κομματικό πλαίσιο;
Το ερώτημα αυτό δεν μπορεί να απαντηθεί είτε με εύκολη καταγγελία είτε με εξίσου εύκολη θεσμική αφέλεια. Δεν αρκεί να ειπωθεί ότι «έτσι λειτουργεί το Σύνταγμα» και επομένως δεν υπάρχει κανένα πρόβλημα. Η συνταγματική νομιμότητα είναι αναγκαία, αλλά δεν εξαντλεί το ζήτημα της πολιτικής νομιμοποίησης. Από την άλλη πλευρά, δεν αρκεί να ειπωθεί ότι ο νέος πρωθυπουργός «δεν εξελέγη από τον λαό» και επομένως η πρωθυπουργία του είναι ύποπτη. Μια τέτοια αντίληψη θα μετέφερε βίαια στο κοινοβουλευτικό σύστημα προεδρικά κριτήρια που δεν του ανήκουν. Το ουσιαστικό ζήτημα βρίσκεται αλλού: στην ένταση ανάμεσα στην κοινοβουλευτική λογική της κυβέρνησης και στην αυξανόμενη προσωποποίηση της σύγχρονης πολιτικής.
Στη σημερινή πολιτική πρακτική, οι γενικές εκλογές στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν γίνονται αντιληπτές από τους πολίτες ως απλή επιλογή τοπικών αντιπροσώπων. Παρουσιάζονται σε μεγάλο βαθμό ως επιλογή πρωθυπουργού και ως έγκριση συγκεκριμένου ηγετικού προφίλ. Οι προεκλογικές εκστρατείες είναι αρχηγοκεντρικές, τα τηλεοπτικά debates προσωποκεντρικά και η δημόσια λογοδοσία δομείται γύρω από την εικόνα του ηγέτη. Επομένως, όταν ο αρχηγός του κυβερνώντος κόμματος αλλάζει μεταξύ δύο γενικών εκλογών, το πολίτευμα λειτουργεί μεν κατά το τυπικό του σχήμα, αλλά η πολιτική εμπειρία των πολιτών διαρρηγνύεται εν μέρει. Η κοινωνία είχε κληθεί να νομιμοποιήσει ένα κόμμα υπό μια ηγεσία και βρίσκεται να κυβερνάται από το ίδιο κόμμα υπό άλλη ηγεσία, η οποία μπορεί να διαθέτει διαφορετικό ύφος, διαφορετικό κύκλο συνεργατών, διαφορετικές πολιτικές ιεραρχήσεις και ενίοτε διαφορετική ίδια αντίληψη για τον ρόλο του κράτους.
Η πρωθυπουργική διαδοχή, συνεπώς, δεν είναι ποτέ απλή τεχνική εναλλαγή. Είναι διαδικασία εν δυνάμει ανακατανομής πολιτικής ισχύος. Ο νέος πρωθυπουργός δεν κληρονομεί απλώς ένα έτοιμο κυβερνητικό σχήμα το οποίο διαχειρίζεται παθητικά. Ασκεί εξουσία συγκρότησης της κυβέρνησης. Επιλέγει ποιοι θα παραμείνουν, ποιοι θα αποχωρήσουν, ποιοι θα αναβαθμιστούν, ποια κέντρα θα ενισχυθούν, ποιοι υπουργοί θα έχουν άμεση πρόσβαση στη Downing Street, ποιοι θα ελέγχουν το οικονομικό, το διοικητικό, το κοινωνικό ή το γεωπολιτικό σκέλος της κυβερνητικής στρατηγικής. Η σύνθεση του υπουργικού συμβουλίου δεν είναι επιφανειακή διακόσμηση της εξουσίας. Είναι η πρακτική χαρτογράφηση του εσωτερικού συσχετισμού δυνάμεων μέσα στο κράτος. Μέσα από τον διορισμό υπουργών, η κομματική διαδοχή μετατρέπεται αμέσως σε κυβερνητική επαναδιάταξη.
Αλλά η κρατική αλλαγή δεν εξαντλείται στα πρόσωπα. Συχνά η βαθύτερη μεταβολή βρίσκεται στην οργανωτική γεωμετρία της κυβέρνησης. Η αλλαγή ηγεσίας μπορεί να φέρει αναδιοργάνωση αρμοδιοτήτων, διαφορετική χρήση του Cabinet Office, νέες επιτροπές συντονισμού, αναβάθμιση ή περιθωριοποίηση συγκεκριμένων χαρτοφυλακίων, μετατόπιση βάρους από το Treasury σε άλλους μηχανισμούς ή το αντίστροφο, ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης ή επανενίσχυση του κέντρου. Αυτές οι φαινομενικά διοικητικές επιλογές είναι στην πραγματικότητα πολιτικές αποφάσεις πρώτης γραμμής. Καθορίζουν ποιος αποφασίζει, πώς ρέει η πληροφορία, πού συγκεντρώνεται η ικανότητα χάραξης πολιτικής και ποια ζητήματα αναδεικνύονται σε κυβερνητικές προτεραιότητες.
Σε αυτό το σημείο γίνεται σαφές γιατί η πρωθυπουργική διαδοχή πρέπει να ιδωθεί ως διαδικασία κρατικής αλλαγής και όχι ως απλό συμβάν προσώπων. Ο νέος πρωθυπουργός επηρεάζει όχι μόνο το περιεχόμενο των αποφάσεων αλλά και τη δομή μέσα από την οποία αυτές λαμβάνονται. Εάν, για παράδειγμα, ο Μπέρναμ επιχειρήσει να εφαρμόσει εκτεταμένη λογική αποκέντρωσης, ενίσχυσης των μητροπολιτικών περιφερειών και μετατόπισης εξουσίας από το Westminster προς τις τοπικές αρχές, τότε η αλλαγή δεν θα αφορά μόνο κάποιες επιμέρους μεταρρυθμίσεις. Θα αφορά τον τρόπο με τον οποίο το ίδιο το βρετανικό κράτος αντιλαμβάνεται τη γεωγραφία και την κατανομή της εξουσίας του. Μια τέτοια στρατηγική, ακόμη κι αν ξεκινά από εσωκομματική διαδοχή, έχει συνέπειες δομικού χαρακτήρα.
Το γεγονός αυτό οδηγεί σε μια κρίσιμη διάκριση: άλλο πράγμα η νομιμότητα της ανάληψης του αξιώματος και άλλο η εμβέλεια της πολιτικής εντολής που μπορεί να συναχθεί από αυτήν. Ο νέος πρωθυπουργός είναι νόμιμος επειδή διαθέτει την εμπιστοσύνη της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Αυτό δεν σημαίνει αυτομάτως ότι κάθε δυνατή αναδιάταξη πολιτικής κατεύθυνσης είναι εξίσου ισχυρά νομιμοποιημένη. Εάν μια εσωκομματική διαδοχή περιορίζεται σε αλλαγές τόνου, προτεραιότητας ή διοικητικού στυλ, το πρόβλημα είναι μικρότερο. Εάν όμως αξιοποιείται ως αφετηρία για βαθιά μεταβολή οικονομικού, διοικητικού ή κοινωνικού υποδείγματος, τότε η σχέση ανάμεσα στην κομματική διαδικασία και στη γενική δημοκρατική εντολή γίνεται πιο απαιτητική. Το Σύνταγμα μπορεί να επιτρέπει την άσκηση της εξουσίας. Η πολιτική επιστήμη, όμως, οφείλει να εξετάσει μέχρι ποιο σημείο η άσκηση αυτή παραμένει πειστικά ενταγμένη στην αλυσίδα της αντιπροσωπευτικής νομιμοποίησης.
Το επιχείρημα αυτό δεν σημαίνει ότι κάθε αλλαγή πρωθυπουργού θα έπρεπε να οδηγεί αυτομάτως σε γενικές εκλογές. Μια τέτοια θέση, αν και εκ πρώτης όψεως ελκυστική δημοκρατικά, θα αποδυνάμωνε τη βασική λογική του κοινοβουλευτισμού. Θα μετέτρεπε τον πρωθυπουργό σε έμμεσο κάτοχο προσωπικής θητείας, σαν να είχε εκλεγεί απευθείας από το εκλογικό σώμα. Επιπλέον, θα περιόριζε δραστικά τη δυνατότητα ενός κυβερνώντος κόμματος να απομακρύνει ανεπαρκή ή φθαρμένη ηγεσία χωρίς να προκαλέσει αμέσως συνολική εκλογική αναμέτρηση. Η κοινοβουλευτική ευελιξία είναι ένα από τα μεγάλα πλεονεκτήματα του συστήματος Westminster: η κυβέρνηση μπορεί να αλλάξει κεφαλή χωρίς να ακινητοποιείται το κράτος.
Ωστόσο, η θεσμική ευελιξία δεν μπορεί να λειτουργεί ως λευκή επιταγή. Όσο μεγαλύτερη είναι η πολιτική βαρύτητα της διαδοχής, τόσο ισχυρότερη πρέπει να είναι η ανάγκη κοινοβουλευτικής και δημόσιας επιβεβαίωσης. Αυτό θα μπορούσε να λάβει τη μορφή μιας ρητής ψήφου εμπιστοσύνης μετά την ανάληψη της πρωθυπουργίας από νέο ηγέτη του κυβερνώντος κόμματος, μιας αναλυτικής δήλωσης κυβερνητικής μετάβασης ενώπιον της Βουλής ή μιας πιο αυστηρής απαίτησης διαφάνειας ως προς το πρόγραμμα που αλλάζει και το πρόγραμμα που συνεχίζεται. Μια τέτοια λύση δεν θα αναιρούσε τον κοινοβουλευτικό χαρακτήρα του πολιτεύματος. Θα καθιστούσε όμως πιο ορατό και πιο θεσμικά επαληθεύσιμο το γεγονός ότι η κομματική αλλαγή μετατρέπεται πράγματι σε κρατική ανασυγκρότηση.
Η δημόσια διοίκηση παίζει εδώ καθοριστικό ρόλο ως μηχανισμός συνέχειας και συγχρόνως ως πεδίο σύγκρουσης. Η ύπαρξη μόνιμης, επαγγελματικής Civil Service σημαίνει ότι η εσωκομματική αλλαγή δεν συνεπάγεται κρατική κατάρρευση ή εκτεταμένη διοικητική εκκαθάριση. Οι θεσμοί, οι διαδικασίες, η γνώση και η υπηρεσιακή μνήμη παραμένουν. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η διοίκηση είναι παθητικός μηχανισμός εφαρμογής. Κάθε νέα πρωθυπουργία πρέπει να διαπραγματευθεί με τη διοίκηση τον ρυθμό, τη μορφή και τα όρια της μεταρρύθμισης. Η μόνιμη διοίκηση εξασφαλίζει συνέχεια, αλλά ακριβώς επειδή διαθέτει συνέχεια, περιορίζει και τον μύθο της άμεσης πολιτικής παντοδυναμίας. Η κομματική διαδοχή μπορεί να αλλάξει γρήγορα την πολιτική κορυφή· δεν μπορεί να αλλάξει στιγμιαία το πραγματικό βάθος του κράτους.
Γι’ αυτό και η ουσιαστική δοκιμασία μιας πρωθυπουργικής διαδοχής δεν είναι η ίδια η ανάληψη της εξουσίας, αλλά η ικανότητα του νέου ηγέτη να μετατρέψει την κομματική του επικράτηση σε συνεκτικό κυβερνητικό σχέδιο και το κυβερνητικό σχέδιο σε υλοποιήσιμη κρατική πρακτική. Το εάν ο Μπέρναμ θα αποδειχθεί επιτυχημένος δεν θα κριθεί τελικά μόνο από το γεγονός ότι ελέγχει το κόμμα και τη Βουλή. Θα κριθεί από το κατά πόσον θα μπορέσει να μετασχηματίσει τις κομματικές του προτεραιότητες σε νομοθετικά αποτελέσματα, δημοσιονομικές επιλογές, διοικητική αποτελεσματικότητα και κοινωνική αποδοχή. Με άλλα λόγια, η εσωκομματική διαδοχή τού δίνει την πύλη προς την εξουσία· δεν του εγγυάται ούτε τη στρατηγική επάρκεια ούτε τη μακροπρόθεσμη πολιτική νομιμοποίηση.
Το βρετανικό σύστημα έχει οικοδομήσει μια ιδιότυπη ισορροπία μεταξύ κράτους και κόμματος: τα κόμματα είναι τυπικά εξωτερικά προς το κράτος, αλλά λειτουργικά εσωτερικά προς αυτό. Δεν απονέμουν τα ίδια το πρωθυπουργικό αξίωμα, αλλά επιλέγουν εκείνον που είναι σε θέση να το λάβει. Δεν είναι μέρος του επίσημου κρατικού οργανισμού, αλλά χωρίς αυτά ο οργανισμός αυτός δεν μπορεί να αποκτήσει πολιτική ηγεσία.
Η πρωθυπουργική διαδοχή του Μπέρναμ δείχνει ακριβώς αυτό. Μια εσωκομματική διαδικασία παράγει νέο αρχηγό. Ο νέος αρχηγός, επειδή ελέγχει την πλειοψηφία της Βουλής, γίνεται ο πιθανός νέος πρωθυπουργός. Ο μονάρχης τον διορίζει, η κυβέρνηση ανασυντίθεται, οι κρατικές προτεραιότητες αναδιατάσσονται, το διοικητικό κέντρο επανατοποθετείται και η δημόσια πολιτική εισέρχεται σε νέα φάση. Αυτή η αλληλουχία είναι θεσμικά λογική, πολιτικά ισχυρή και δημοκρατικά σύνθετη. Ακριβώς γι’ αυτό δεν αρκεί να περιγράφεται ως τεχνικός κανόνας διαδοχής. Πρέπει να αναλύεται ως κεντρικός μηχανισμός μεταφοράς εξουσίας στο βρετανικό κομματικό-κοινοβουλευτικό κράτος.
Η νομιμότητά της εσωκομματικής διαδοχής πηγάζει από το κοινοβουλευτικό σύστημα. Η πολιτική της βαρύτητα πηγάζει από την πρωθυπουργοκεντρική φύση της σύγχρονης διακυβέρνησης. Και η δημοκρατική της προβληματικότητα πηγάζει από το γεγονός ότι επιτρέπει σε περιορισμένα κομματικά σώματα να επηρεάζουν αποφασιστικά το ποιος κυβερνά και, δυνητικά, πώς θα αναδιοργανωθεί η χώρα. Η πρόκληση, επομένως, δεν είναι να ακυρωθεί αυτή η δυνατότητα, αλλά να πλαισιωθεί με ισχυρότερες μορφές κοινοβουλευτικής επικύρωσης και δημόσιας λογοδοσίας.
Πρόσφατα σχόλια