Η προσωρινή αναστολή μιας στρατιωτικής εκστρατείας φαίνεται εκ πρώτης όψεως να μειώνει την ανάγκη κοινοβουλευτικής παρέμβασης. Η άμεση βία υποχωρεί, ο κίνδυνος απωλειών περιορίζεται, η διπλωματική διαδικασία αποκτά περισσότερο χώρο και το πολιτικό σύστημα μπορεί να θεωρήσει ότι το επείγον συνταγματικό ζήτημα έχει προσωρινά λυθεί από μόνο του. Αυτή η ανάγνωση αντιστρέφει την πραγματική θεσμική σημασία της παύσης. Κατά τη διάρκεια των ενεργών επιχειρήσεων, το Κογκρέσο βρίσκεται στη δυσμενέστερη δυνατή θέση: καλείται να αντιδράσει ενώ η στρατιωτική μηχανή κινείται, αμερικανικό προσωπικό είναι εκτεθειμένο, κρίσιμες πληροφορίες παραμένουν απόρρητες και κάθε περιορισμός μπορεί να παρουσιαστεί ως υπονόμευση της ασφάλειας των δυνάμεων. Μετά την αναστολή, η πίεση του επιχειρησιακού χρόνου μειώνεται. Για πρώτη φορά δημιουργείται πραγματικός χώρος ώστε η νομοθετική εξουσία να αποφασίσει όχι πώς θα σταματήσει μια ήδη εξελισσόμενη ενέργεια, αλλά υπό ποιους όρους θα επιτραπεί να αρχίσει ξανά.
Η παύση είναι συνεπώς μια οριακή πολιτειακή κατάσταση: δεν αποτελεί κατ’ ανάγκην ειρήνη, αλλά ούτε ταυτίζεται με ενεργό πόλεμο. Οι δυνάμεις μπορεί να παραμένουν ανεπτυγμένες, οι κατάλογοι στόχων ενημερωμένοι, τα συστήματα διοίκησης ενεργά και η δυνατότητα νέων πληγμάτων διαθέσιμη μέσα σε ώρες. Η εκτελεστική εξουσία μπορεί να αντιμετωπίζει την αναστολή ως αναστρέψιμη τακτική επιλογή, ενώ το Κογκρέσο και η κοινωνία να την αντιλαμβάνονται ως ουσιαστικό τερματισμό της επιχειρησιακής φάσης. Η ασυμφωνία αυτή έχει μεγάλη συνταγματική σημασία: εάν δεν διευκρινιστεί ποια ακριβώς κατάσταση έχει δημιουργηθεί, η απόφαση επανέναρξης παραμένει στα χέρια εκείνου που ελέγχει την επιχειρησιακή μηχανή..
Ακριβώς αυτή η διατύπωση καθιστά την κοινοβουλευτική δράση κατά την παύση ουσιωδέστερη. Εάν η κυβέρνηση διατηρεί την εξουσία να ορίζει μονομερώς πότε η προηγούμενη επιχείρηση έχει λήξει, ποιο γεγονός συνιστά νέα απειλή και πότε η χρήση ισχύος αποτελεί νέο και ξεχωριστό κύκλο, τότε το Κογκρέσο δεν ελέγχει πραγματικά τη διάρκεια του πολέμου. Ελέγχει μόνο ορισμένες λογιστικές ή ημερολογιακές περιόδους που ο πρόεδρος μπορεί να κατατέμνει πολιτικά. Η νομοθετική παρέμβαση πρέπει επομένως να στραφεί όχι μόνο στον τερματισμό της προηγούμενης φάσης, αλλά στη νομική οργάνωση της μετάβασης από την παύση στην πιθανή επανέναρξη.
Αυτό απαιτεί διαφορετική αντίληψη του κοινοβουλευτικού ρόλου. Το Κογκρέσο δεν είναι επιχειρησιακό επιτελείο και δεν μπορεί να αποφασίζει για τον χρόνο εκτόξευσης ενός αναχαιτιστικού, την επιλογή μιας πτήσης ή τη συγκεκριμένη τακτική αντίδραση σε εισερχόμενη επίθεση. Έχει, όμως, την αποκλειστική θεσμική ικανότητα να καθορίζει πότε μια άμεση πράξη αυτοάμυνας μετατρέπεται σε συνεχή εκστρατεία, ποιοι πολιτικοί σκοποί δικαιολογούν την παρατεταμένη χρήση ισχύος και ποιο επίπεδο κινδύνου η χώρα αποδέχεται να αναλάβει. Η διάκριση δεν είναι ανάμεσα στην αποτελεσματική προεδρία και στο παρεμβατικό Κογκρέσο. Είναι ανάμεσα στην επιχειρησιακή διοίκηση και στη δημοκρατική έγκριση του πολιτικού σκοπού.
Η ψηφοφορία της 23ης Ιουλίου αποτύπωσε ταυτόχρονα την ύπαρξη ισχυρής κοινοβουλευτικής αμφισβήτησης και τη θεσμική ανεπάρκειά της. Η Βουλή των Αντιπροσώπων ενέκρινε με 214 ψήφους έναντι 208 την απομάκρυνση των αμερικανικών δυνάμεων από μη εξουσιοδοτημένες εχθροπραξίες, αλλά η αντίστοιχη πρωτοβουλία στη Γερουσία δεν εγκρίθηκε, με αποτέλεσμα να μην παραχθεί ενιαία πράξη του Κογκρέσου.
Η σημασία του αποτελέσματος δεν εξαντλείται στην αριθμητική. Φανερώνει ότι ένα σημαντικό τμήμα της νομοθετικής εξουσίας αμφισβήτησε την ύπαρξη επαρκούς εξουσιοδότησης, χωρίς το Κογκρέσο ως σύνολο να μπορεί να μετατρέψει αυτή την αμφισβήτηση σε δεσμευτικό κανόνα. Στην πράξη, η απουσία συμφωνίας μεταξύ των δύο σωμάτων διατήρησε την εκτελεστική επιλογή. Το status quo δεν ήταν ουδέτερο· ήταν η προεδρικά διαμορφωμένη στρατιωτική κατάσταση.
Η παύση προσφέρει τη δυνατότητα υπέρβασης αυτού του αδιεξόδου επειδή αλλάζει το αντικείμενο της νομοθετικής απόφασης. Κατά τη διάρκεια των πληγμάτων, οι νομοθέτες καλούνται να ψηφίσουν υπέρ ή κατά της διακοπής μιας ενεργής επιχείρησης, αναλαμβάνοντας τον κίνδυνο να κατηγορηθούν είτε για ανεξέλεγκτη κλιμάκωση είτε για έκθεση των δυνάμεων και υποχώρηση υπό πίεση. Κατά την παύση μπορούν να θεσπίσουν ένα μελλοντικό πλαίσιο χωρίς να απαιτούν άμεση επιχειρησιακή ανατροπή: να προστατεύσουν πλήρως την αυτοάμυνα, αλλά να απαιτήσουν θετική έγκριση για ευρύτερη εκστρατεία.
Η ουσία μιας τέτοιας ρύθμισης βρίσκεται στη διαμόρφωση ενός κατωφλίου επανεισόδου στον πόλεμο. Η άμεση αναχαίτιση μιας επίθεσης κατά αμερικανικής δύναμης δεν μπορεί να εξαρτάται από προηγούμενη ψηφοφορία. Η στοχευμένη προσβολή ενός συστήματος που ετοιμάζεται αποδεδειγμένα να επιτεθεί μπορεί επίσης να εντάσσεται στην επείγουσα προστατευτική αρμοδιότητα. Διαφορετικό θεσμικό χαρακτήρα έχει, όμως, μια ακολουθία εκτεταμένων αντιποίνων, η καταστροφή ευρύτερων κατηγοριών στρατιωτικών εγκαταστάσεων, η επιβολή θαλάσσιου αποκλεισμού ή μια εκστρατεία που επιδιώκει μόνιμη μεταβολή της στρατηγικής συμπεριφοράς του αντιπάλου. Το Κογκρέσο δεν χρειάζεται να ορίσει κάθε τακτική ενέργεια· πρέπει να καθορίσει το σημείο στο οποίο η προστασία παύει να είναι στιγμιαία και γίνεται στρατηγική πολέμου.
Το ζήτημα είναι ουσιώδες επειδή η κλιμάκωση σπάνια ανακοινώνεται ως απότομη μεταβολή αποστολής. Παρουσιάζεται ως λογική αλληλουχία. Η προστασία μιας βάσης απαιτεί εξουδετέρωση ενός εκτοξευτή. Η αποτροπή επόμενης επίθεσης απαιτεί πλήγμα σε αποθήκη. Η προστασία των αεροσκαφών απαιτεί καταστροφή συστημάτων αεράμυνας. Η διατήρηση της θαλάσσιας ασφάλειας απαιτεί προσβολή εγκαταστάσεων διοίκησης και ναυτικών υποδομών. Κάθε επιμέρους βήμα μπορεί να αιτιολογηθεί ως αμυντικά συναφές, ενώ το συνολικό αποτέλεσμα είναι μια εκτεταμένη εκστρατεία καταναγκασμού. Η νομοθετική ρύθμιση πρέπει να αξιολογεί τη σωρευτική λειτουργία της δράσης και όχι μόνο την απομονωμένη περιγραφή κάθε πλήγματος.
Κρίσιμο είναι επίσης να αποτραπεί η νομική επανεκκίνηση του χρόνου μέσω της παύσης. Το War Powers Resolution συνδέει σημαντικό μέρος του ελέγχου του με την εισαγωγή των δυνάμεων σε εχθροπραξίες και με την παρέλευση συγκεκριμένης περιόδου. Εάν μια σύντομη αναστολή επιτρέπει να θεωρηθεί ότι οι εχθροπραξίες τερματίστηκαν και μια μεταγενέστερη επίθεση εγκαινιάζει νέο εξηνταήμερο, το χρονικό όριο χάνει τη λειτουργία του. Το Κογκρέσο πρέπει να θεσπίσει τεκμήριο συνέχειας όταν οι δυνάμεις παραμένουν επιχειρησιακά ανεπτυγμένες, ο αντίπαλος είναι ο ίδιος, οι πολιτικοί σκοποί ουσιωδώς αμετάβλητοι και η επανέναρξη πραγματοποιείται μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα.
Η αρχή αυτή δεν θα απαγόρευε την άμεση αντίδραση σε πραγματικά νέο και απρόβλεπτο επεισόδιο. Θα απέτρεπε όμως την τεχνητή κατάτμηση μιας ενιαίας στρατηγικής αντιπαράθεσης σε νομικά ασύνδετες μικροεκστρατείες. Η ουσία πρέπει να υπερισχύει της μορφής: διαφορετική ημερομηνία ή διαφορετική επιχειρησιακή ονομασία δεν επαρκούν για να δημιουργήσουν νέα συνταγματική αφετηρία.
Η επιλογή του κατάλληλου νομοθετικού μέσου έχει επίσης καθοριστική σημασία. Η concurrent resolution του άρθρου 5(c) του War Powers Resolution σχεδιάστηκε ως μηχανισμός με τον οποίο τα δύο σώματα θα μπορούσαν να διατάσσουν απομάκρυνση δυνάμεων χωρίς προεδρική υπογραφή. Η μεταγενέστερη νομολογία για το νομοθετικό βέτο έχει υπονομεύσει σοβαρά την ισχύ τέτοιων μηχανισμών, καθώς πράξεις με δεσμευτικό εξωτερικό αποτέλεσμα πρέπει κανονικά να περάσουν από τη διαδικασία ψήφισης και υποβολής στον πρόεδρο. Η κυβέρνηση επικαλέστηκε ακριβώς αυτή την ένσταση εναντίον της πρωτοβουλίας της Βουλής.
Το Κογκρέσο χρειάζεται, συνεπώς, κοινό ψήφισμα ή νομοσχέδιο με πραγματική ισχύ νόμου. Αυτό αυξάνει τη δυσκολία, επειδή ανοίγει τον δρόμο για προεδρικό βέτο, αλλά προσφέρει νομική σαφήνεια. Μια συνταγματικά αμφίβολη πράξη μπορεί να έχει πολιτική αξία ως δήλωση αντίθεσης, δεν αρκεί όμως για να διαμορφώσει σταθερούς κανόνες επανέναρξης.
Το πιο αποτελεσματικό πλαίσιο δεν θα ήταν απλώς μια γενική απαγόρευση πολέμου. Θα ήταν μια στενή, υπό όρους ρύθμιση της άμεσης προεδρικής δράσης. Θα αναγνώριζε ότι ο πρόεδρος μπορεί να αποκρούει επίθεση, να προστατεύει δυνάμεις και να αντιμετωπίζει τεκμηριωμένη επικείμενη απειλή, αλλά θα περιόριζε την ενέργεια αυτή σε σύντομη περίοδο. Η συνέχιση πέρα από το επείγον στάδιο θα απαιτούσε αυτόματη ψηφοφορία και θετική έγκριση και από τα δύο σώματα.
Η αυτοματοποίηση της ψηφοφορίας είναι απαραίτητη. Το πρόβλημα του Κογκρέσου δεν είναι μόνο η έλλειψη εξουσιών, αλλά η δυνατότητα των ηγεσιών και των επιτροπών να εμποδίζουν τη λήψη καθαρής θέσης. Ένα σύστημα πραγματικής συλλογικής κρίσης πρέπει να υποχρεώνει τη νομοθετική εξουσία να αποφασίζει μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα μετά από σημαντική επανέναρξη. Η σιωπή δεν πρέπει να ισοδυναμεί με έγκριση, αλλά ούτε να επιτρέπει στους νομοθέτες να αποφεύγουν επ’ αόριστον την πολιτική ευθύνη.
Η εξουσιοδότηση, εάν δοθεί, πρέπει να περιορίζει αυστηρά τον πολιτικό σκοπό. Όροι όπως «προστασία των συμφερόντων», «περιφερειακή σταθερότητα» ή «αντιμετώπιση απειλών» είναι υπερβολικά ευρείς και επιτρέπουν στην εκτελεστική εξουσία να επεκτείνει σταδιακά την αποστολή. Μια σοβαρή εξουσιοδότηση οφείλει να καθορίζει ποια συγκεκριμένη συμπεριφορά επιχειρείται να αποτραπεί, ποιο αποτέλεσμα θεωρείται επαρκές και ποιες επιδιώξεις αποκλείονται.
Εξίσου σημαντική είναι η γεωγραφική και υποκειμενική οριοθέτηση. Η χρήση ισχύος εναντίον ενός κράτους δεν πρέπει να μετατρέπεται χωρίς νέα έγκριση σε γενική άδεια επιχειρήσεων σε τρίτες επικράτειες ή εναντίον κάθε ένοπλου φορέα που υποστηρίζεται ότι συνδέεται μαζί του. Η εμπειρία ευρέων εξουσιοδοτήσεων έχει δείξει πόσο εύκολα ασαφείς κατηγορίες «συνδεδεμένων δυνάμεων» μπορούν να επεκτείνουν τον πόλεμο πέρα από τον αρχικό αντίπαλο και τη δηλωμένη γεωγραφία. Η πιθανή νέα νομοθεσία πρέπει να απαιτεί συγκεκριμένο βαθμό ελέγχου, κατεύθυνσης ή άμεσης συμμετοχής πριν από την απόδοση μιας ενέργειας στο κράτος που καλύπτει η εξουσιοδότηση.
Η απόδοση ευθύνης είναι ιδιαίτερα κρίσιμη κατά τη διάρκεια μιας εύθραυστης παύσης. Ένα επεισόδιο ασαφούς προέλευσης μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως καταλύτης γενικευμένης επανέναρξης. Το Κογκρέσο πρέπει να απαιτεί, πριν από ευρεία στρατιωτική αντίδραση, γραπτή διακλαδική αξιολόγηση της ταυτότητας του δράστη, της σχέσης του με κρατικούς θεσμούς, της αξιοπιστίας των πληροφοριών και της ύπαρξης εναλλακτικών ερμηνειών. Η υποχρέωση αυτή δεν θα υποκαθιστά την προεδρική κρίση στην άμεση αυτοάμυνα, αλλά θα αποτρέπει τη μετατροπή αβέβαιης απόδοσης σε ανεξέλεγκτη στρατηγική κλιμάκωση.
Η παύση είναι επίσης η κατάλληλη στιγμή για να αποσαφηνιστεί η εξουσία του προϋπολογισμού. Το Κογκρέσο μπορεί να χρηματοδοτεί πλήρως την προστασία, τον ανεφοδιασμό, την υγειονομική φροντίδα και την ασφαλή αποχώρηση των δυνάμεων, ενώ απαγορεύει τη χρήση κονδυλίων για νέες επιθετικές επιχειρήσεις χωρίς ειδική έγκριση. Η διάκριση πρέπει να γίνει ρητώς, ώστε η κυβέρνηση να μην μπορεί να παρουσιάσει τη χρηματοδότηση του προσωπικού ως έμμεση νομιμοποίηση της αποστολής. Το ίδιο το War Powers Resolution δηλώνει ότι η εξουσιοδότηση εχθροπραξιών δεν πρέπει να συνάγεται από πιστώσεις οι οποίες δεν αναφέρουν ρητά αυτή την πρόθεση.
Η εξουσία του πορτοφολιού πρέπει να χρησιμοποιηθεί με χειρουργική ακρίβεια και όχι ως αδιαφοροποίητη περικοπή αμυντικών πόρων. Μια γενική μείωση μπορεί να επιβαρύνει τους στρατιωτικούς χωρίς να αλλάξει τη στρατηγική. Μια στοχευμένη διάταξη μπορεί να απαγορεύει συγκεκριμένες χρήσεις κονδυλίων: νέα εκστρατεία πληγμάτων, διεύρυνση γεωγραφικής εμβέλειας, αποκλεισμό ή καταστροφή κατηγοριών στόχων που δεν σχετίζονται με άμεση αυτοάμυνα. Η χρηματοδότηση είναι αποτελεσματικό εργαλείο όταν συνδέεται με σαφή πολιτική θεωρία της αποστολής.
Η κοινοβουλευτική παρέμβαση οφείλει να βασίζεται και σε ουσιαστική αποτίμηση των προηγούμενων επιχειρήσεων. Δεν αρκεί να γνωρίζει το Κογκρέσο πόσοι στόχοι καταστράφηκαν. Πρέπει να αξιολογήσει ποια στρατιωτική δυνατότητα μειώθηκε λειτουργικά, πόσο γρήγορα μπορεί να ανασυγκροτηθεί, ποια πολιτική συμπεριφορά μεταβλήθηκε και αν η πιθανότητα νέας σύγκρουσης μειώθηκε ή αυξήθηκε. Η επιχειρησιακή επιτυχία και η στρατηγική αποτελεσματικότητα είναι διαφορετικά μεγέθη. Μια εκστρατεία μπορεί να πετύχει όλους τους στόχους του καταλόγου της και να μην έχει δημιουργήσει σταθερό πολιτικό αποτέλεσμα.
Αναγκαία είναι και η εξέταση του κόστους ευκαιρίας. Κάθε νέος γύρος επιχειρήσεων καταναλώνει αναχαιτιστές, πυρομαχικά ακριβείας, χρόνο πτήσης, ναυτική διαθεσιμότητα και πληροφοριακούς πόρους που είναι απαραίτητοι και σε άλλα γεωγραφικά θέατρα. Το ερώτημα δεν είναι απλώς εάν οι Ηνωμένες Πολιτείες έχουν αρκετά μέσα για να συνεχίσουν. Είναι εάν η πρόσθετη στρατιωτική απόδοση δικαιολογεί τη μείωση των αποθεμάτων και της παγκόσμιας ετοιμότητας. Μια κοινοβουλευτική εξουσιοδότηση πολέμου που αγνοεί το κόστος ευκαιρίας είναι στρατηγικά ατελής.
Το Κογκρέσο πρέπει επίσης να απαιτήσει δημοσιοποίηση, στο μέτρο που το επιτρέπει η επιχειρησιακή ασφάλεια, της βασικής νομικής θεωρίας της εκτελεστικής εξουσίας. Δεν αρκεί η κυβέρνηση να δηλώνει ότι ο πρόεδρος διαθέτει συνταγματική αρμοδιότητα προστασίας της χώρας και των δυνάμεων. Πρέπει να εξηγεί ποιο είναι το ακριβές όριο ανάμεσα στην αυτοάμυνα και στην προληπτική εκστρατεία, πώς εφαρμόζεται ο χρονικός μηχανισμός του War Powers Resolution, γιατί μια νέα φάση θεωρείται χωριστή και ποια γεγονότα θα αποτελούσαν λήξη των εχθροπραξιών. Η μυστική νομική θεωρία δεν μπορεί να αποτελεί επαρκή βάση δημόσιου πολέμου.
Η νομοθετική συμμετοχή έχει, πέρα από την εσωτερική νομιμότητα, σοβαρή διεθνή λειτουργία. Μια προεδρική απειλή μπορεί να είναι άμεση, αλλά η άλλη πλευρά γνωρίζει ότι εξαρτάται από ένα πρόσωπο και από τις μεταβαλλόμενες πολιτικές του συνθήκες. Μια σαφής κοινοβουλευτική εξουσιοδότηση δείχνει ότι η δέσμευση διαθέτει ευρύτερη πολιτική βάση και μπορεί να επιβιώσει εκλογικών μεταβολών. Αντιστρόφως, μια νομοθετική απαγόρευση συγκεκριμένων μορφών κλιμάκωσης μπορεί να κάνει περισσότερο αξιόπιστη την αμερικανική αυτοσυγκράτηση, επειδή η υπόσχεση μη επέκτασης δεν εξαρτάται μόνο από την εφήμερη προεδρική βούληση.
Αυτό συνδέεται με το κλασικό πρόβλημα της αξιόπιστης δέσμευσης στις διεθνείς διαπραγματεύσεις. Η εκτελεστική συγκέντρωση επιτρέπει γρήγορες συμφωνίες, αλλά η κοινοβουλευτική συμμετοχή μπορεί να τις καταστήσει ανθεκτικότερες. Εφόσον το Κογκρέσο έχει συνδιαμορφώσει τους όρους υπό τους οποίους επιτρέπεται η επανάληψη της ισχύος, η άλλη πλευρά γνωρίζει ότι η συμμόρφωση προς αυτούς τους όρους έχει πραγματική πιθανότητα να αποτρέψει νέα εκστρατεία. Χωρίς τέτοια σαφήνεια, καμία παραχώρηση δεν εγγυάται ότι δεν θα ακολουθήσουν νέες απαιτήσεις ή διαφορετική προεδρική ερμηνεία.
Η κοινοβουλευτική διαδικασία δεν πρέπει, ωστόσο, να γίνει μηχανισμός δημοσιοποίησης ευαίσθητων στρατιωτικών πληροφοριών ή συλλογικής μικροδιαχείρισης. Η διάκριση μεταξύ στρατηγικού ελέγχου και επιχειρησιακής διοίκησης πρέπει να παραμείνει καθαρή. Το Κογκρέσο ορίζει τον σκοπό, τη διάρκεια, το γεωγραφικό πεδίο, τη χρηματοδότηση, τις απαγορεύσεις και την υποχρέωση αναφοράς. Ο πρόεδρος και η στρατιωτική διοίκηση αποφασίζουν πώς θα εκτελεστεί η νόμιμα εγκεκριμένη αποστολή. Η δημοκρατική συναπόφαση αφορά το γιατί και μέχρι πού, όχι την τακτική διαχείριση κάθε μέσου.
Το βαθύτερο πολιτικό εμπόδιο είναι η νομοθετική αποφυγή ευθύνης. Η αμφισημία επιτρέπει στους νομοθέτες να καταγγέλλουν την αποτυχία χωρίς να έχουν ψηφίσει για την έναρξη, να στηρίζουν τις δυνάμεις χωρίς να εγκρίνουν ρητώς την αποστολή και να επικρίνουν την αποκλιμάκωση χωρίς να δεσμεύονται υπέρ της συνέχισης. Η συνταγματική ισορροπία, όμως, δεν μπορεί να στηρίζεται σε ένα Κογκρέσο που έχει μόνο δικαίωμα αλλά όχι πολιτική υποχρέωση να αποφασίζει. Η υποχρεωτική ψηφοφορία είναι απαραίτητη ακριβώς επειδή μετατρέπει τη διάχυτη κριτική σε καθαρή κατανομή ευθύνης.
Η παύση αποκαθιστά προσωρινά τον χρόνο της διαβούλευσης. Ο πόλεμος συμπιέζει τον χρόνο προς όφελος της εκτελεστικής εξουσίας: η πληροφορία, η διοίκηση και η ανάγκη άμεσης αντίδρασης συγκεντρώνονται στον Λευκό Οίκο. Η αναστολή αποσυμπιέζει τον χρόνο, αφαιρώντας το ισχυρότερο επιχείρημα κατά της κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Εάν το Κογκρέσο δεν ενεργήσει σε αυτή την περίοδο, η επόμενη κρίση θα το βρει ξανά αντιμέτωπο με τετελεσμένα.
Η πλέον ατελής επιλογή θα ήταν να θεωρηθεί η παύση απόδειξη ότι δεν χρειάζεται νέα νομοθεσία. Αυτή ακριβώς η λογική έχει επιτρέψει στις περιορισμένες επιχειρήσεις να αφήνουν διαρκή εκτελεστικά προηγούμενα: η κρίση αρχίζει ταχύτερα από όσο μπορεί να αντιδράσει το Κογκρέσο και τελειώνει ή αναστέλλεται πριν η κοινοβουλευτική αντίδραση αποκτήσει αρκετή πολιτική ορμή. Το ζήτημα αποσύρεται από την ημερήσια διάταξη χωρίς να έχει επιλυθεί. Στην επόμενη κρίση, ο πρόεδρος διαθέτει ένα ακόμη προηγούμενο, ενώ το Κογκρέσο ξεκινά πάλι από την αρχή.
Η παύση πρέπει, αντίθετα, να αντιμετωπιστεί ως συνταγματική περίοδος προδέσμευσης. Πριν από το επόμενο επεισόδιο, το πολιτικό σύστημα μπορεί να συμφωνήσει ποια γεγονότα δικαιολογούν άμεση αυτοάμυνα, ποιο είναι το χρονικό όριο αυτής της δράσης, πότε απαιτείται ψηφοφορία, ποιες επιχειρήσεις αποκλείονται και ποια στοιχεία πρέπει να υποβάλλονται στις αρμόδιες επιτροπές. Η προδέσμευση δεν εξαλείφει την ευελιξία· περιορίζει την πιθανότητα η ευελιξία να μετατραπεί, υπό την πίεση του φόβου και του κύρους, σε ανεξέλεγκτη διολίσθηση.
Το Κογκρέσο μετά την αναστολή δεν καλείται απλώς να αξιολογήσει το παρελθόν. Καλείται να κατασκευάσει τη συνταγματική πύλη του μέλλοντος. Εάν δεν υπάρξει ρητό νομοθετικό κατώφλι, η επανέναρξη θα παραμείνει στην πράξη προεδρική επιλογή, η οποία θα γνωστοποιηθεί στο Κογκρέσο αφού έχει ήδη ενεργοποιηθεί. Εάν υπάρξει, η άμεση αυτοάμυνα θα εξακολουθήσει να είναι δυνατή, αλλά η μετατροπή της σε παρατεταμένη στρατηγική θα απαιτεί πραγματική συλλογική απόφαση.
Η αναστολή των επιχειρήσεων δεν μειώνει, επομένως, την ανάγκη κοινοβουλευτικής δράσης. Τη μεταμορφώνει. Όσο τα πλήγματα συνεχίζονται, το Κογκρέσο προσπαθεί να ανακόψει μια ήδη κινούμενη στρατιωτική ακολουθία. Όταν παύουν, μπορεί να καθορίσει τους κανόνες υπό τους οποίους αυτή θα επιτραπεί να κινηθεί ξανά. Η πρώτη λειτουργία είναι αντιδραστική και πολιτικά δυσχερής. Η δεύτερη είναι προληπτική, συνταγματικά καθαρότερη και στρατηγικά ανώτερη.
Η πραγματική επιτυχία της παύσης δεν θα κριθεί μόνο από το αν θα διαρκέσει η απουσία νέων πληγμάτων. Θα κριθεί και από το αν το αμερικανικό πολιτικό σύστημα θα χρησιμοποιήσει την προσωρινή ηρεμία για να αποκαταστήσει τη σχέση ανάμεσα στην άμεση εκτελεστική δράση και στη δημοκρατική απόφαση του πολέμου. Εάν το Κογκρέσο αφήσει το παράθυρο να κλείσει, η παύση θα είναι απλώς διάλειμμα μέσα σε μια εκτελεστικά ελεγχόμενη σύγκρουση. Εάν το αξιοποιήσει, μπορεί να μετατραπεί από παθητικό παρατηρητή της επόμενης κλιμάκωσης σε θεσμικό συνδιαμορφωτή των όρων υπό τους οποίους αυτή θα είναι επιτρεπτή.
Πρόσφατα σχόλια