Η απόφαση της ιταλικής κυβέρνησης να επαναφέρει για έναν μήνα επιλεκτικούς ελέγχους στις αεροπορικές και θαλάσσιες αφίξεις από την Ισπανία. αποτελεί μια σύνθετη παρέμβαση, στην οποία συναντώνται η πραγματική αβεβαιότητα που προκαλεί ένα πρωτοφανές συνοριακό γεγονός, η ιδιαίτερη νομική αρχιτεκτονική της Σένγκεν, η εσωτερική πολιτική οικονομία της αντιμεταναστευτικής αυστηρότητας και η τάση των ευρωπαϊκών κυβερνήσεων να μετατρέπουν την κοινή διαχείριση των εξωτερικών συνόρων σε αμοιβαία επιτήρηση των εταίρων τους. Η Ρώμη δεν έκλεισε πλήρως τα σύνορά της με την Ισπανία ούτε απαγόρευσε την είσοδο Ισπανών ή άλλων πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ανακοίνωσε στοχευμένους ελέγχους σε υπηκόους τρίτων χωρών που ταξίδευαν αεροπορικώς ή ακτοπλοϊκώς από ισπανικό έδαφος, επικαλούμενη τον κίνδυνο δευτερογενών μετακινήσεων μετά τη μαζική είσοδο στη Θέουτα. Το μέτρο είχε επομένως περιορισμένη προσωπική και γεωγραφική εμβέλεια, αλλά εξαιρετικά υψηλό πολιτικό και συμβολικό βάρος, επειδή παρουσιάστηκε δημόσια ως «αναστολή της Σένγκεν με την Ισπανία».
Η αξιολόγηση της αναλογικότητας πρέπει να αρχίσει από τον πραγματικό κίνδυνο που υποτίθεται ότι αντιμετώπιζε η Ιταλία. Μέχρι την 1η Αυγούστου δεν είχε καταγραφεί μαζική μεταφορά όσων εισήλθαν στη Θέουτα προς την ηπειρωτική Ισπανία ή προς οποιοδήποτε άλλο κράτος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η μεγάλη πλειονότητα των περίπου 50.000 ανθρώπων είχε ήδη επιστρέψει στο Μαρόκο, ενώ οι ισπανικές αρχές υπογράμμιζαν ότι οι μετακινήσεις από τη Θέουτα προς την ηπειρωτική χώρα υπόκεινται σε πρόσθετους ελέγχους ταυτότητας και ταξιδιωτικών εγγράφων. Η Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής δήλωσε ότι ούτε ένα πρόσωπο από τη συγκεκριμένη εισροή δεν είχε φθάσει στην ηπειρωτική Ισπανία ή σε άλλο μέρος της Ένωσης. Η Θέουτα, άλλωστε, υπάγεται σε ειδικό καθεστώς στο κεκτημένο της Σένγκεν: η Ισπανία διατηρεί ελέγχους στις θαλάσσιες και αεροπορικές αναχωρήσεις προς άλλα τμήματα της ισπανικής επικράτειας, ακριβώς ώστε η είσοδος στην πόλη να μην ισοδυναμεί με αυτόματη και ανεξέλεγκτη πρόσβαση στον υπόλοιπο χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα.
Το γεγονός ότι η απειλή δεν είχε ακόμη υλοποιηθεί δεν αρκεί για να αποκλείσει κάθε προληπτικό μέτρο. Η πρόληψη είναι από τη φύση της στραμμένη προς το πιθανό και όχι μόνο προς το ήδη συντελεσμένο. Καμία υπεύθυνη κυβέρνηση δεν είναι υποχρεωμένη να περιμένει την εμφάνιση μιας μεγάλης δευτερογενούς ροής προτού ενισχύσει την επιτήρηση. Η νομιμότητα και η ορθολογικότητα της πρόληψης εξαρτώνται, όμως, από την ποιότητα της πρόγνωσης. Πρέπει να υφίσταται μια επαρκώς συγκεκριμένη αιτιώδης αλυσίδα που να συνδέει το γεγονός της Θέουτα με σοβαρή απειλή για την ιταλική δημόσια τάξη ή εσωτερική ασφάλεια: ποιοι ακριβώς άνθρωποι μπορούσαν να μετακινηθούν, με ποια έγγραφα, από ποια ισπανικά λιμάνια ή αεροδρόμια, προς ποιους ιταλικούς προορισμούς και με ποιον τρόπο οι συνήθεις αστυνομικοί και διοικητικοί έλεγχοι θα αποδεικνύονταν ανεπαρκείς. Η γενική υπόθεση ότι κάθε μεγάλη άφιξη σε ένα ευρωπαϊκό εξωτερικό σύνορο ενδέχεται μελλοντικά να οδηγήσει σε μετακίνηση προς άλλα κράτη δεν αποτελεί ακόμη εξατομικευμένη εκτίμηση κινδύνου. Είναι μια αφηρημένη δυνατότητα, η οποία, αν θεωρηθεί αυτοτελώς επαρκής, θα νομιμοποιεί σχεδόν μόνιμους εσωτερικούς ελέγχους κάθε φορά που ένα κράτος πρώτης γραμμής αντιμετωπίζει πίεση.
Ο αναθεωρημένος Κώδικας Συνόρων του Σένγκεν έχει επιχειρήσει να περιορίσει ακριβώς αυτή την ευχέρεια. Η αιφνίδια και μεγάλης κλίμακας μη εξουσιοδοτημένη μετακίνηση υπηκόων τρίτων χωρών μεταξύ κρατών-μελών μπορεί να συνιστά σοβαρή απειλή, όταν επιβαρύνει ουσιωδώς ακόμη και καλά προετοιμασμένες αρχές και θέτει σε κίνδυνο τη συνολική λειτουργία του χώρου χωρίς εσωτερικούς ελέγχους. Η διατύπωση δεν αφορά αυτομάτως κάθε μαζική είσοδο από τρίτη χώρα σε εξωτερικό σύνορο. Προϋποθέτει διακρατική εσωτερική κινητικότητα, ουσιώδη επιβάρυνση του κράτους που επιβάλλει τους ελέγχους και ανεπάρκεια των ηπιότερων εργαλείων. Η επαναφορά ελέγχων αποτελεί μέτρο έσχατης καταφυγής, πρέπει να περιορίζεται σε ό,τι είναι απολύτως αναγκαίο και προϋποθέτει αξιολόγηση εναλλακτικών λύσεων, όπως στοχευμένοι αστυνομικοί έλεγχοι στο εσωτερικό, ανταλλαγή πληροφοριών, συνεργασία των υπηρεσιών και ειδικές διαδικασίες μεταφοράς προσώπων.
Η πρώτη αδυναμία της ιταλικής απόφασης ήταν, επομένως, η ασθενής αντιστοίχιση μεταξύ της γεωγραφίας της πραγματικής κρίσης και της γεωγραφίας του μέτρου. Η Θέουτα βρίσκεται στη βορειοαφρικανική ακτή, δεν συνδέεται ανεμπόδιστα με την ηπειρωτική Ισπανία και πολύ περισσότερο δεν αποτελεί άμεση διαδρομή προς την Ιταλία. Η Ρώμη δεν έχει χερσαίο σύνορο με την Ισπανία και οι πιθανές μετακινήσεις θα πραγματοποιούνταν μέσω ελεγχόμενων αεροπορικών ή θαλάσσιων συνδέσεων. Σε τέτοιες συνθήκες, τα ταξιδιωτικά έγγραφα, οι κατάλογοι επιβατών, η συνεργασία των μεταφορέων, η διαλειτουργικότητα των ευρωπαϊκών πληροφοριακών συστημάτων και οι στοχευμένοι αστυνομικοί έλεγχοι μπορούσαν να προσφέρουν υψηλό επίπεδο επιτήρησης χωρίς να επιστρατευθεί η βαρύτερη πολιτική εικόνα της επαναφοράς εσωτερικού συνόρου. Η κυβέρνηση όφειλε, συνεπώς, να αποδείξει όχι μόνο ότι υπήρχε πιθανότητα μετακίνησης, αλλά ότι τα ήδη διαθέσιμα μέσα δεν επαρκούσαν για να τη διαχειριστούν.
Η δεύτερη αδυναμία αφορούσε τη χρονική έκταση. Το ενωσιακό δίκαιο επιτρέπει, σε απρόβλεπτη σοβαρή απειλή που απαιτεί άμεση δράση, την άμεση επαναφορά ελέγχων για χρονικό διάστημα έως ενός μηνός, με δυνατότητα περιορισμένων παρατάσεων αν η ίδια απειλή επιμένει. Το ένα μήνα αποτελεί ανώτατο αρχικό όριο, όχι αυτόματη ή τυποποιημένη διάρκεια. Το κράτος πρέπει να αιτιολογεί γιατί η συγκεκριμένη απειλή αναμένεται να διαρκέσει τόσο. Στην περίπτωση της Θέουτα, οι μαζικές διελεύσεις είχαν ουσιαστικά σταματήσει τη νύχτα προς την 1η Αυγούστου και περισσότεροι από 48.000 άνθρωποι είχαν επιστρέψει στο Μαρόκο εντός σαράντα οκτώ ωρών. Η ίδια η Ισπανία συνέχιζε να διατηρεί ενισχυμένες δυνάμεις, προειδοποιώντας ότι η κρίση δεν είχε τυπικά λήξει, αλλά η επιχειρησιακή δυναμική είχε μεταβληθεί ριζικά. Η επιλογή της πλήρους αρχικής διάρκειας του ενός μηνός χρειαζόταν συνεπώς ειδική πρόγνωση για διαρκή κίνδυνο και όχι απλή αναφορά στη δραματική εικόνα της 30ής και 31ης Ιουλίου.
Η τρίτη αδυναμία βρισκόταν στην προσωπική στόχευση. Η επιλογή να ελέγχονται κυρίως υπήκοοι τρίτων χωρών είναι συναφής με τον δηλωμένο σκοπό, καθώς η ανησυχία αφορούσε παράτυπη μετακίνηση και όχι την κυκλοφορία των Ευρωπαίων πολιτών. Η συνάφεια, όμως, δεν αρκεί. Η κατηγορία «υπήκοος τρίτης χώρας» περιλαμβάνει ανθρώπους με απολύτως νόμιμη διαμονή στην Ισπανία, δικαιούχους διεθνούς προστασίας, εργαζομένους, φοιτητές, μέλη οικογενειών Ευρωπαίων πολιτών και ταξιδιώτες με έγκυρες θεωρήσεις. Η προληπτική επιτήρηση γίνεται δυσανάλογη όταν η ευρεία νομική κατηγορία υποκαθιστά την εξατομικευμένη αξιολόγηση δρομολογίου, εγγράφων και πραγματικού κινδύνου. Γίνεται ακόμη προβληματικότερη αν, στην πρακτική εφαρμογή, οι τυπικοί έλεγχοι μετατρέπονται σε εθνοτική ή φυλετική επιλογή προσώπων. Το μέτρο είναι θεμιτό μόνο εφόσον αφορά αντικειμενικά επαληθεύσιμη νομιμότητα ταξιδιού και όχι υποψία που παράγεται από την καταγωγή ή την εμφάνιση.
Η έννοια του «πολιτικού θεάτρου» δεν σημαίνει ότι το μέτρο ήταν κατ’ ανάγκην απολύτως άχρηστο. Ένας ορατός έλεγχος μπορεί να έχει αποτρεπτική επίδραση, να ενισχύσει τη συλλογή πληροφοριών, να καθησυχάσει το κοινό ή να αποθαρρύνει δίκτυα που εξετάζουν πιθανές διαδρομές. Το πολιτικό θέατρο αρχίζει όταν η επιτελεστική και επικοινωνιακή λειτουργία υπερβαίνει αποφασιστικά την αναγκαία επιχειρησιακή λειτουργία. Η ιταλική κυβέρνηση μπορούσε να λάβει περιορισμένα μέτρα ασφαλείας και να τα παρουσιάσει ως τεχνική, επανεξεταζόμενη προφύλαξη. Επέλεξε αντιθέτως τη γλώσσα της «αναστολής της Σένγκεν», δημιουργώντας την εντύπωση ότι η Ισπανία είχε καταστεί τόσο επικίνδυνη και τόσο ανεπαρκής ως φύλακας του κοινού συνόρου ώστε η Ιταλία έπρεπε να αποδεσμευθεί προσωρινά από την κανονική σχέση ελεύθερης κυκλοφορίας μαζί της.
Η δημόσια δραματοποίηση εξυπηρετούσε έναν ευρύτερο πολιτικό σκοπό. Μετέφερε την κρίση από το επίπεδο της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης προς την Ισπανία στο επίπεδο της ιταλικής αυτοπροστασίας από την Ισπανία. Η χώρα που δεχόταν την εξωτερική συνοριακή πίεση μετατρεπόταν σε πιθανή πηγή διάχυσης του κινδύνου. Η κρίση της Θέουτα έπαυε να παρουσιάζεται ως κοινό πρόβλημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και εμφανιζόταν ως αποτέλεσμα μιας ιδιαίτερης ισπανικής μεταναστευτικής πολιτικής, την οποία άλλα κράτη όφειλαν να περιορίσουν. Η λογική αυτή ενισχύθηκε από ισχυρισμούς ότι το ισπανικό πρόγραμμα τακτοποίησης μεταναστών είχε λειτουργήσει ως «παράγοντας έλξης», παρότι το πρόγραμμα αφορούσε ανθρώπους που μπορούσαν να αποδείξουν προγενέστερη και συνεχή παρουσία στην Ισπανία και δεν παρείχε γενικό δικαίωμα εργασίας σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η σύνδεση της τακτοποίησης με τη μαζική διάβαση στη Θέουτα δεν είχε τεκμηριωθεί ως αιτιώδης εξήγηση.
Η ιταλική στάση πρέπει επίσης να ιδωθεί στο εσωτερικό πεδίο. Η κυβέρνηση της Τζόρτζια Μελόνι έχει πολιτικό συμφέρον να επιβεβαιώνει ότι αντιμετωπίζει τη μετανάστευση ως ζήτημα προληπτικής ασφάλειας και εθνικής κυριαρχίας, ιδίως όταν πιέζεται από ακόμη πιο επιθετικές δεξιές και εθνικιστικές δυνάμεις. Η επιλογή ελέγχων που εξαιρούσαν τους πολίτες της Ένωσης περιόριζε το άμεσο κόστος για τον θερινό τουρισμό, ενώ η ρητορική της αναστολής παρήγαγε ισχυρή εικόνα αποφασιστικότητας. Έτσι, η κυβέρνηση μπορούσε να εμφανιστεί ότι υψώνει σύνορο απέναντι στην κρίση, χωρίς να διακόπτει ουσιαστικά τη μαζική κυκλοφορία Ισπανών και Ευρωπαίων ταξιδιωτών. Η ιταλική αντιπολίτευση χαρακτήρισε την επιλογή συμβολική και συνδεδεμένη με εσωτερικές πιέσεις από την άκρα Δεξιά.
Το ουσιώδες πρόβλημα, ωστόσο, υπερβαίνει την εσωτερική ιταλική πολιτική. Η Σένγκεν στηρίζεται σε μια δύσκολη θεσμική ανταλλαγή. Τα κράτη των εξωτερικών συνόρων αναλαμβάνουν δυσανάλογο επιχειρησιακό βάρος, ενώ τα κράτη του εσωτερικού απολαμβάνουν την ελεύθερη κυκλοφορία με την προσδοκία ότι η εξωτερική περίμετρος ελέγχεται αποτελεσματικά. Όταν ένα κράτος πρώτης γραμμής υφίσταται αιφνίδια πίεση, τα υπόλοιπα κράτη μπορούν είτε να το ενισχύσουν είτε να προστατευθούν από αυτό. Το πρώτο ενισχύει τον κοινό χαρακτήρα του συστήματος. Το δεύτερο μετατρέπει τη Σένγκεν σε καθεστώς υπό όρους εμπιστοσύνης, στο οποίο κάθε κράτος διατηρεί έτοιμο το εθνικό σύνορο ως απάντηση στην προσωρινή δυσλειτουργία ενός εταίρου.
Η ιταλική απόφαση έχει γι’ αυτό σημασία δυσανάλογη προς τον αριθμό των ανθρώπων που πιθανότατα επηρεάστηκαν. Δημιουργεί προηγούμενο βάσει του οποίου μια μεγάλης δημοσιότητας κρίση στο εξωτερικό σύνορο μπορεί να αρκεί για την επαναφορά ελέγχων ακόμη και χωρίς τεκμηριωμένη εσωτερική μετακίνηση. Αν αυτή η πρακτική γενικευθεί, η Σένγκεν δεν θα καταργηθεί τυπικά. Θα διαβρωθεί λειτουργικά μέσα από διαδοχικές, αλληλοτροφοδοτούμενες εθνικές προφυλάξεις. Κάθε κράτος θα επικαλείται τα μέτρα των προηγουμένων ως απόδειξη ότι η απειλή είναι σοβαρή, ενώ η συσσώρευση των μέτρων θα κατασκευάζει πολιτικά την εικόνα μιας γενικευμένης κρίσης, ακόμη και όταν τα πραγματικά δεδομένα παραμένουν τοπικά περιορισμένα.
Η αντίδραση του Πέδρο Σάντσεθ, ο οποίος χαρακτήρισε ορισμένες ευρωπαϊκές στάσεις «εγωιστικές, πολωτικές και παράνομες», ανέδειξε την πολιτική σοβαρότητα της σύγκρουσης, αλλά δεν αποτελεί από μόνη της οριστική νομική αξιολόγηση. Η νομιμότητα των ιταλικών ελέγχων εξαρτάται από το περιεχόμενο της κοινοποίησης, την τεκμηρίωση της σοβαρής απειλής, την αναλογικότητα της διάρκειας, την πραγματική εφαρμογή και την εξέταση εναλλακτικών μέτρων. Χωρίς πρόσβαση στην πλήρη ιταλική εκτίμηση κινδύνου, δεν είναι επιστημονικά ορθό να διακηρυχθεί άνευ όρων είτε η νομιμότητα είτε η παρανομία. Είναι όμως δυνατό να διαπιστωθεί ότι, με βάση τα δημοσιοποιημένα στοιχεία, η πραγματική δευτερογενής απειλή ήταν πολύ μικρότερη από την πολιτική ένταση της αντίδρασης.
Το συμπέρασμα δεν είναι ότι η Ιταλία δεν είχε δικαίωμα να προετοιμαστεί, αλλά ότι η προετοιμασία και η επαναφορά εσωτερικών συνοριακών ελέγχων δεν είναι ταυτόσημες έννοιες. Η πρώτη μπορούσε να επιτευχθεί με ενισχυμένη ανταλλαγή πληροφοριών, στοχευμένη αστυνομική επιτήρηση, συντονισμό με την Ισπανία, έλεγχο εγγράφων από τους μεταφορείς και στενή παρακολούθηση των ταξιδιωτικών διαδρομών. Η δεύτερη απαιτούσε απόδειξη ότι αυτά τα μέσα δεν αρκούσαν. Όταν η απόδειξη είναι αδύναμη και η δημόσια ρητορική εξαιρετικά ισχυρή, το μέτρο μετακινείται από την αναγκαία πρόληψη προς την πολιτική παραγωγή της απειλής.
Η ιταλική παρέμβαση ήταν, συνεπώς, ένα μεικτό φαινόμενο. Περιείχε θεμιτό πυρήνα προληπτικής επιφυλακής, επειδή ένα γεγονός εξαιρετικής κλίμακας δημιουργούσε πραγματική αβεβαιότητα. Η επιχειρησιακή της αναγκαιότητα, όμως, δεν αποδεικνυόταν από τις καταγεγραμμένες μετακινήσεις, οι οποίες είχαν παραμείνει εγκλωβισμένες στη Θέουτα. Η δημόσια παρουσίαση μεγέθυνε το μέτρο, μετέφερε την ευθύνη από το κοινό εξωτερικό σύνορο στον ισπανικό εταίρο και απέδωσε στην κυβέρνηση Μελόνι πολιτικό όφελος αυστηρότητας. Υπό αυτή την έννοια, δεν επρόκειτο ούτε για καθαρή ασφάλεια ούτε για καθαρό θέατρο. Επρόκειτο για μια περιορισμένη πολιτική ασφαλείας που σκηνοθετήθηκε ως πολύ ευρύτερη πράξη εθνικής ανάκτησης ελέγχου. Ακριβώς αυτή η απόσταση ανάμεσα στο πραγματικό διοικητικό περιεχόμενο και στη δραματοποιημένη πολιτική σημασία αποτελεί τον πυρήνα του προβλήματος της αναλογικότητας.
Πρόσφατα σχόλια