Η σχέση ανάμεσα στην κυριαρχία των κρατών και στη θεσμική αυτονομία του ΟΗΕ μοιάζει αρχικά αντιφατική. Αν ο Οργανισμός δημιουργήθηκε από κράτη, λειτουργεί βάσει συνθήκης που εκείνα υπέγραψαν, χρηματοδοτείται από τις συνεισφορές τους και δεν διαθέτει γενική αρμοδιότητα που να προηγείται της βούλησής τους, πώς μπορεί να αποκτήσει πραγματική αυτονομία απέναντί τους; Το παράδοξο λύνεται όταν η θεσμική αυτονομία πάψει να ταυτίζεται με την κυριαρχία. Ένας διεθνής οργανισμός μπορεί να μην είναι κυρίαρχος και παρ’ όλα αυτά να διαθέτει δική του νομική προσωπικότητα, διακριτές αρμοδιότητες, ανεξάρτητη διοικητική δομή, θεσμική μνήμη, εσωτερικές διαδικασίες και περιθώριο ερμηνείας των εντολών του. Η αυτονομία του ΟΗΕ δεν υπάρχει παρά την κρατική εξουσιοδότηση αλλά σε σημαντικό βαθμό εξαιτίας της: τα κράτη, για να δημιουργήσουν έναν θεσμό ικανό να επιτελεί διαρκείς συλλογικές λειτουργίες, αναγκάστηκαν να του προσδώσουν έναν βαθμό ανεξαρτησίας από τις επιμέρους κυβερνητικές βουλήσεις.
Η θεμελιώδης νομική στιγμή αυτής της αυτονομίας αποτυπώθηκε ήδη στη γνωμοδότηση Reparation for Injuries του 1949. Το Διεθνές Δικαστήριο έκρινε ότι οι λειτουργίες που είχαν ανατεθεί στον ΟΗΕ προϋπέθεταν την ύπαρξη διεθνούς νομικής προσωπικότητας και ικανότητας δράσης στο διεθνές επίπεδο. Το επιχείρημα έχει βαθιά θεσμική σημασία. Τα κράτη δεν χρειάζεται να έχουν απαριθμήσει ρητά κάθε πιθανή νομική πράξη του Οργανισμού για να υφίσταται η σχετική εξουσία, όταν αυτή είναι αναγκαία για την εκπλήρωση των καθηκόντων που του έχουν ανατεθεί. Η λογική των implied powers μετατρέπει έτσι τον ΟΗΕ από παθητικό αποδέκτη ρητών εντολών σε θεσμό που μπορεί, μέσα στα όρια των σκοπών και λειτουργιών του, να διαθέτει αναγκαίες συνακόλουθες εξουσίες.
Αυτή η αρχή δεν αποτελεί άδεια απεριόριστης θεσμικής επέκτασης. Η έννοια των implied powers προκύπτει από τις ανατεθειμένες λειτουργίες και δεν υποκαθιστά την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Η αυτονομία είναι λειτουργική: ο Οργανισμός μπορεί να διαθέτει εκείνες τις εξουσίες που απαιτούνται για να επιτελεί ουσιαστικά τον ρόλο που του αποδόθηκε, όχι να δημιουργεί ανεξέλεγκτα νέους σκοπούς για τον εαυτό του. Η γνωμοδότηση Certain Expenses του 1962 ενίσχυσε αυτή την αντίληψη όταν το Δικαστήριο αντιμετώπισε τις ειρηνευτικές δραστηριότητες του ΟΗΕ μέσα από τους σκοπούς και τη συνολική θεσμική αρχιτεκτονική του Χάρτη αντί να απαιτήσει ένα στενό, ρητό άρθρο για κάθε συγκεκριμένη μορφή επιχειρησιακής δράσης. Η θεσμική εξέλιξη του ΟΗΕ προέκυψε έτσι σε σημαντικό βαθμό από την ερμηνεία της λειτουργικής αναγκαιότητας μέσα σε ένα κείμενο του 1945 που δεν μπορούσε να προβλέψει κάθε μεταγενέστερη διεθνή πρόκληση.
Η θεσμική αυτονομία δεν είναι, ωστόσο, ενιαίο μέγεθος. Μπορεί να διακριθεί τουλάχιστον σε νομική, διοικητική, επιχειρησιακή, γνωσιακή και πολιτική αυτονομία, και ο ΟΗΕ δεν διαθέτει τον ίδιο βαθμό σε κάθε μία. Νομικά, έχει δική του προσωπικότητα και ικανότητα. Διοικητικά, διαθέτει διεθνή δημόσια υπηρεσία. Επιχειρησιακά, μπορεί υπό συγκεκριμένες εντολές να αναπτύσσει αποστολές, να συντονίζει ανθρωπιστικές επιχειρήσεις και να διαχειρίζεται προγράμματα. Γνωσιακά, παράγει δεδομένα, εκθέσεις, δείκτες και τεχνικές αξιολογήσεις που μπορούν να μεταβάλλουν το πλαίσιο μέσα στο οποίο αποφασίζουν οι κυβερνήσεις. Πολιτικά, όμως, η δυνατότητά του να μετατρέπει αυτή τη γνώση σε συλλογική καταναγκαστική δράση παραμένει βαθιά εξαρτημένη από τα κράτη και ιδίως από τους ισχυρότερους κρατικούς δρώντες.
Το άρθρο 100 του Καταστατικού Χάρτη αποτελεί ίσως την πιο καθαρή έκφραση συνειδητής θεσμικής αυτονομίας. Ο Γενικός Γραμματέας και το προσωπικό της Γραμματείας δεν πρέπει να ζητούν ούτε να λαμβάνουν οδηγίες από καμία κυβέρνηση ή εξωτερική αρχή, ενώ κάθε κράτος μέλος αναλαμβάνει να σέβεται τον αποκλειστικά διεθνή χαρακτήρα των καθηκόντων τους και να μην επιχειρεί να τους επηρεάζει. Το ενδιαφέρον εδώ βρίσκεται στο ότι η ανεξαρτησία δεν είναι προϊόν αυθαίρετης γραφειοκρατικής χειραφέτησης από τα κράτη. Τα ίδια τα κράτη την έχουν θεσπίσει, επειδή μια διεθνής γραμματεία που θα λειτουργούσε ως άθροισμα εθνικών αντιπροσώπων δεν θα μπορούσε να υπηρετεί τον Οργανισμό ως ενιαίο θεσμικό σύνολο.
Η αυτονομία της διεθνούς δημόσιας διοίκησης δημιουργεί αναπόφευκτα δική της θεσμική δυναμική. Οι κυβερνήσεις μεταβάλλονται συχνά, ενώ η Γραμματεία διατηρεί εμπειρία, αρχεία, εξειδικευμένη γνώση και οργανωτικές ρουτίνες για δεκαετίες. Ένας διπλωμάτης μπορεί να διαπραγματεύεται ένα θέμα για δύο ή τρία χρόνια· μια οργανωτική μονάδα του ΟΗΕ μπορεί να το παρακολουθεί επί μία γενιά. Η ασυμμετρία αυτή δίνει στη διεθνή γραφειοκρατία επιρροή που δεν προέρχεται από τυπικό δικαίωμα επιβολής, αλλά από πληροφορία, τεχνογνωσία και συνέχεια. Η θεσμική αυτονομία μπορεί επομένως να αναδύεται όχι μόνο από νομικές αρμοδιότητες αλλά και από τον έλεγχο της γνώσης που απαιτείται για την εφαρμογή τους.
Η ίδια λογική ισχύει για τη διαμόρφωση της ημερήσιας διάταξης. Το άρθρο 99 επιτρέπει στον Γενικό Γραμματέα να φέρει ενώπιον του Συμβουλίου Ασφαλείας ζήτημα που κατά την κρίση του μπορεί να απειλεί τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια. Η εξουσία αυτή δεν του επιτρέπει να επιβάλει λύση ούτε να παρακάμψει το Συμβούλιο, του αναγνωρίζει όμως αυτοτελή θεσμική κρίση. Σε θεωρητικούς όρους, πρόκειται για agenda-setting power: η αυτονομία δεν βρίσκεται μόνο στην ικανότητα λήψης τελικής απόφασης, αλλά και στην ικανότητα να προσδιοριστεί ποιο ζήτημα θα εισέλθει στη συλλογική διαδικασία λήψης απόφασης και με ποιο θεσμικό λεξιλόγιο θα παρουσιαστεί.
Η περίπτωση του Συμβουλίου Ασφαλείας δείχνει μια διαφορετική μορφή αυτονομίας. Το Συμβούλιο δεν είναι διοικητικά ανεξάρτητο από τα κράτη, αφού αποτελείται από κρατικούς αντιπροσώπους και η πολιτική βούληση των κυβερνήσεων είναι άμεση. Παρ’ όλα αυτά, όταν το όργανο λαμβάνει απόφαση σύμφωνα με τον Χάρτη, η απόφαση αποκτά θεσμική ποιότητα διαφορετική από μια παράλληλη συμφωνία μεταξύ των κρατών που την ψήφισαν. Το άρθρο 25 δεσμεύει τα μέλη του ΟΗΕ να αποδέχονται και να εκτελούν τις αποφάσεις του Συμβουλίου. Αυτό αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα θεσμοποίησης της κρατικής εξουσίας: οι κυβερνήσεις δεν εξαφανίζονται πίσω από τον οργανισμό, αλλά η συλλογική τους πράξη αποκτά διαφορετικό νομικό χαρακτήρα επειδή εκφέρεται μέσω του οργάνου.
Η σχέση κυριαρχίας και αυτονομίας πρέπει επομένως να κατανοηθεί ως πρόβλημα εξουσιοδότησης και όχι ως παιχνίδι μηδενικού αθροίσματος. Τα κράτη δεν χάνουν κατ’ ανάγκην κυριαρχία κάθε φορά που ο ΟΗΕ αποκτά λειτουργική αυτονομία. Μπορούν να χρησιμοποιούν μέρος της κυριαρχίας τους για να δημιουργούν θεσμούς που δεσμεύουν τη μελλοντική συμπεριφορά τους, όπως ακριβώς ένα κράτος μπορεί εσωτερικά να δημιουργεί ανεξάρτητες αρχές ή δικαστήρια των οποίων οι αποφάσεις δεν ελέγχονται καθημερινά από την εκτελεστική εξουσία. Η ουσιαστική διαφορά βρίσκεται στο ότι σε διεθνές επίπεδο δεν υπάρχει ανώτερο κυρίαρχο σώμα που να αποτελεί την τελική πηγή αρμοδιότητας. Η αυτονομία του ΟΗΕ παραμένει γι’ αυτό πάντοτε παράγωγη: υπάρχει επειδή ο Καταστατικός Χάρτης και η μεταγενέστερη θεσμική πρακτική την επιτρέπουν.
Από αυτή τη διαπίστωση προκύπτουν και τα πραγματικά όρια της. Το πρώτο είναι το όριο της αρμοδιότητας. Ο ΟΗΕ δεν διαθέτει Kompetenz-Kompetenz με την ισχυρή κρατική έννοια, δηλαδή απεριόριστη εξουσία να καθορίζει μόνος του την έκταση των δικών του αρμοδιοτήτων. Η νομική του ικανότητα συνδέεται με τους σκοπούς και τις λειτουργίες του Χάρτη. Το δεύτερο είναι δημοσιονομικό. Η Γενική Συνέλευση εγκρίνει τον προϋπολογισμό και οι δαπάνες βαρύνουν τα κράτη μέλη. Ο Οργανισμός δεν διαθέτει αυτόνομη γενική φορολογική εξουσία που να του επιτρέπει να χρηματοδοτεί ανεξάρτητα όσα πολιτικά σχέδια θεωρεί αναγκαία. Ακόμη και μια ευρεία θεσμική εντολή μπορεί επομένως να παραμένει πρακτικά αδύναμη αν δεν συνοδεύεται από τους πόρους που εγκρίνουν τα μέλη.
Το τρίτο όριο είναι επιχειρησιακό. Ο ΟΗΕ δεν διαθέτει τη γενική υλική ικανότητα ενός κράτους. Οι ειρηνευτικές επιχειρήσεις εξαρτώνται από προσωπικό, στρατεύματα, εξοπλισμό και πολιτική στήριξη που παρέχουν κυβερνήσεις. Οι κυρώσεις απαιτούν εφαρμογή μέσα στα εθνικά νομικά και διοικητικά συστήματα. Η ανθρωπιστική δράση εξαρτάται από πρόσβαση σε κρατικά εδάφη, χρηματοδότηση δωρητών και συνεργασία τοπικών αρχών. Η θεσμική αυτονομία μπορεί να είναι σημαντική στο επίπεδο της επιλογής μεθόδων και της διοίκησης, αλλά περιορίζεται από το γεγονός ότι μεγάλο μέρος των πραγματικών μέσων καταναγκασμού και υλοποίησης παραμένει στα κράτη.
Το τέταρτο και ίσως σημαντικότερο πολιτικό όριο βρίσκεται στη δομή του Συμβουλίου Ασφαλείας. Ο ΟΗΕ μπορεί να εμφανίζει εξαιρετικά υψηλό βαθμό θεσμικής αυτονομίας όταν υπάρχει επαρκής συμφωνία μεταξύ των μεγάλων δυνάμεων, αλλά να ακινητοποιείται όταν οι βασικοί κρατικοί φορείς της διεθνούς ισχύος συγκρούονται. Το βέτο δεν αποτελεί εξωτερικό εμπόδιο σε έναν κατά τα άλλα αυτόνομο ΟΗΕ· είναι ενσωματωμένο στον ίδιο τον συνταγματικό σχεδιασμό του. Η αυτονομία του Οργανισμού δημιουργήθηκε εξαρχής μέσα σε μια αρχιτεκτονική που αναγνώριζε ότι η αποτελεσματική διεθνής συλλογική ασφάλεια δεν μπορούσε να λειτουργήσει εναντίον της σταθερής αντίθεσης όλων των μεγάλων δυνάμεων ταυτόχρονα. Η εξάρτηση από τα κράτη δεν είναι επομένως μόνο πρακτική αδυναμία· αποτελεί θεμελιώδες δομικό χαρακτηριστικό.
Το πέμπτο όριο είναι συνταγματικό. Αν τα κράτη αποφασίσουν να μεταβάλουν τη βασική κατανομή εξουσίας στον Οργανισμό, η οριστική εξουσία αναθεώρησης παραμένει στα ίδια. Το άρθρο 108 απαιτεί δύο τρίτα της Γενικής Συνέλευσης και επικύρωση από δύο τρίτα των κρατών μελών, συμπεριλαμβανομένων όλων των μόνιμων μελών του Συμβουλίου Ασφαλείας. Η διάταξη αυτή αποκαλύπτει ίσως καλύτερα από οποιαδήποτε άλλη την ιδιόμορφη φύση της θεσμικής αυτονομίας. Ο ΟΗΕ μπορεί να αναπτύσσει δυναμικά τις λειτουργίες του μέσα στο συνταγματικό πλαίσιο που του έχει δοθεί, αλλά δεν μπορεί μόνος του να αναθεωρήσει αυτό το πλαίσιο και να μετατραπεί σε διαφορετικού τύπου πολιτική ένωση.
Ταυτόχρονα, θα ήταν λάθος να υποτιμηθεί η ικανότητα ενός οργανισμού να μετασχηματίζεται χωρίς τυπική αναθεώρηση. Οι ειρηνευτικές επιχειρήσεις αποτελούν το κλασικό παράδειγμα. Δεν σχεδιάστηκαν αναλυτικά στον Χάρτη, αλλά αναπτύχθηκαν μέσα από πρακτική, ερμηνεία και λειτουργική ανάγκη. Η γνωμοδότηση Certain Expenses επιβεβαίωσε την ευρύτερη δυνατότητα του Οργανισμού να επιδιώκει τους σκοπούς του μέσα από θεσμικές μορφές που δεν περιγράφονται εξαντλητικά στο ιδρυτικό κείμενο. Με παρόμοιο τρόπο, η διεθνής προστασία ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η μεταπολεμική διοίκηση εδαφών, οι μηχανισμοί διεθνούς επιτήρησης και πολλές σύγχρονες λειτουργίες του ΟΗΕ έχουν εξελιχθεί πολύ πέρα από όσα θα μπορούσε να προβλέψει λεπτομερώς η Διάσκεψη του Σαν Φρανσίσκο. Η αυτονομία εμφανίζεται επομένως όχι ως στιγμιαία πράξη ανεξαρτητοποίησης αλλά ως σταδιακή συσσώρευση θεσμικής ικανότητας.
Αυτό το φαινόμενο μπορεί να αναλυθεί και μέσα από τη θεωρία principal–agent. Τα κράτη λειτουργούν ως συλλογικοί εντολείς και ο διεθνής οργανισμός ως αντιπρόσωπος στον οποίο ανατίθενται λειτουργίες επειδή η συνεχής διακρατική μικροδιαχείριση θα ήταν δαπανηρή, αργή και συχνά τεχνικά ανεπαρκής. Η αντιπροσώπευση όμως δημιουργεί αναπόφευκτα πληροφοριακή ασυμμετρία και περιθώριο διακριτικής ευχέρειας. Η Γραμματεία γνωρίζει πολλές φορές περισσότερο για το συγκεκριμένο διοικητικό αντικείμενο από τις κυβερνήσεις που την εποπτεύουν, ενώ οι διαφορετικοί εντολείς μπορεί να μην συμφωνούν μεταξύ τους για το πώς πρέπει να περιοριστεί ο αντιπρόσωπος. Η διαφωνία των κρατών μπορεί έτσι να δημιουργεί περισσότερο, και όχι λιγότερο, χώρο για θεσμική αυτονομία, επειδή δεν υπάρχει ενιαία πολιτική βούληση ικανή να κατευθύνει συνεχώς τον οργανισμό.
Η αυτονομία αυτή δεν πρέπει να ερμηνεύεται μόνο μέσα από την υπόθεση του «bureaucratic drift», σαν κάθε ανεξάρτητη πρωτοβουλία της Γραμματείας να αποτελεί απόκλιση από τις κρατικές προτιμήσεις. Τα κράτη συχνά επιδιώκουν συνειδητά να δημιουργήσουν θεσμική απόσταση, ακριβώς επειδή ορισμένες λειτουργίες απαιτούν ουδετερότητα, τεχνική συνέχεια ή δυνατότητα διαμεσολάβησης που θα καταστρεφόταν αν κάθε υπάλληλος θεωρούνταν εκπρόσωπος της εθνικής κυβέρνησής του. Η θεσμική αυτονομία μπορεί συνεπώς να αποτελεί μέρος της αποτελεσματικότητας της ίδιας της κρατικής ανάθεσης. Το άρθρο 100 είναι χαρακτηριστικό: τα μέλη δεν ανέχονται απλώς την ανεξαρτησία της Γραμματείας, αλλά έχουν συμβατικά δεσμευθεί να τη σέβονται.
Η σημερινή μεταρρυθμιστική συζήτηση επιβεβαιώνει τη διττή αυτή σχέση. Η UN80 Initiative επιχειρεί να βελτιώσει τη διοικητική αποτελεσματικότητα, τον συντονισμό και την εφαρμογή χιλιάδων εντολών, ενώ η ανασκόπηση των mandates έχει εντοπίσει προβλήματα επικάλυψης, κατακερματισμού, ανεπαρκούς συντονισμού και χάσματος ανάμεσα στις εντολές και στους διαθέσιμους πόρους. Ωστόσο, η ίδια διαδικασία υπογραμμίζει ότι η δημιουργία και η τελική πολιτική ευθύνη για τις εντολές παραμένουν στα κράτη μέλη. Πρόκειται σχεδόν για εργαστηριακή απεικόνιση του θεωρητικού προβλήματος: όσο πιο σύνθετος γίνεται ο ΟΗΕ, τόσο περισσότερο χρειάζεται ανεξάρτητη διοικητική ικανότητα για να λειτουργεί, αλλά όσο σημαντικότερες γίνονται οι λειτουργίες του τόσο πιο έντονα τα κράτη επιμένουν ότι η πολιτική εξουσιοδότηση δεν πρέπει να αποσυνδεθεί από αυτά.
Η πιο ακριβής απάντηση στο ερώτημα «πόση εξουσία μπορεί να αποκτήσει ο ΟΗΕ;» δεν είναι επομένως ένας σταθερός ποσοτικός βαθμός. Η έκταση της αυτονομίας εξαρτάται από το είδος της εξουσίας. Ο Οργανισμός μπορεί να αποκτήσει πολύ υψηλή διοικητική και γνωσιακή αυτονομία, σημαντική ικανότητα διαμόρφωσης ατζέντας και, μέσω ορισμένων οργάνων, εξαιρετικά ισχυρή κανονιστική εξουσία. Δεν μπορεί όμως να μετατρέψει μονομερώς αυτές τις δυνατότητες σε γενική κυριαρχία, διότι στερείται αυτοτελούς συντακτικής εξουσίας, γενικής νομοθετικής αρμοδιότητας, ανεξάρτητης φορολογικής βάσης και μονοπωλίου καταναγκασμού. Η δύναμή του μεγαλώνει περισσότερο μέσω της θεσμικής πυκνότητας παρά μέσω της υποκατάστασης των κρατών.
Η σχέση αυτή μπορεί τελικά να περιγραφεί ως αμοιβαία εξάρτηση. Τα κράτη χρειάζονται τον ΟΗΕ ακριβώς επειδή ορισμένες συλλογικές λειτουργίες δεν μπορούν να εκτελούνται αποτελεσματικά μόνο μέσω ad hoc διπλωματίας. Ο ΟΗΕ χρειάζεται τα κράτη επειδή η πολιτική νομιμοποίηση, η χρηματοδότηση, μεγάλο μέρος της εφαρμογής και η τελική συνταγματική εξουσία παραμένουν σε αυτά. Η θεσμική αυτονομία αναπτύσσεται στο εσωτερικό αυτής της αλληλεξάρτησης: δεν αποτελεί απόδραση του Οργανισμού από την κρατική κυριαρχία, αλλά τον μηχανισμό μέσω του οποίου η κυριαρχία οργανώνεται συλλογικά όταν τα κράτη αντιλαμβάνονται ότι δεν μπορούν να επιτύχουν ορισμένους σκοπούς μόνα τους.
Γι’ αυτό ο ΟΗΕ μπορεί να αποκτήσει σημαντική εξουσία χωρίς να γίνει κυρίαρχος. Όσο περισσότερες λειτουργίες ανατίθενται σε αυτόν, τόσο περισσότερο συσσωρεύει τεχνογνωσία, διαδικασίες, νομικές προσδοκίες και διοικητική συνέχεια που κανένα μεμονωμένο κράτος δεν ελέγχει πλήρως. Η αυτονομία αυτή όμως παραμένει συνταγματικά παράγωγη και πολιτικά εύθραυστη. Το όριό της δεν βρίσκεται στο σημείο όπου ο Οργανισμός παύει να εκτελεί μηχανικά κρατικές οδηγίες, διότι ένας αποτελεσματικός διεθνής οργανισμός δεν θα μπορούσε ποτέ να λειτουργήσει τόσο στενά. Βρίσκεται στο σημείο όπου η θεσμική διακριτική ευχέρεια θα μετατρεπόταν σε αυτοτελή αξίωση γενικής πολιτικής κυριαρχίας χωρίς αντίστοιχη εξουσιοδότηση από εκείνους που συγκροτούν τη διεθνή έννομη τάξη. Η αντοχή του συστήματος εξαρτάται επομένως από μια δύσκολη αλλά παραγωγική ισορροπία: αρκετή αυτονομία ώστε ο ΟΗΕ να είναι πραγματικός θεσμός και όχι διπλωματικό κέλυφος, αλλά αρκετή κρατική εξάρτηση ώστε η εξουσία του να παραμένει συνδεδεμένη με τη νομική και πολιτική βάση από την οποία προήλθε.
Πρόσφατα σχόλια