Το κράτος διαθέτει, κατά την κλασική θεωρία της κυριαρχίας, γενική αρμοδιότητα: η εξουσία του δεν χρειάζεται να θεμελιώνεται για κάθε επιμέρους πεδίο σε μια εξωτερική πράξη ανάθεσης, αλλά περιορίζεται από το συνταγματικό και διεθνές δίκαιο που δεσμεύει την άσκησή της. Ο διεθνής οργανισμός βρίσκεται στην αντίστροφη θέση. Η νομική του ύπαρξη και η έκταση της εξουσίας του προκύπτουν από το ιδρυτικό κείμενο και από τις λειτουργίες που του ανέθεσαν τα κράτη. Αυτό είναι το νόημα της αρχής της ειδικότητας, την οποία το Διεθνές Δικαστήριο επανέφερε με ιδιαίτερη καθαρότητα στη γνωμοδότηση του 1996 σχετικά με το αίτημα του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας για τα πυρηνικά όπλα: οι διεθνείς οργανισμοί δεν διαθέτουν τη γενική αρμοδιότητα των κρατών, αλλά εξουσίες που τους έχουν απονεμηθεί για την επίτευξη συγκεκριμένων κοινών σκοπών.
Η αρχή αυτή, εφαρμοζόμενη στον ΟΗΕ, αποκλείει δύο εξίσου προβληματικές αντιλήψεις. Η πρώτη είναι ένας στενός λεκτικός φορμαλισμός, σύμφωνα με τον οποίο ο Οργανισμός μπορεί να πράττει μόνο ό,τι περιγράφεται ρητά και αναλυτικά σε συγκεκριμένο άρθρο του Χάρτη. Αν ίσχυε αυτό, ένας ιδρυτικός χάρτης του 1945 θα έπρεπε να είχε προβλέψει εκ των προτέρων κάθε θεσμικό εργαλείο, κάθε διοικητική ανάγκη και κάθε νέα μορφή διεθνούς κρίσης που θα εμφανιζόταν τις επόμενες δεκαετίες. Η δεύτερη, αντίθετη αντίληψη είναι ένας απεριόριστος λειτουργισμός, σύμφωνα με τον οποίο κάθε πράξη μπορεί να θεωρηθεί νόμιμη αρκεί κάποιο όργανο να τη συνδέσει γενικά με την ειρήνη, τη διεθνή συνεργασία ή άλλον ευρύ σκοπό του Οργανισμού. Η πρώτη προσέγγιση θα καθιστούσε τον ΟΗΕ θεσμικά άκαμπτο· η δεύτερη θα κατέλυε την ίδια την έννοια της δοτής αρμοδιότητας.
Η πραγματική νομική αρχιτεκτονική βρίσκεται μεταξύ αυτών των δύο άκρων. Οι αρμοδιότητες του ΟΗΕ απορρέουν από το κείμενο του Χάρτη, αλλά το κείμενο αυτό δεν ερμηνεύεται ως εξαντλητικός κατάλογος διοικητικών ενεργειών. Οι σκοποί του άρθρου 1, οι αρχές του άρθρου 2, οι ειδικότερες αρμοδιότητες κάθε οργάνου και η συνολική θεσμική δομή λειτουργούν μαζί. Η εξουσία πρέπει να μπορεί να αναχθεί σε μια ανατεθειμένη λειτουργία, ακόμη και όταν το συγκεκριμένο μέσο δεν κατονομάζεται. Με αυτή την έννοια, ο Χάρτης περιορίζει χωρίς να ακινητοποιεί: προσδιορίζει το πεδίο μέσα στο οποίο μπορεί να αναπτυχθεί η θεσμική δράση και όχι έναν κλειστό κατάλογο όλων των πράξεων που μπορούν ποτέ να πραγματοποιηθούν.
Η γνωμοδότηση Reparation for Injuries του 1949 αποτέλεσε το πρώτο μεγάλο βήμα προς αυτή τη σύνθετη αντίληψη. Το Διεθνές Δικαστήριο αναγνώρισε ότι ο ΟΗΕ διέθετε διεθνή νομική προσωπικότητα και εξουσία να προβάλλει διεθνή αξίωση για ζημία που προκλήθηκε σε υπάλληλό του, μολονότι ο Χάρτης δεν περιείχε ρητή διάταξη που να περιγράφει αυτή τη δυνατότητα. Η εξουσία θεωρήθηκε αναγκαία για την αποτελεσματική άσκηση των λειτουργιών του Οργανισμού και για την προστασία της ανεξαρτησίας της διεθνούς υπηρεσίας του. Η απόφαση δεν απομάκρυνε τον ΟΗΕ από την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Αντιθέτως, την ερμήνευσε λειτουργικά: εκείνο που έχει δοθεί δεν είναι μόνο η γραμματική διατύπωση μιας μεμονωμένης εξουσίας, αλλά και ό,τι είναι αναγκαίο για να μην καταστεί ανεφάρμοστη η λειτουργία που ρητά ανατέθηκε.
Από αυτή τη συλλογιστική προκύπτει μια κρίσιμη διάκριση ανάμεσα στην «εξουσία πέρα από το γράμμα» και στην «εξουσία πέρα από τον Χάρτη». Η πρώτη είναι αναπόφευκτη σε έναν σύνθετο διεθνή οργανισμό. Η δεύτερη δεν είναι. Ένα όργανο μπορεί να χρησιμοποιήσει μέσο που δεν κατονομάζεται ρητά, εφόσον το μέσο αυτό συνδέεται λειτουργικά με αρμοδιότητα που του έχει ανατεθεί και δεν συγκρούεται με ρητές ή συστημικές διατάξεις του Χάρτη. Δεν μπορεί όμως να χρησιμοποιήσει τη γενική επίκληση ενός σκοπού για να εισέλθει σε πεδίο που ο Χάρτης έχει αναθέσει αλλού ή έχει αποκλείσει από την εξουσία του.
Η γνωμοδότηση του 1996 για το αίτημα του ΠΟΥ σχετικά με τα πυρηνικά όπλα είναι εξαιρετικά σημαντική ακριβώς επειδή δείχνει την άλλη πλευρά του κανόνα. Ο ΠΟΥ υποστήριξε ουσιαστικά ότι η χρήση πυρηνικών όπλων έχει προφανείς επιπτώσεις στην υγεία και στο περιβάλλον και, συνεπώς, συνδέεται με την αποστολή του. Το Διεθνές Δικαστήριο δεν θεώρησε αυτή τη σύνδεση επαρκή για να αναγνωρίσει αρμοδιότητα επί του νομικού ζητήματος της νομιμότητας χρήσης πυρηνικών όπλων σε ένοπλη σύγκρουση. Η εξουσία ενός εξειδικευμένου οργανισμού δεν μπορούσε να διευρυνθεί μόνο επειδή ένα διεθνές ζήτημα είχε δευτερογενείς επιπτώσεις στο δικό του αντικείμενο· διαφορετικά, η αρχή της ειδικότητας θα έχανε κάθε ουσιαστικό περιεχόμενο. Η απόφαση λειτουργεί ως αντίβαρο στη Reparation: οι implied powers επιτρέπουν αποτελεσματική άσκηση μιας ανατεθειμένης λειτουργίας, αλλά δεν επιτρέπουν την ανακατασκευή του αντικειμένου του οργανισμού.
Η ίδια συλλογιστική είναι ακόμη σημαντικότερη στον ΟΗΕ επειδή οι σκοποί του είναι πολύ ευρύτεροι από εκείνους ενός εξειδικευμένου οργανισμού. Η διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, η ανάπτυξη φιλικών σχέσεων, η διεθνής συνεργασία και η προώθηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων παρέχουν εξαιρετικά εκτεταμένο λειτουργικό πεδίο. Αν όμως η ευρύτητα των σκοπών μεταφραζόταν σε γενική αρμοδιότητα, η αρχή της ειδικότητας θα κατέρρεε ακριβώς στον σημαντικότερο διεθνή οργανισμό. Γι’ αυτό η ανάγνωση του Χάρτη απαιτεί όχι μόνο αναφορά στους γενικούς σκοπούς, αλλά και προσεκτική εξέταση της κατανομής εξουσιών μεταξύ των οργάνων του.
Το Συμβούλιο Ασφαλείας προσφέρει το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα. Το άρθρο 24 του αναθέτει πρωταρχική ευθύνη για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, αλλά η ίδια διάταξη ορίζει ότι κατά την άσκηση των καθηκόντων του πρέπει να ενεργεί σύμφωνα με τους σκοπούς και τις αρχές των Ηνωμένων Εθνών. Η λέξη «πρωταρχική» δεν σημαίνει απεριόριστη. Ακόμη και ένα όργανο με εξαιρετικά ευρείες εξουσίες ασφαλείας παραμένει όργανο του Οργανισμού και όχι αυτόνομος φορέας διεθνούς κυριαρχίας. Επιπλέον, το άρθρο 25 δεσμεύει τα μέλη να αποδέχονται και να εκτελούν τις αποφάσεις του Συμβουλίου «σύμφωνα με τον παρόντα Χάρτη», διατύπωση που εντάσσει την εκτελεστική ισχύ των αποφάσεων μέσα στη συνταγματική τάξη του ίδιου του ιδρυτικού κειμένου.
Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Συμβουλίου και Γενικής Συνέλευσης δείχνει ακόμη καθαρότερα ότι η εξουσία του ΟΗΕ δεν είναι μία και αδιαίρετη. Η Γενική Συνέλευση μπορεί να συζητά ένα εξαιρετικά ευρύ φάσμα θεμάτων και να διατυπώνει συστάσεις, αλλά η αρμοδιότητά της στη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια δεν ταυτίζεται με εκείνη του Συμβουλίου. Τα άρθρα 10 και 11 της παρέχουν ευρύ συζητητικό και συστατικό ρόλο, ενώ το άρθρο 12 ρυθμίζει ειδικά τη σχέση της με το Συμβούλιο όταν εκείνο ασκεί τις δικές του λειτουργίες σε συγκεκριμένη διαφορά ή κατάσταση. Επομένως, μια γενική επίκληση της αποστολής του ΟΗΕ δεν μπορεί να εξαφανίσει τη συνταγματική κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των κύριων οργάνων.
Η γνωμοδότηση Certain Expenses του 1962 αποτυπώνει με εξαιρετική λεπτότητα αυτή τη λογική. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι οι ειρηνευτικές επιχειρήσεις που εξετάζονταν υπηρετούσαν σκοπό του Οργανισμού και ότι οι σχετικές δαπάνες μπορούσαν να θεωρηθούν δαπάνες του ΟΗΕ. Ταυτόχρονα, όμως, διέκρινε τη γενικότερη συμβολή της Γενικής Συνέλευσης στη διατήρηση της ειρήνης από την ειδική εξουσία του Συμβουλίου να λαμβάνει καταναγκαστικά μέτρα. Η γνωμοδότηση έχει συχνά διαβαστεί ως θρίαμβος του λειτουργισμού, αλλά εξίσου σημαντική είναι η άλλη πλευρά της: η αποτελεσματικότητα του Οργανισμού δικαιολογεί θεσμική ανάπτυξη μόνο εφόσον δεν εξαφανίζονται οι διαφορές αρμοδιότητας που ο Χάρτης έχει θεσπίσει.
Τα όρια της δοτής αρμοδιότητας δεν προκύπτουν, συνεπώς, μόνο από το αν υπάρχει ένα άρθρο που επιτρέπει ή απαγορεύει ρητά μια πράξη. Υπάρχουν επίσης δομικά όρια. Η Γενική Συνέλευση δεν μπορεί, μέσω της εξουσίας της να δημιουργεί επικουρικά όργανα κατά το άρθρο 22, να μεταβιβάσει σε ένα τέτοιο όργανο εξουσία που η ίδια δεν διαθέτει. Το Συμβούλιο Ασφαλείας μπορεί επίσης, κατά το άρθρο 29, να δημιουργεί επικουρικά όργανα που θεωρεί αναγκαία για την άσκηση των λειτουργιών του, αλλά η δημιουργία του επικουρικού οργάνου δεν μπορεί να αποτελέσει τρόπο υπέρβασης των ορίων του ίδιου του Συμβουλίου. Η εξουσία δημιουργίας θεσμικού μηχανισμού είναι παράγωγη από την εξουσία του κύριου οργάνου και δεν μπορεί να είναι ευρύτερη από αυτήν.
Υπάρχουν, επιπλέον, ουσιαστικά όρια που σχετίζονται με τις γενικές αρχές του Χάρτη. Το άρθρο 2§7 προστατεύει καταρχήν θέματα που ανήκουν ουσιωδώς στην εσωτερική δικαιοδοσία των κρατών, αν και ρητά εξαιρεί την εφαρμογή μέτρων επιβολής του Κεφαλαίου VII. Η διάταξη έχει μεταβληθεί δραματικά ως προς το πρακτικό της πεδίο, ιδίως λόγω της ανάπτυξης του διεθνούς δικαίου ανθρωπίνων δικαιωμάτων, αλλά δεν έχει εξαφανιστεί. Δείχνει ότι ο Χάρτης δεν συγκροτεί έναν οργανισμό γενικής εσωτερικής εποπτείας των κρατών. Παράλληλα, η υποχρέωση του άρθρου 24§2 να ενεργεί το Συμβούλιο σύμφωνα με τους σκοπούς και τις αρχές του ΟΗΕ παρέχει νομικό επιχείρημα κατά της αντίληψης ότι το Κεφάλαιο VII δημιουργεί ανεξέλεγκτη εξουσία.
Πιο δύσκολο είναι το ζήτημα των ορίων που προέρχονται από το γενικό διεθνές δίκαιο και ιδίως από αναγκαστικούς κανόνες jus cogens. Η θεωρία ότι κανένα διεθνές όργανο δεν μπορεί να εξουσιοδοτηθεί νόμιμα να παραβιάζει αναγκαστικό κανόνα είναι ισχυρή, διότι ένας οργανισμός που δημιουργήθηκε από κράτη δεν θα μπορούσε εύλογα να αποκτά μέσω ανάθεσης εξουσία μεγαλύτερη από εκείνη που τα ίδια τα κράτη μπορούν νόμιμα να ασκήσουν συλλογικά. Παρ’ όλα αυτά, η ακριβής μορφή δικαστικού ελέγχου των αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας παραμένει θεσμικά αμφιλεγόμενη. Ο ΟΗΕ δεν διαθέτει συνταγματικό δικαστήριο με γενική και υποχρεωτική αρμοδιότητα ακύρωσης πράξεων των πολιτικών οργάνων. Το ICJ μπορεί να εξετάζει συναφή νομικά ζητήματα στο πλαίσιο διαφορών ή γνωμοδοτήσεων, αλλά η διεθνής θεσμική τάξη δεν έχει αναπτύξει ένα πλήρες σύστημα συγκεντρωτικού ελέγχου νομιμότητας αντίστοιχο εθνικής συνταγματικής τάξης.
Αυτό ακριβώς καθιστά την αρχή της δοτής αρμοδιότητας σημαντικότερη και όχι λιγότερο σημαντική στον ΟΗΕ. Σε ένα εθνικό κράτος, η υπέρβαση εξουσίας μπορεί να αντιμετωπιστεί μέσω πυκνής δικαστικής ιεραρχίας και πολιτικής λογοδοσίας. Στον ΟΗΕ, όπου η θεσμική έννομη τάξη είναι λιγότερο συγκεντρωτική, η ίδια η ερμηνεία των ορίων του Χάρτη αποκτά μεγαλύτερο βάρος. Η νομιμοποίηση μιας πράξης δεν μπορεί να εξαρτάται αποκλειστικά από το γεγονός ότι ένα πολιτικό όργανο είχε τις ψήφους για να την υιοθετήσει. Πρέπει να μπορεί να ενταχθεί σε εξουσία που ο Χάρτης αναθέτει στο συγκεκριμένο όργανο, να υπηρετεί τους σκοπούς του Οργανισμού και να σέβεται τη θεσμική κατανομή αρμοδιοτήτων.
Η θέση αυτή επιτρέπει επίσης να διατυπωθεί με μεγαλύτερη ακρίβεια η έννοια του ultra vires στον ΟΗΕ. Μια πράξη δεν είναι ultra vires απλώς επειδή το ακριβές μέσο δεν περιγράφεται λέξη προς λέξη στον Χάρτη. Αν αυτό ήταν το κριτήριο, μεγάλο μέρος της μεταπολεμικής θεσμικής εξέλιξης θα ήταν παράνομο. Ultra vires είναι η πράξη που δεν μπορεί να συνδεθεί επαρκώς με δοτή λειτουργία, που παραβιάζει συγκεκριμένο περιορισμό ή που ανατρέπει τη θεσμική κατανομή εξουσιών την οποία ο Χάρτης έχει καθιερώσει. Η διαφορά είναι ουσιώδης: η αρχή της δοτής αρμοδιότητας δεν είναι κανόνας γραμματικής στασιμότητας, αλλά κανόνας θεσμικής νομιμότητας.
Αυτό εξηγεί και το φαινομενικό παράδοξο της ιστορικής εξέλιξης του ΟΗΕ. Ο Οργανισμός έχει σήμερα δραστηριότητες που οι συντάκτες του Χάρτη δεν περιέγραψαν συγκεκριμένα το 1945, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι εξελίχθηκε εκτός της ιδρυτικής του τάξης. Η θεσμική καινοτομία προέκυψε μέσα από λειτουργική ερμηνεία, πρακτική των οργάνων, δημιουργία επικουρικών μηχανισμών και αναγνώριση αναγκαίων συνακόλουθων εξουσιών. Η νομιμότητά της δεν προκύπτει από το νέο ή το χρήσιμο της δραστηριότητας, αλλά από τη δυνατότητα να αποδειχθεί μια πειστική αλυσίδα μεταξύ της νέας λειτουργίας, της ανατεθειμένης αρμοδιότητας και των σκοπών του Καταστατικού Χάρτη.
Η αρχή της δοτής αρμοδιότητας επομένως δεν τοποθετεί τον ΟΗΕ σε ένα θεσμικό κλουβί του 1945. Ούτε, όμως, επιτρέπει στον Οργανισμό να μετατρέπει την αποτελεσματικότητα σε αυτόνομη πηγή εξουσίας. Ο Χάρτης μπορεί να αναπτύσσεται μέσω ερμηνείας, λειτουργικής αναγκαιότητας και πρακτικής, αλλά η εξέλιξη παραμένει νομικά εξαρτημένη από την αρχιτεκτονική της ανάθεσης. Η ουσιαστική διάκριση βρίσκεται μεταξύ μιας δυναμικής ερμηνείας του ιδρυτικού κειμένου και μιας ανεξέλεγκτης θεσμικής αυτοεξουσιοδότησης. Η πρώτη είναι αναγκαία για να παραμένει ο ΟΗΕ λειτουργικός σε έναν κόσμο διαφορετικό από εκείνον του 1945· η δεύτερη θα μετέτρεπε έναν οργανισμό δοτής αρμοδιότητας σε φορέα γενικής διεθνούς εξουσίας χωρίς την αντίστοιχη καταστατική βάση. Σε αυτή την ισορροπία μεταξύ προσαρμοστικότητας και ορίου βρίσκεται ο πραγματικός συνταγματικός πυρήνας του δικαίου των αρμοδιοτήτων των Ηνωμένων Εθνών.
Πρόσφατα σχόλια