Η ιστορική αντοχή του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών εξηγείται σε μεγάλο βαθμό από το γεγονός ότι ο Καταστατικός Χάρτης δεν λειτούργησε ως εξαντλητικό διοικητικό εγχειρίδιο. Οι συντάκτες του 1945 δεν προέβλεψαν κάθε θεσμικό μηχανισμό που θα μπορούσε να χρειαστεί ο Οργανισμός σε βάθος δεκαετιών. Η απόσταση ανάμεσα σε εκείνο που γράφτηκε και σε εκείνο που χρειάστηκε να γίνει καλύφθηκε μέσα από έναν συνδυασμό implied powers, λειτουργικής ερμηνείας, δημιουργίας επικουρικών οργάνων και συσσωρευμένης θεσμικής πρακτικής.
Η έννοια των implied powers εμφανίζεται με την πιο κλασική μορφή της στη γνωμοδότηση Reparation for Injuries του 1949. Μετά τη δολοφονία του μεσολαβητή του ΟΗΕ Folke Bernadotte, τέθηκε το ερώτημα αν ο Οργανισμός μπορούσε να προβάλλει διεθνή αξίωση αποζημίωσης για βλάβη που είχε υποστεί ο ίδιος μέσω της απώλειας υπαλλήλου του. Ο Χάρτης δεν περιείχε ρητή διάταξη που να του απονέμει τέτοια εξουσία. Το Διεθνές Δικαστήριο, όμως, έκρινε ότι ο ΟΗΕ διαθέτει εκείνες τις εξουσίες οι οποίες, μολονότι δεν προβλέπονται ρητά, παρέχονται κατ’ αναγκαία συνέπεια επειδή είναι ουσιώδεις για την εκπλήρωση των καθηκόντων του. Η σημασία της γνωμοδότησης έγκειται στο ότι μετακίνησε την ανάλυση από την ερώτηση «πού ακριβώς γράφεται αυτή η εξουσία;» στην αυστηρότερη αλλά λειτουργικότερη ερώτηση «θα μπορούσε η ανατεθειμένη λειτουργία να ασκηθεί ουσιαστικά χωρίς αυτή την εξουσία;».
Η διατύπωση αυτή δημιούργησε έναν κανόνα θεσμικής αναγκαιότητας και όχι γενικής σκοπιμότητας. Η διαφορά είναι αποφασιστική. Δεν αρκεί μια νέα δραστηριότητα να είναι χρήσιμη, λογική ή πολιτικά επιθυμητή. Πρέπει να συνδέεται με μια λειτουργία που ο ιδρυτικός χάρτης ήδη έχει αναθέσει και να μπορεί να δικαιολογηθεί ως αναγκαία ή επαρκώς συνακόλουθη για την πραγματική της άσκηση. Η implied power είναι επομένως παράγωγη εξουσία: δεν δημιουργεί νέο τελικό σκοπό, αλλά γεφυρώνει το κενό ανάμεσα σε έναν ήδη αναγνωρισμένο σκοπό και στα εργαλεία που απαιτούνται για την αποτελεσματική επιδίωξή του.
Η μεταγενέστερη γνωμοδότηση του 1954 για τα βραβεία αποζημίωσης του Διοικητικού Δικαστηρίου του ΟΗΕ επέκτεινε τη λογική αυτή σε διαφορετικό επίπεδο. Η Γενική Συνέλευση είχε δημιουργήσει ένα διοικητικό δικαιοδοτικό όργανο για την επίλυση διαφορών μεταξύ του Οργανισμού και του προσωπικού του. Ο Χάρτης δεν προέβλεπε ρητά ένα τέτοιο δικαστήριο. Το Διεθνές Δικαστήριο δέχθηκε, όμως, ότι ο ΟΗΕ μπορούσε να δημιουργήσει μηχανισμό δικαστικής προστασίας των υπαλλήλων του και ότι οι αποφάσεις του μηχανισμού αυτού είχαν δεσμευτικό χαρακτήρα μέσα στο θεσμικό πλαίσιο που είχε δημιουργηθεί. Η υπόθεση είναι ιδιαίτερα σημαντική επειδή δείχνει ότι οι implied powers δεν αφορούν μόνο «εξωτερικές» διεθνείς πράξεις. Αφορούν και την ικανότητα ενός οργανισμού να κατασκευάζει την εσωτερική διοικητική τάξη που χρειάζεται για να λειτουργεί ως πραγματικός θεσμός.
Η λειτουργική ανάγκη δεν ήταν, ωστόσο, ο μόνος μηχανισμός εξέλιξης. Ο ίδιος ο Χάρτης περιλαμβάνει διατάξεις που σχεδιάστηκαν ως θεσμικοί «μεντεσέδες», επιτρέποντας στα κύρια όργανα να δημιουργούν νέες δομές χωρίς αναθεώρηση του ιδρυτικού κειμένου. Το άρθρο 22 επιτρέπει στη Γενική Συνέλευση να ιδρύει όσα επικουρικά όργανα θεωρεί αναγκαία για την εκτέλεση των λειτουργιών της, ενώ το άρθρο 29 παρέχει αντίστοιχη εξουσία στο Συμβούλιο Ασφαλείας. Αυτές οι διατάξεις έχουν τεράστια θεσμική σημασία. Ο ΟΗΕ δεν χρειάζεται τροποποίηση του Χάρτη κάθε φορά που εμφανίζεται νέα ανάγκη παρακολούθησης, επιβολής κυρώσεων, έρευνας, διοίκησης ή διαχείρισης κρίσης. Μπορεί να δημιουργεί επιτροπές, αποστολές, ομάδες εμπειρογνωμόνων και άλλους μηχανισμούς, υπό την προϋπόθεση ότι υπηρετούν λειτουργία που ανήκει στο όργανο που τους δημιουργεί.
Η εξέλιξη των ειρηνευτικών επιχειρήσεων αποτελεί το σημαντικότερο παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο οι διαφορετικοί αυτοί μηχανισμοί συνδυάστηκαν. Ο Χάρτης δεν περιέχει κεφάλαιο για peacekeeping με τη μορφή που το γνωρίζουμε σήμερα. Προέβλεψε ειρηνική επίλυση διαφορών, μέτρα συλλογικής ασφάλειας και ένα σύστημα στρατιωτικών συμφωνιών κατά το άρθρο 43 που ουδέποτε αναπτύχθηκε όπως αρχικά είχε σχεδιαστεί. Η πραγματική διεθνής πολιτική, ιδίως υπό συνθήκες Ψυχρού Πολέμου, δημιούργησε ένα θεσμικό κενό μεταξύ της απλής διπλωματικής μεσολάβησης και της καταναγκαστικής στρατιωτικής δράσης. Οι ειρηνευτικές αποστολές εξελίχθηκαν ακριβώς μέσα σε αυτό το κενό, αρχικά ως μηχανισμοί παρατήρησης και διαχωρισμού δυνάμεων και αργότερα ως εξαιρετικά σύνθετες πολυδιάστατες επιχειρήσεις.
Η γνωμοδότηση Certain Expenses του 1962 ήταν αποφασιστική για τη συνταγματική νομιμοποίηση αυτής της καινοτομίας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι οι δαπάνες για τις εξεταζόμενες επιχειρήσεις αποτελούσαν δαπάνες του Οργανισμού επειδή οι επιχειρήσεις υπηρετούσαν θεμελιώδη σκοπό του ΟΗΕ, τη διατήρηση της ειρήνης, και δεν αποτελούσαν καταναγκαστική δράση που θα ανήκε αποκλειστικά στην ειδική εξουσία του Συμβουλίου Ασφαλείας. Η γνωμοδότηση δεν «ανακάλυψε» στον Χάρτη μια κρυφή λέξη peacekeeping. Αναγνώρισε ότι η θεσμική λειτουργία της διατήρησης της ειρήνης μπορούσε να αποκτήσει επιχειρησιακή μορφή την οποία οι συντάκτες του κειμένου δεν είχαν περιγράψει λεπτομερώς, υπό τον όρο ότι η νέα μορφή παρέμενε συμβατή με την κατανομή εξουσιών του Χάρτη.
Αυτή η περίπτωση αποκαλύπτει ότι η θεσμική εξέλιξη του ΟΗΕ δεν μπορεί να εξηγηθεί αποκλειστικά μέσω της τεχνικής έννοιας των implied powers. Υπάρχουν τουλάχιστον τρεις διακριτοί μηχανισμοί που συχνά συγχέονται. Ο πρώτος είναι η implied power με τη στενή έννοια: μια μη ρητά κατονομαζόμενη εξουσία θεωρείται αναγκαία για την άσκηση ρητά ανατεθειμένης λειτουργίας. Ο δεύτερος είναι η ευρεία λειτουργική ερμηνεία υπαρχουσών διατάξεων, όπου το ίδιο το πεδίο μιας αρμοδιότητας εξελίσσεται καθώς μεταβάλλεται το διεθνές περιβάλλον. Ο τρίτος είναι η θεσμική πρακτική, μέσω της οποίας επαναλαμβανόμενες μορφές δράσης, αποδεκτές ή ανεχόμενες από τα κράτη, αποκτούν σταδιακά θέση μέσα στην ερμηνευτική παράδοση του Χάρτη. Η πραγματική εξέλιξη του ΟΗΕ συνήθως προκύπτει από τη συνδυασμένη λειτουργία και των τριών.
Η δημιουργία επικουρικών οργάνων είναι χαρακτηριστική περίπτωση αυτής της συνύπαρξης. Η εξουσία εγκαθίδρυσής τους είναι ρητή, αλλά το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων που μπορούν να τους ανατεθούν πρέπει να εξαχθεί από τις λειτουργίες του κύριου οργάνου. Ήδη από την πρώιμη πρακτική της Γενικής Συνέλευσης, το βασικό νομικό ερώτημα δεν ήταν απλώς αν μπορούσε να δημιουργήσει επικουρικό όργανο —αυτό το επέτρεπε καθαρά το άρθρο 22— αλλά αν η λειτουργία που θα ασκούσε το νέο όργανο ανήκε πράγματι στις αρμοδιότητες της ίδιας της Συνέλευσης. Η θεσμική καινοτομία επομένως δεν λειτουργεί ως παράκαμψη της αρχής της ειδικότητας· λειτουργεί στο εσωτερικό της.
Παρόμοια λογική επέτρεψε στο Συμβούλιο Ασφαλείας να αναπτύξει πυκνή υποδομή επικουρικών μηχανισμών. Επιτροπές κυρώσεων, ομάδες εμπειρογνωμόνων, επιτροπές παρακολούθησης και άλλες δομές δεν περιγράφονται μία προς μία στον Χάρτη, αλλά η δυνατότητα δημιουργίας τους συνδέεται με το άρθρο 29 και με τις ευρύτερες αρμοδιότητες του Συμβουλίου. Ο θεσμικός σχεδιασμός είναι έτσι αξιοσημείωτα ευέλικτος: ο Χάρτης δεν χρειάζεται να προβλέπει τον οργανωτικό χάρτη κάθε μελλοντικής κρίσης, επειδή επιτρέπει στα αρμόδια όργανα να δημιουργούν μηχανισμούς εφαρμογής των λειτουργιών τους.
Ανάλογη εξέλιξη παρατηρείται στην πολιτική λειτουργία του Γενικού Γραμματέα. Το άρθρο 98 προβλέπει ότι εκτελεί τις λειτουργίες που του αναθέτουν τα κύρια όργανα, ενώ το άρθρο 99 του δίνει ειδική δυνατότητα να επιστήσει την προσοχή του Συμβουλίου σε ζήτημα που θεωρεί ότι μπορεί να απειλήσει τη διεθνή ειρήνη και ασφάλεια. Από αυτή τη θεσμική βάση αναπτύχθηκαν πολύ ευρύτερες πρακτικές good offices, ειδικών απεσταλμένων, προληπτικής διπλωματίας και διαμεσολάβησης. Δεν είναι όλες αποτέλεσμα μιας μεμονωμένης implied power με την τεχνική έννοια, αλλά αποτελούν εξέλιξη ενός θεσμικού ρόλου που ο Χάρτης είχε αφήσει σκόπιμα σχετικά ανοικτό.
Η θεσμική πρακτική έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή ο Καταστατικός Χάρτης είναι ταυτόχρονα διεθνής συνθήκη και ιδρυτικό κείμενο ενός μόνιμου οργανισμού. Σε μια συμβατική συνθήκη που ρυθμίζει μία συγκεκριμένη ανταλλαγή υποχρεώσεων, η ερμηνευτική προσαρμογή έχει περιορισμένο ρόλο. Σε ένα constituent instrument, αντιθέτως, η μακρόχρονη πρακτική των οργάνων και των κρατών μελών μπορεί να φωτίσει το πώς οι γενικές διατάξεις λειτουργούν σε συνθήκες που οι αρχικοί συντάκτες δεν είχαν αντιμετωπίσει. Η γνωμοδότηση για τη Ναμίμπια το 1971 αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα της σημασίας που μπορεί να αποκτήσει η πρακτική του Οργανισμού στην ερμηνεία του Χάρτη. Αυτό δεν σημαίνει ότι επαναλαμβανόμενη πρακτική μπορεί να τροποποιεί ελεύθερα κάθε ρητό κανόνα, αλλά ότι η θεσμική ζωή αποτελεί μέρος της ερμηνευτικής πραγματικότητας ενός οργανισμού που λειτουργεί συνεχώς από το 1945.
Η δυναμική αυτή εξηγεί γιατί η εξέλιξη του ΟΗΕ δεν απαιτούσε αλλεπάλληλες τυπικές αναθεωρήσεις του Χάρτη. Η επίσημη τροποποίηση είναι εξαιρετικά δύσκολη, καθώς το άρθρο 108 απαιτεί ενισχυμένη πλειοψηφία και επικύρωση από όλα τα μόνιμα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας. Η θεσμική προσαρμογή πραγματοποιήθηκε επομένως κυρίως μέσα από ερμηνεία και πρακτική. Αυτό έχει προφανές λειτουργικό πλεονέκτημα: επιτρέπει στον Οργανισμό να αντιμετωπίζει αλλαγές χωρίς διαρκή επαναδιαπραγμάτευση της συνταγματικής του βάσης. Δημιουργεί όμως και ένα πρόβλημα νομιμοποίησης, διότι όσο μεγαλύτερη είναι η θεσμική απόσταση από τις συγκεκριμένες μορφές δράσης που γνώριζε το 1945, τόσο ισχυρότερη πρέπει να είναι η νομική αιτιολόγηση που συνδέει τη νέα λειτουργία με τον Χάρτη.
Η υπόθεση του ΠΟΥ για τα πυρηνικά όπλα το 1996 παρέχει ακριβώς το αναγκαίο όριο σε αυτή την εξελικτική λογική. Το Διεθνές Δικαστήριο επανέλαβε ότι οι διεθνείς οργανισμοί μπορούν να διαθέτουν implied powers, αλλά έκρινε ότι η αρχή δεν μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να εισαγάγει στη δικαιοδοτική σφαίρα του ΠΟΥ ένα ζήτημα που ανήκε πρωτίστως στη διεθνή ασφάλεια και στο δίκαιο χρήσης βίας. Η σημασία της απόφασης για τον ίδιο τον ΟΗΕ είναι γενικότερη: η θεσμική εξέλιξη δεν νομιμοποιείται απλώς επειδή υπάρχει λογική σύνδεση με έναν ευρύ σκοπό. Χρειάζεται λειτουργική αναγκαιότητα ή τουλάχιστον σαφής θεσμικός δεσμός με εξουσία που ήδη ανήκει στο όργανο.
Η distinction αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική για την αξιολόγηση μεταγενέστερων καινοτομιών. Οι ειρηνευτικές επιχειρήσεις μπορούσαν να ενταχθούν πειστικά στον σκοπό της διατήρησης της ειρήνης και στις συγκεκριμένες αρμοδιότητες των οργάνων. Η δημιουργία διοικητικής δικαιοσύνης μπορούσε να συνδεθεί με την ανάγκη ορθής και ανεξάρτητης λειτουργίας της διεθνούς δημόσιας υπηρεσίας. Η δημιουργία επικουρικών επιτροπών κυρώσεων μπορεί να συνδεθεί με την εφαρμογή αποφάσεων του Συμβουλίου. Καθεμία από αυτές τις περιπτώσεις παρουσιάζει διαφορετικό βαθμό ρητής ή συναγόμενης θεμελίωσης, αλλά όλες μπορούν να αναχθούν σε θεσμική λειτουργία ήδη αναγνωρισμένη στον Χάρτη. Η ίδια συλλογιστική δεν θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για να προσδώσει στον ΟΗΕ γενική φορολογική εξουσία, καθολική ποινική δικαιοδοσία ή ανεξάρτητο μόνιμο μονοπώλιο ένοπλης δύναμης χωρίς πολύ βαθύτερη καταστατική βάση.
Το ενδιαφέρον είναι ότι οι implied powers παράγουν και θεσμική αδράνεια. Μόλις δημιουργηθεί ένας μηχανισμός και ενσωματωθεί στη λειτουργία του ΟΗΕ, η ύπαρξή του δημιουργεί τεχνογνωσία, οργανωτικές προσδοκίες, διαδικασίες και πολιτική εξοικείωση που διευκολύνουν την επανάληψη ή την περαιτέρω εξέλιξή του. Το peacekeeping ξεκίνησε ως ad hoc απάντηση σε συγκεκριμένες κρίσεις και εξελίχθηκε σε ολόκληρο θεσμικό πεδίο με δικές του αρχές, διοικητικές μονάδες, κανόνες σχεδιασμού και συσσωρευμένη εμπειρία. Η θεσμική καινοτομία παύει έτσι να είναι μοναδική εξαίρεση και γίνεται μέρος του ρεπερτορίου διαθέσιμων μορφών διεθνούς δράσης.
Αυτή η διαδικασία εξηγείται καλά μέσα από την έννοια του path dependence. Μια πρώιμη θεσμική επιλογή, αν αποδειχθεί λειτουργική και αποκτήσει πολιτική αποδοχή, δημιουργεί δομές που αυξάνουν το κόστος επιστροφής στην προηγούμενη κατάσταση. Ο ΟΗΕ δεν εξελίχθηκε επομένως μέσα από μία μεγάλη «συνταγματική στιγμή», αλλά μέσω διαδοχικών μικρότερων θεσμικών προσαρμογών που συσσωρεύθηκαν. Η διεθνής νομική προσωπικότητα, οι διοικητικοί μηχανισμοί, οι ειρηνευτικές αποστολές, τα επικουρικά όργανα και η ενισχυμένη πολιτική λειτουργία της Γραμματείας δημιούργησαν σταδιακά έναν Οργανισμό λειτουργικά πολύ πυκνότερο από εκείνον που μπορεί να διαβαστεί μόνο από την κυριολεκτική απαρίθμηση των άρθρων του Χάρτη.
Η εξέλιξη αυτή, όμως, δεν πρέπει να περιγραφεί ως μετατροπή του Χάρτη σε «ζωντανό σύνταγμα» χωρίς όρια. Ο όρος μπορεί να είναι χρήσιμος μόνο εφόσον δεν αποκρύπτει την αρχή της ειδικότητας. Ο Χάρτης είναι ικανός για εξελικτική εφαρμογή επειδή περιέχει ευρείς σκοπούς, ανοιχτές οργανωτικές εξουσιοδοτήσεις και θεσμικές λειτουργίες που πρέπει να ασκούνται σε μεταβαλλόμενες συνθήκες. Δεν παρέχει, όμως, λευκή επιταγή. Η αποτελεσματικότητα από μόνη της δεν παράγει νομιμότητα. Η implied power χρειάζεται πάντοτε θεσμική γενεαλογία: πρέπει να μπορεί να εξηγηθεί από ποια ανατεθειμένη λειτουργία προκύπτει, γιατί είναι αναγκαία ή συναφής με αυτή και πώς συμβιβάζεται με τις εξουσίες των άλλων οργάνων.
Αυτό είναι τελικά το πιο ενδιαφέρον στοιχείο της θεσμικής εξέλιξης του ΟΗΕ. Η αντοχή του δεν οφείλεται ούτε σε έναν απολύτως άκαμπτο Χάρτη ούτε σε μια απεριόριστη δυνατότητα αυτομετασχηματισμού. Ο Οργανισμός προσαρμόστηκε επειδή το ιδρυτικό του κείμενο άφησε επαρκή λειτουργικό χώρο για να αναπτυχθούν νέες μορφές δράσης, ενώ η διεθνής νομολογία αναγνώρισε ότι μια πραγματική θεσμική εντολή συνεπάγεται και τις εξουσίες που είναι ουσιώδεις για την άσκησή της. Ταυτόχρονα, η ίδια νομολογία διατήρησε την αρχή ότι οι διεθνείς οργανισμοί παραμένουν θεσμοί ειδικής και όχι γενικής αρμοδιότητας. Η δημιουργική ένταση ανάμεσα στις δύο αρχές —λειτουργική αποτελεσματικότητα και δοτή εξουσία— είναι εκείνη που επέτρεψε στον ΟΗΕ να αλλάξει χωρίς να χρειαστεί να γίνει νομικά διαφορετικός οργανισμός από εκείνον που ιδρύθηκε το 1945.
Πρόσφατα σχόλια