Σε ό,τι αφορά στην απομάκρυνση διπλωματών εξαιτίας προεδρικής δυσαρέσκειας το αμερικανικό δίκαιο είναι σαφές: οι επικεφαλής αποστολών, οι πρέσβεις ειδικών αποστολών και οι υπουργοί «υπηρετούν κατά την ευαρέσκεια του Προέδρου». Το καθεστώς αυτό δεν απαιτεί προηγούμενη διαπίστωση υπηρεσιακού παραπτώματος, πειθαρχική καταδίκη ή αποδεδειγμένη ανεπάρκεια. Η ανάκληση της εμπιστοσύνης αποτελεί από μόνη της επαρκή θεσμική βάση για αλλαγή του προσώπου που εκπροσωπεί την αμερικανική εκτελεστική εξουσία σε ξένο κράτος.
Η παρατήρηση αυτή χρειάζεται όμως ακριβή νομική διατύπωση. Η έννοια της προεδρικής «δυσαρέσκειας» στην κοινή γλώσσα μπορεί να παραπέμπει σε προσωπική ενόχληση, ιδιοτροπία ή στιγμιαία αντιπάθεια. Το δίκαιο δεν απαιτεί να μετατραπεί αυτή η δυσαρέσκεια σε νομικά ελέγξιμο «σπουδαίο λόγο» προκειμένου να λήξει μια πρεσβευτική αποστολή. Η θεσμική λογική είναι ότι η λειτουργία του πρέσβη εξαρτάται από συνεχιζόμενη πολιτική εμπιστοσύνη. Όταν αυτή παύει να υπάρχει, ο Πρόεδρος δεν υποχρεούται να αποδείξει ενώπιον άλλου οργάνου ότι είχε επαρκείς λόγους για να αλλάξει αντιπρόσωπο.
Η ρίζα αυτής της αρχής βρίσκεται στην ευρύτερη αμερικανική θεωρία περί εκτελεστικής ευθύνης. Το Σύνταγμα απονέμει στον Πρόεδρο την εκτελεστική εξουσία και του αναθέτει την υποχρέωση πιστής εκτέλεσης των νόμων. Η ιστορική νομολογία περί παύσης ανώτερων εκτελεστικών αξιωματούχων έχει συνδέσει την πολιτική λογοδοσία του Προέδρου με τη δυνατότητα εποπτείας και αντικατάστασης προσώπων που ασκούν εκτελεστική εξουσία στο όνομά του.
Η θέση του πρέσβη καθιστά αυτή τη λογική ακόμη ισχυρότερη. Ο επικεφαλής αποστολής δεν διαθέτει ανεξάρτητη αποστολή από εκείνη της εκτελεστικής κυβέρνησης. Ο νόμος τον τοποθετεί υπό την προεδρική διεύθυνση και του δίνει εξαιρετικά ευρεία ευθύνη επί των δραστηριοτήτων της ομοσπονδιακής εκτελεστικής εξουσίας στη χώρα διαπίστευσης. Ένας Πρόεδρος που θεωρεί ότι συγκεκριμένος πρέσβης δεν εκφράζει πλέον επαρκώς την πολιτική του, δεν διαθέτει την απαιτούμενη κρίση ή έχει χάσει την πολιτική του αξιοπιστία δεν χρειάζεται να περιμένει την τέλεση πειθαρχικού αδικήματος.
Εδώ βρίσκεται η σημαντική διαφορά μεταξύ της πρεσβευτικής εντολής και μιας προστατευμένης επαγγελματικής θέσης. Η πρεσβευτική ιδιότητα είναι σχέση αντιπροσώπευσης. Η αποτελεσματικότητά της εξαρτάται από την πεποίθηση τόσο της αμερικανικής κυβέρνησης όσο και της χώρας υποδοχής ότι ο πρέσβης διαθέτει πραγματική εξουσιοδότηση από την πολιτική κορυφή. Ένας πρέσβης τον οποίο ο Πρόεδρος δηλώνει δημόσια ότι δεν εμπιστεύεται θα αντιμετώπιζε άμεσο πρόβλημα διπλωματικής αξιοπιστίας ακόμη και αν παρέμενε τυπικά στη θέση του. Οι συνομιλητές του θα είχαν εύλογο λόγο να αμφιβάλλουν αν οι δεσμεύσεις και τα μηνύματά του εκφράζουν πράγματι την κυβέρνηση.
Η υπόθεση της Kimberly Guilfoyle είναι χαρακτηριστική. Στις 12 Οκτωβρίου ο Donald Trump δήλωσε δημοσίως ότι η κυβέρνησή του εξέταζε την απομάκρυνσή της και ότι «δεν ήταν ευχαριστημένη» με την κατάσταση, ενώ την επόμενη ημέρα ο Λευκός Οίκος ανακοίνωσε ότι της είχε ζητηθεί να παραιτηθεί. Η εξέλιξη ακολούθησε δημοσιεύματα με καταγγελίες περί ανάρμοστης συμπεριφοράς, τις οποίες η Guilfoyle αρνείται. Από συνταγματική σκοπιά, όμως, ο Λευκός Οίκος δεν χρειαζόταν να περιμένει ποινική κρίση, τελεσίδικη διοικητική έρευνα ή δικαστική απόφαση προκειμένου να αλλάξει τον πρέσβη. Η ίδια η απώλεια εμπιστοσύνης αρκεί για την απομάκρυνση από την πρεσβευτική θέση.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η προεδρική εξουσία είναι ταυτόσημη με νομικά ανεξέλεγκτη αυθαιρεσία. Η διατύπωση «κατά την ευαρέσκεια του Προέδρου» αφορά κυρίως την απουσία δικαιώματος κατοχής της συγκεκριμένης θέσης μέχρι κάποια προκαθορισμένη ημερομηνία. Δεν αποτελεί γενική άδεια παραβίασης κάθε άλλης εφαρμοστέας νομοθετικής απαγόρευσης. Η Foreign Service διέπεται από αρχές αξιοκρατίας και, για τα μέλη καριέρας, από απαγορεύσεις διακρίσεων, παράνομων αντιποίνων και άλλων απαγορευμένων πρακτικών προσωπικού. Προστατεύονται επίσης υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις καταγγελίες παρανομιών και η δυνατότητα υποβολής υπηρεσιακής διαφωνίας.
Η επιφύλαξη αυτή έχει μεγαλύτερη πρακτική σημασία όταν ο επικεφαλής αποστολής είναι διπλωμάτης καριέρας. Ο Πρόεδρος μπορεί να τερματίσει την υπηρεσία του ως επικεφαλής συγκεκριμένης αποστολής, αλλά αυτό δεν σημαίνει αυτομάτως ότι μπορεί να αντιμετωπίζεται ολόκληρη η σταδιοδρομία του σαν να μην υπάρχουν οι υπηρεσιακές εγγυήσεις της Foreign Service. Η νομοθεσία και το σύστημα παραπόνων επιτρέπουν σε μέλη της υπηρεσίας να αμφισβητούν, μεταξύ άλλων, απομάκρυνση από την υπηρεσία που φέρεται να παραβιάζει νόμο ή κανονισμό, καθώς και ορισμένες παράνομες πράξεις προσωπικού. Η ανάκληση πρεσβευτικής εντολής και η απόλυση από την επαγγελματική διπλωματική υπηρεσία αποτελούν διαφορετικές νομικές πράξεις.
Αντίθετα, στην περίπτωση μη σταδιοδρομικού, πολιτικά διορισμένου πρέσβη, η διάκριση είναι πολύ λιγότερο περίπλοκη. Το πρόσωπο κατέχει συγκεκριμένο πολιτικό αξίωμα και συνήθως δεν διαθέτει παράλληλη προστατευμένη επαγγελματική θέση στη Foreign Service. Η απώλεια της προεδρικής εμπιστοσύνης σημαίνει επομένως ουσιαστικά το τέλος της κρατικής αποστολής του. Αυτό εξηγεί γιατί οι πολιτικά διορισμένοι πρέσβεις παραδοσιακά υποβάλλουν τις παραιτήσεις τους όταν αλλάζει προεδρική κυβέρνηση, ακόμη και χωρίς να έχει υπάρξει οποιαδήποτε αμφισβήτηση της απόδοσης ή της ηθικής τους. Ο John Kerry είχε περιγράψει την πρακτική αυτή το 2017 ως φυσική συνέπεια του γεγονότος ότι οι πρέσβεις υπηρετούν κατά την ευαρέσκεια του Προέδρου.
Από κανονιστική σκοπιά, ωστόσο, το ότι η δυσαρέσκεια είναι νομικά επαρκής δεν σημαίνει ότι κάθε απομάκρυνση είναι θεσμικά συνετή. Το δίκαιο απαντά στο ερώτημα ποιος έχει την εξουσία να αποφασίσει. Η καλή διοίκηση θέτει διαφορετικό ερώτημα: με ποια κριτήρια πρέπει να ασκείται αυτή η εξουσία. Ένας Πρόεδρος μπορεί να έχει τη νομική δυνατότητα να απομακρύνει έναν εξαιρετικά αποτελεσματικό πρέσβη επειδή διαφωνεί με μια ειλικρινή υπηρεσιακή αξιολόγησή του. Μια τέτοια απόφαση μπορεί να είναι νομικά δυνατή ως προς τη συγκεκριμένη αποστολή και ταυτόχρονα επιζήμια για την ποιότητα της εξωτερικής πολιτικής.
Η διάκριση μεταξύ νομιμότητας και θεσμικής ορθολογικότητας είναι κεντρική. Η αμερικανική συνταγματική παράδοση επιλέγει ευρεία προεδρική δυνατότητα απομάκρυνσης ώστε η εκτελεστική εξουσία να διατηρεί πολιτική συνοχή. Το τίμημα είναι ότι η ποιότητα άσκησης της εξουσίας εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από πολιτικούς κανόνες αυτοσυγκράτησης. Εάν κάθε έντιμη υπηρεσιακή διαφωνία αντιμετωπίζεται ως λόγος προσωπικής δυσαρέσκειας και κάθε δυσαρέσκεια οδηγεί σε παύση, το σύστημα μπορεί να παράγει πρεσβείες που μεταφέρουν μόνο ευχάριστες πληροφορίες προς την κορυφή.
Για τον λόγο αυτό η προστασία της εσωτερικής υπηρεσιακής διαφωνίας έχει ιδιαίτερη σημασία. Ο Foreign Service Act προστατεύει τη δυνατότητα των μελών της υπηρεσίας να υποβάλλουν εκθέσεις και συστάσεις που αποκλίνουν από την επίσημη πολιτική, περιλαμβανομένου ειδικού διαύλου διαφωνίας, υπό την προϋπόθεση ότι δεν υποβάλλονται εν γνώσει της αναλήθειάς τους. Η διάταξη εκφράζει μια λεπτή αρχή: ο Πρόεδρος μπορεί να αποφασίζει την πολιτική, αλλά η διοίκηση πρέπει να μπορεί να του παρέχει ειλικρινή πληροφόρηση πριν και κατά την εφαρμογή της.
Υπάρχει επομένως θεμελιώδης διαφορά ανάμεσα στην απώλεια εμπιστοσύνης ως προς την ικανότητα κάποιου να εκπροσωπεί την κυβέρνηση και στην τιμωρία του επειδή παρείχε επαγγελματικά δυσάρεστη πληροφόρηση. Στην πρώτη περίπτωση η ανάκληση βρίσκεται στον πυρήνα της πρεσβευτικής σχέσης. Στη δεύτερη, η συστηματική χρήση της ανάκλησης μπορεί να διαβρώσει τους επαγγελματικούς μηχανισμούς που επιτρέπουν στον ίδιο τον Πρόεδρο να λαμβάνει αξιόπιστες αποφάσεις.
Η προεδρική δυσαρέσκεια μπορεί επίσης να προκύπτει από διαφορετικές αιτίες που δεν έχουν την ίδια θεσμική ποιότητα. Διαφωνία επί βασικής πολιτικής κατεύθυνσης, απώλεια προσωπικής εμπιστοσύνης, σοβαρά επικοινωνιακά λάθη, αδυναμία συνεργασίας με το State Department ή ζητήματα δημόσιας αξιοπιστίας συνδέονται άμεσα με την ικανότητα εκπροσώπησης. Αντίθετα, απομάκρυνση επειδή ένας διπλωμάτης καριέρας έκανε νόμιμη καταγγελία παρανομίας, χρησιμοποίησε προβλεπόμενο δίαυλο διαφωνίας ή υπέστη διάκριση για προστατευόμενο χαρακτηριστικό εγείρει διαφορετικά νομικά και θεσμικά ζητήματα.
Η ακριβής απάντηση λοιπόν είναι διπλή. Για έναν επικεφαλής διπλωματικής αποστολής, η απώλεια προεδρικής εμπιστοσύνης είναι γενικά επαρκής για να λήξει η συγκεκριμένη πρεσβευτική εντολή, χωρίς να απαιτείται προηγούμενη δικαστική ή πειθαρχική απόδειξη παραπτώματος. Η αρχή αυτή αποτελεί οργανικό στοιχείο της αμερικανικής αντίληψης περί ενιαίας εκτελεστικής ευθύνης. Για έναν διπλωμάτη καριέρας, όμως, η απομάκρυνση από μια πρεσβευτική θέση δεν πρέπει να συγχέεται με την αποβολή από ολόκληρη τη Foreign Service, όπου ενεργοποιούνται διαφορετικοί κανόνες και υπηρεσιακές εγγυήσεις.
Το θεσμικό κριτήριο που δικαιολογεί την πρώτη εξουσία είναι η αντιπροσώπευση. Ο Πρόεδρος δεν μπορεί εύλογα να υποχρεωθεί να διατηρεί ως επίσημο εκπρόσωπό του πρόσωπο στο οποίο δεν έχει πλέον εμπιστοσύνη. Η δημοκρατική αλυσίδα ευθύνης απαιτεί ο επικεφαλής της εκτελεστικής εξουσίας να διαθέτει την τελική δυνατότητα αλλαγής του προσώπου που μιλά εξ ονόματός της στο εξωτερικό. Το ίδιο όμως δημοκρατικό συμφέρον απαιτεί μια επαγγελματική υπηρεσία αρκετά ασφαλή ώστε να μη μετατρέπεται σε μηχανισμό προσωπικής επιβεβαίωσης της εκάστοτε πολιτικής ηγεσίας.
Υπό αυτή την έννοια, η προεδρική δυσαρέσκεια είναι νομικά ισχυρότερη από όσο ίσως υποδηλώνει η καθημερινή λέξη «δυσαρέσκεια». Στην περίπτωση ενός πρέσβη αποτελεί έκφραση ανάκλησης της αντιπροσωπευτικής εντολής. Η ευρύτητα αυτής της εξουσίας είναι σκόπιμη. Η ποιότητα του συστήματος κρίνεται από το κατά πόσο η εκτελεστική εξουσία χρησιμοποιεί την ανακλητότητα για να εξασφαλίζει συνεκτική και υπεύθυνη εξωτερική πολιτική, χωρίς να μετατρέπει την επαγγελματική ειλικρίνεια και τη θεμιτή υπηρεσιακή διαφωνία σε λόγους πολιτικής εξόντωσης.
Πρόσφατα σχόλια