Το πρεσβευτικό αξίωμα βρίσκεται σε μια ιδιαίτερη θέση μέσα στο αμερικανικό πολιτειακό σύστημα. Ο πρέσβης αποτελεί προσωπικό αντιπρόσωπο του Προέδρου και ταυτόχρονα φορέα δημόσιας εξουσίας του αμερικανικού κράτους. Διαθέτει πολιτικό χαρακτήρα χωρίς να είναι κομματικό αξίωμα, εκπροσωπεί την εκτελεστική εξουσία χωρίς να λειτουργεί ως προσωπικός απεσταλμένος ιδιωτικού δικτύου και υπηρετεί τις προτεραιότητες της εκλεγμένης κυβέρνησης μέσα σε πλαίσιο θεσμικών κανόνων, διεθνούς δικαίου και επαγγελματικής δεοντολογίας. Η αμερικανική παράδοση των πολιτικών διορισμών δημιουργεί γι’ αυτό μια σταθερή κανονιστική ένταση: μέχρι ποιο σημείο μια πρεσβευτική θέση μπορεί να χρησιμοποιείται για την τοποθέτηση ενός πολιτικά έμπιστου προσώπου χωρίς να μετατρέπεται σε μορφή ανταμοιβής για κομματική ή οικονομική υποστήριξη.
Η νομοθεσία δίνει αρκετά καθαρή απάντηση ως προς την αρχή. Ο επικεφαλής αποστολής πρέπει να διαθέτει αποδεδειγμένη ικανότητα, χρήσιμη γνώση της χώρας υποδοχής και κατανόηση των θεσμών, της κοινωνίας και των συμφερόντων της. Οι θέσεις πρέπει κανονικά να ανατίθενται σε μέλη καριέρας της Foreign Service, μολονότι επιτρέπεται η επιλογή κατάλληλων εξωτερικών προσώπων. Το σημαντικότερο ίσως είναι ότι ο νόμος ορίζει ρητά πως οι πολιτικές εισφορές δεν πρέπει να αποτελούν παράγοντα διορισμού. Ο Πρόεδρος οφείλει επιπλέον να υποβάλλει στην Επιτροπή Εξωτερικών Σχέσεων της Γερουσίας έκθεση για την αποδεδειγμένη επάρκεια κάθε υποψηφίου. Η έννομη τάξη επομένως αναγνωρίζει ακριβώς τον κίνδυνο πολιτικής πατρωνίας και επιχειρεί να τον περιορίσει μέσω ουσιαστικών κριτηρίων καταλληλότητας.
Η πολιτική πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη. Οι Πρόεδροι διαθέτουν εύλογο συμφέρον να διορίζουν σε ορισμένες πρεσβείες πρόσωπα που εμπιστεύονται προσωπικά και πολιτικά. Σε μια κρίσιμη διμερή σχέση, η δυνατότητα ενός πρέσβη να επικοινωνήσει απευθείας με τον Πρόεδρο μπορεί να ενισχύσει σημαντικά την επιρροή του. Ένας πρώην γερουσιαστής, κυβερνήτης, υπουργός, ανώτατος στρατιωτικός ή αναγνωρισμένος ειδικός μπορεί να μη διαθέτει καριέρα στη Foreign Service και παρ’ όλα αυτά να διαθέτει εξαιρετική καταλληλότητα για μια συγκεκριμένη αποστολή. Η προέλευση εκτός επαγγελματικού διπλωματικού σώματος δεν μπορεί συνεπώς να αποτελεί από μόνη της κριτήριο θεσμικής ανεπάρκειας.
Η πολιτική επιβράβευση αρχίζει να γίνεται προβληματική όταν η αιτιώδης ακολουθία αντιστρέφεται: η πρεσβευτική θέση επιλέγεται ως ανταπόδοση σε προηγούμενη πολιτική υπηρεσία και η αναζήτηση προσόντων ακολουθεί εκ των υστέρων για να δικαιολογήσει την επιλογή. Στην περίπτωση αυτή το δημόσιο αξίωμα χάνει μέρος της λειτουργικής του λογικής και αποκτά χαρακτηριστικά πολιτικού περιουσιακού στοιχείου που διανέμεται από τον νικητή των εκλογών. Η διαφορά είναι ουσιώδης. Ένας Πρόεδρος μπορεί να διορίζει πολιτικό σύμμαχο επειδή θεωρεί ότι διαθέτει εξαιρετική ικανότητα να προωθήσει τη στρατηγική των Ηνωμένων Πολιτειών σε μια συγκεκριμένη χώρα. Μια θέση που απονέμεται επειδή κάποιος υπήρξε σημαντικός δωρητής, προσωπικός φίλος ή πιστός υποστηρικτής χωρίς αντίστοιχη καταλληλότητα κινείται προς τη λογική της πολιτικής πατρωνίας.
Η συγκριτική έρευνα φωτίζει αυτό το ζήτημα με ιδιαίτερο ενδιαφέρον. Μελέτη στο International Affairs διαπίστωσε ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες αποτελούν σαφή εξαίρεση μεταξύ των εξεταζόμενων διπλωματικών υπηρεσιών ως προς το ποσοστό πρέσβεων που προέρχονται εκτός της επαγγελματικής υπηρεσίας. Η ίδια έρευνα διαπίστωσε ότι οι Αμερικανοί πολιτικά διορισμένοι πρέσβεις εμφανίζονται συχνά σε ευρωπαϊκές χώρες και σε τοποθετήσεις με χαμηλότερο βαθμό δυσκολίας, εύρημα που μπορεί να συμβαδίζει τόσο με τη λογική πολιτικού ελέγχου σημαντικών αποστολών όσο και με την παράδοση χρήσης ελκυστικών πρεσβευτικών θέσεων ως πολιτικών ανταμοιβών.
Η διάκριση μεταξύ των δύο κινήτρων είναι δύσκολη επειδή συχνά συνυπάρχουν. Ένας σημαντικός πολιτικός υποστηρικτής μπορεί πράγματι να διαθέτει υψηλή επαγγελματική ικανότητα. Ένας μεγάλος δωρητής μπορεί να έχει μακρά διεθνή επιχειρηματική εμπειρία, γνώση συγκεκριμένης χώρας και δυνατότητα πρόσβασης σε ανώτατα πολιτικά δίκτυα. Η δημοκρατική διοίκηση χρειάζεται γι’ αυτό διαδικασίες που αξιολογούν το πρόσωπο με βάση τα πραγματικά του προσόντα, ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο απέκτησε αρχικά πρόσβαση στον Πρόεδρο.
Η ίδια η Γερουσία έχει ακριβώς αυτόν τον ρόλο. Η απαίτηση «συμβουλής και συναίνεσης» μετατρέπει τον πρεσβευτικό διορισμό σε πράξη θεσμικής σύμπραξης. Η Επιτροπή Εξωτερικών Σχέσεων έχει τη δυνατότητα να εξετάσει γνώσεις, οικονομικά συμφέροντα, προηγούμενες δραστηριότητες και ενδεχόμενες συγκρούσεις συμφερόντων του υποψηφίου. Η αποτελεσματικότητα αυτού του ελέγχου εξαρτάται όμως από το αν η ακρόαση λειτουργεί ως πραγματική διαδικασία αξιολόγησης ή ως αναμενόμενη κομματική επικύρωση ενός προεδρικού διορισμού.
Η υπόθεση Guilfoyle είναι σχετική ακριβώς σε αυτό το επίπεδο. Η ίδια πέρασε από την προβλεπόμενη γερουσιαστική διαδικασία πριν αναλάβει την πρεσβεία στην Αθήνα και στη συνέχεια απομακρύνθηκε όταν δημοσιεύματα προκάλεσαν ανησυχίες για τη συμπεριφορά της, τις οποίες αρνείται. Το γεγονός δεν αποδεικνύει από μόνο του ότι ο αρχικός διορισμός αποτέλεσε πολιτική ανταμοιβή ούτε ότι η διαδικασία επιβεβαίωσης ήταν αναγκαστικά ανεπαρκής. Θέτει όμως ένα θεμιτό θεσμικό ερώτημα: πόσο αποτελεσματικά το σύστημα διακρίνει, πριν από τον διορισμό, ανάμεσα στην πολιτική πρόσβαση ως χρήσιμο προσόν και στην πολιτική πρόσβαση ως υποκατάστατο των προσόντων.
Η δημόσια φύση του πρεσβευτικού αξιώματος γίνεται ακόμη σαφέστερη αν εξεταστούν οι εξουσίες του επικεφαλής αποστολής. Ο πρέσβης δεν εκτελεί μόνο τελετουργικές λειτουργίες. Συντονίζει μεγάλο μέρος της δραστηριότητας της αμερικανικής εκτελεστικής εξουσίας στη χώρα υποδοχής, επικοινωνεί με την ξένη κυβέρνηση, διαχειρίζεται κρίσεις, συνδέει διαφορετικές ομοσπονδιακές υπηρεσίες και μεταφέρει αξιολογήσεις που μπορούν να επηρεάσουν αποφάσεις ασφαλείας, οικονομίας και άμυνας. Αυτή η έκταση αρμοδιοτήτων καθιστά την αντίληψη μιας πρεσβείας ως απλής πολιτικής τιμητικής διάκρισης θεσμικά προβληματική.
Υπάρχει και μια σημαντική διάσταση δημόσιας εμπιστοσύνης. Η εξωτερική πολιτική είναι ένας τομέας στον οποίο μεγάλο μέρος της λήψης αποφάσεων πραγματοποιείται μακριά από την καθημερινή δημόσια εποπτεία. Ο πρέσβης διαθέτει πρόσβαση σε εμπιστευτική πληροφόρηση, σε κυβερνητικούς αξιωματούχους ξένων κρατών και σε ιδιωτικά οικονομικά και πολιτικά δίκτυα. Όσο πιο ισχυρή είναι αυτή η διακριτική ευχέρεια, τόσο σημαντικότερη γίνεται η πεποίθηση ότι η επιλογή του προσώπου στηρίχθηκε στην ικανότητα και όχι στην οικονομική ή προσωπική του σχέση με τον Πρόεδρο.
Η πολιτική πατρωνία μπορεί επιπλέον να παράγει μακροχρόνιο κόστος μέσα στην ίδια τη Foreign Service. Όταν επαγγελματίες διπλωμάτες βλέπουν ένα σημαντικό ποσοστό των ανώτατων θέσεων να απονέμεται συστηματικά εκτός της σταδιοδρομικής υπηρεσίας, μειώνεται η σύνδεση μεταξύ μακράς υπηρεσιακής απόδοσης και πιθανότητας ανάληψης κορυφαίας ευθύνης. Η συνέπεια δεν είναι μόνο ζήτημα ηθικού. Αφορά τη δυνατότητα του κράτους να προσελκύει, να διατηρεί και να αναπτύσσει υψηλής ποιότητας επαγγελματικό προσωπικό.
Αυτή ακριβώς ήταν μία από τις ανησυχίες που οδήγησαν στην επαγγελματοποίηση της υπηρεσίας τον 20ό αιώνα. Ο Rogers Act του 1924 δημιούργησε καριέρα βασισμένη σε ανταγωνιστική επιλογή και αξιοκρατική εξέλιξη, ενώ ο Foreign Service Act του 1980 επανέλαβε ρητά την ανάγκη προστασίας του επαγγελματικού χαρακτήρα της υπηρεσίας και ενίσχυσε την πολιτική προτίμηση υπέρ στελεχών καριέρας για τις θέσεις επικεφαλής αποστολής. Η ιστορία της αμερικανικής διπλωματίας μπορεί συνεπώς να διαβαστεί ως σταδιακή προσπάθεια περιορισμού της πατρωνίας χωρίς πλήρη κατάργηση της προεδρικής δυνατότητας πολιτικών διορισμών.
Η καταλληλότερη κανονιστική διάκριση βρίσκεται επομένως ανάμεσα στον πολιτικό διορισμό και στον διορισμό ως πολιτική ανταμοιβή. Ο πρώτος μπορεί να είναι απολύτως συμβατός με την καλή δημόσια διοίκηση, όταν το πρόσωπο διαθέτει αποδεδειγμένη ικανότητα, σχετική γνώση, ηγετικές δεξιότητες, θεσμική ακεραιότητα και πραγματική προστιθέμενη αξία λόγω της πρόσβασης στην πολιτική ηγεσία. Ο δεύτερος μετατρέπει σταδιακά ένα εξαιρετικά σημαντικό δημόσιο αξίωμα σε στοιχείο του συστήματος πολιτικής ανταπόδοσης.
Η διαφορά κρίνεται στην ποιότητα της επιλογής και του ελέγχου. Όσο ισχυρότερες είναι οι απαιτήσεις τεκμηριωμένης καταλληλότητας, η γερουσιαστική εξέταση, η οικονομική διαφάνεια και η εποπτεία μετά τον διορισμό, τόσο μικρότερος γίνεται ο κίνδυνος η προεδρική ευχέρεια να διολισθήσει σε πατρωνία. Η δημοκρατική αρχή δεν απαιτεί αποκλειστικό μονοπώλιο της επαγγελματικής Foreign Service στις πρεσβείες. Απαιτεί όμως κάθε διορισμένος να μπορεί να εξηγήσει πειστικά γιατί βρίσκεται εκεί ως υπηρέτης του δημόσιου συμφέροντος και όχι ως δικαιούχος πολιτικής ανταπόδοσης.
Πρόσφατα σχόλια