έννοια της διαφάνειας αποτελεί σήμερα έναν από τους ακρογωνιαίους λίθους της σύγχρονης συνταγματικής και διοικητικής θεωρίας. Αν στο 20ό αιώνα η δημοκρατική νομιμοποίηση θεμελιωνόταν πρωτίστως στη λαϊκή κυριαρχία, στον 21ο αιώνα συμπληρώνεται από την υποχρέωση των θεσμών να ενεργούν με διαφάνεια, να λογοδοτούν και να παρέχουν πλήρη πρόσβαση στην πληροφορία. Το αίτημα αυτό δεν είναι απλώς τεχνοκρατικό· έχει βαθιά ηθική και πολιτική σημασία: χωρίς γνώση, δεν υπάρχει κρίση, χωρίς κρίση, δεν υπάρχει συμμετοχή, χωρίς συμμετοχή, δεν υπάρχει δημοκρατία.
Η συνταγματική θεμελίωση της διαφάνειας στην Ελλάδα αντλείται έμμεσα από το άρθρο 5Α του Συντάγματος, που κατοχυρώνει το δικαίωμα στην πληροφόρηση και την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα, και από το άρθρο 10 παρ. 3, που επιβάλλει στα διοικητικά όργανα να απαντούν στα αιτήματα των πολιτών. Αν και το Σύνταγμα δεν περιέχει ρητό άρθρο για τη διαφάνεια, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει επανειλημμένα αναγνωρίσει ότι η αρχή της διαφάνειας αποτελεί θεμελιώδες συστατικό του κράτους δικαίου και προϋπόθεση άσκησης των ατομικών δικαιωμάτων. Η διαφάνεια, επομένως, λειτουργεί ως υπερ-αρχή: ένα φίλτρο θεσμικού ελέγχου που εξασφαλίζει ότι η διοίκηση και η κυβέρνηση ενεργούν υπό το φως της δημοσιότητας και όχι της αδιαφάνειας.
Η έννοια αυτή εμπλουτίστηκε με την ψήφιση του Ν. 2690/1999 (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας) που θεσμοθέτησε το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, καθώς και με τη λειτουργία του Ν. 3861/2010 (Πρόγραμμα «Διαύγεια»), το οποίο καθιέρωσε την υποχρεωτική ανάρτηση όλων των διοικητικών πράξεων στο διαδίκτυο. Η Διαύγεια αποτελεί θεσμική τομή: για πρώτη φορά, η πράξη διοίκησης δεν παράγει έννομα αποτελέσματα εάν δεν δημοσιευθεί ηλεκτρονικά. Η κατοχύρωση αυτή δεν είναι απλώς τεχνικό μέτρο αλλά συνταγματικής σημασίας εγγύηση που μεταφέρει το κέντρο βάρους της νομιμότητας από τη μυστικότητα στη δημόσια λογοδοσία.
Ωστόσο, η διαφάνεια δεν περιορίζεται στην πρόσβαση σε έγγραφα. Είναι ένα ευρύτερο σύστημα αρχών που διαπερνά τη διοίκηση, τη δικαιοσύνη, τα πολιτικά κόμματα και την οικονομία. Κατά τη θεωρία του διοικητικού δικαίου, η διαφάνεια προϋποθέτει τέσσερα συστατικά στοιχεία: τη γνωστοποίηση, την προσβασιμότητα, την κατανοητότητα και τη λογοδοσία. Μια πράξη είναι διαφανής μόνο όταν μπορεί να ελεγχθεί ουσιαστικά από τον πολίτη και τα θεσμικά αντίβαρα.
Στο ευρωπαϊκό δίκαιο, η αρχή της διαφάνειας έχει λάβει πλέον υπερνομοθετική θέση. Το άρθρο 41 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ κατοχυρώνει το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση, που περιλαμβάνει τη διαφάνεια των διαδικασιών και την υποχρέωση αιτιολόγησης. Το άρθρο 42 κατοχυρώνει ρητά το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Νομολογία (ιδίως υποθέσεις Sweden and Turco / Council, C-39/05 και C-52/05) έχει αναγνωρίσει τη διαφάνεια ως συστατικό της δημοκρατικής αρχής και όρο για τη συμμετοχή των πολιτών στην ευρωπαϊκή διακυβέρνηση. Η ΕΕ θεωρεί ότι η διαφάνεια ενισχύει τη νομιμοποίηση της ολοκλήρωσης και περιορίζει το «δημοκρατικό έλλειμμα».
Η σύνδεση διαφάνειας και καταπολέμησης της διαφθοράς είναι αυτονόητη, αλλά όχι ταυτόσημη. Η διαφάνεια είναι προληπτικό μέτρο, ενώ η αντιδιαφθορά κατασταλτικός μηχανισμός. Όταν ένα σύστημα λειτουργεί με διαφάνεια, περιορίζεται το πεδίο δράσης της διαφθοράς πριν αυτή εκδηλωθεί. Η θεσμική διαφάνεια μειώνει την ευκαιριακή ισχύ και αποκαθιστά την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τους θεσμούς. Σε ένα περιβάλλον όπου η καχυποψία έχει μετατραπεί σε πολιτική κουλτούρα, η διαφάνεια είναι η μόνη μορφή προληπτικής δημοκρατικής ηθικής.
Η σχέση της διαφάνειας με την ελευθερία της πληροφόρησης είναι επίσης κρίσιμη. Η πρόσβαση στα δημόσια δεδομένα δεν είναι προνόμιο αλλά προϋπόθεση άσκησης όλων των δικαιωμάτων. Χωρίς πληροφορία, δεν μπορεί να υπάρξει έλεγχος, και χωρίς έλεγχο, δεν υπάρχει κράτος δικαίου. Η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (υπόθεση Youth Initiative for Human Rights / Σερβία, 2013) αναγνώρισε ότι η άρνηση χορήγησης πληροφορίας για δημόσιο ζήτημα συνιστά παραβίαση του άρθρου 10 ΕΣΔΑ. Επομένως, η διαφάνεια έχει μετατραπεί σε θεμελιώδες δικαίωμα επικοινωνίας ανάμεσα στο κράτος και τον πολίτη.
Η ελληνική εμπειρία αναδεικνύει την ιδιαιτερότητα της διαφάνειας ως εργαλείου δημοκρατικής αναγέννησης. Η δεκαετής οικονομική κρίση και οι πολιτικές λιτότητας δημιούργησαν ένα θεσμικό κενό εμπιστοσύνης: οι πολίτες αισθάνθηκαν ότι το κράτος ενεργεί «εν κρυπτώ». Η ψηφιακή μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, η καθιέρωση των ανοιχτών δεδομένων (open data) και η επέκταση της πλατφόρμας gov.gr αποκατέστησαν εν μέρει τη διαφάνεια μέσω της προσβασιμότητας. Η «ψηφιακή διαφάνεια» όμως δεν ταυτίζεται αυτομάτως με την ουσιαστική· απαιτεί απλότητα, κατανόηση και ενεργό λογοδοσία.
Η διαφάνεια είναι επίσης εγγύηση κοινωνικής ισότητας. Όταν οι πληροφορίες είναι διαθέσιμες, μειώνονται οι ασύμμετρες σχέσεις γνώσης που παράγουν εξουσία. Ο Μισέλ Φουκώ έδειξε ότι η γνώση είναι μορφή εξουσίας· η διαφάνεια, επομένως, είναι μορφή απελευθέρωσης. Ένα κράτος που δεν εξηγεί πώς αποφασίζει, δεν κυβερνά με δημοκρατία αλλά με αδιαφάνεια. Η δημοσιότητα των πράξεων είναι ηθική πράξη λογοδοσίας: καθιστά τον κυβερνώντα υπόλογο στον κυβερνώμενο.
Η σύγχρονη συνταγματική θεωρία τείνει να θεωρεί τη διαφάνεια αυτοτελή αρχή, ανάλογη με την ισότητα ή τη νομιμότητα. Οι θεωρητικοί του «διαφανή συνταγματισμού» υποστηρίζουν ότι η νομιμότητα στον 21ο αιώνα δεν επαρκεί· απαιτείται διαρκής δημόσια έκθεση της εξουσίας. Η διαφάνεια λειτουργεί ως ορατότητα της νομιμότητας. Ο συνταγματικός νομοθέτης δεν μπορεί πλέον να αγνοεί ότι η πρόσβαση στην πληροφορία είναι δικαίωμα ισότιμο με την ελευθερία της έκφρασης. Η θεσμική κατοχύρωσή της σε ρητό άρθρο θα αποτελούσε λογική εξέλιξη μιας ώριμης δημοκρατίας.
Η εισαγωγή της αρχής αυτής στο ελληνικό Σύνταγμα θα είχε πολλαπλά οφέλη: θα ενίσχυε τη δικαστική προστασία των πολιτών έναντι αδιαφανών αποφάσεων, θα ενδυνάμωνε την κοινοβουλευτική εποπτεία και θα καθιστούσε υποχρεωτική τη δημοσιοποίηση όλων των διοικητικών και κυβερνητικών διαδικασιών. Θα αποτελούσε, με άλλα λόγια, θεσμική απάντηση στην κρίση εμπιστοσύνης και στη διάχυτη αντίληψη ατιμωρησίας.
Η διαφάνεια, ωστόσο, δεν είναι πανάκεια. Υπάρχουν θεμιτά όρια που επιβάλλονται από άλλα δικαιώματα, όπως η προστασία προσωπικών δεδομένων (άρθρο 9Α Συντ., Κανονισμός ΕΕ 2016/679 – GDPR) και η ανάγκη προστασίας της εθνικής ασφάλειας. Η συνταγματική στάθμιση μεταξύ διαφάνειας και απορρήτου είναι εξαιρετικά λεπτή: όταν το απόρρητο είναι δικαιολογημένο, η διαφάνεια μετατρέπεται σε εργαλείο λογοδοσίας, όχι αποκάλυψης. Το κράτος οφείλει να δημοσιοποιεί όχι απαραίτητα τα απόρρητα στοιχεία, αλλά τη διαδικασία λήψης απόφασης και τα θεσμικά εχέγγυα ελέγχου.
Η έννοια της ανοικτής διακυβέρνησης (Open Government) που προωθείται διεθνώς από τον ΟΟΣΑ και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνιστά τη θεσμική εξειδίκευση της αρχής της διαφάνειας. Περιλαμβάνει την ενεργό συμμετοχή των πολιτών στη χάραξη πολιτικών, την ψηφιακή διαβούλευση και τη διαμοίραση δημόσιων δεδομένων με σκοπό την κοινωνική καινοτομία. Η Ελλάδα, ως μέλος της «Συμμαχίας για την Ανοικτή Διακυβέρνηση» (OGP), έχει δεσμευθεί σε προγράμματα ενίσχυσης της λογοδοσίας και καταπολέμησης της διαφθοράς μέσω διαφάνειας. Η εφαρμογή αυτών των προγραμμάτων απαιτεί όμως πολιτική βούληση και πολιτισμό διοίκησης· χωρίς αυτά, η διαφάνεια μετατρέπεται σε τεχνικό προσχήμα.
Η διαφάνεια έχει επίσης θεσμικό αντίκτυπο στη σχέση των εξουσιών. Το Κοινοβούλιο αποκτά ουσιαστικό ρόλο ελέγχου μόνον όταν η κυβέρνηση υποχρεούται να γνωστοποιεί έγκαιρα όλα τα στοιχεία. Η Δικαιοσύνη καθίσταται πραγματικά ανεξάρτητη όταν οι αποφάσεις της είναι προσβάσιμες και αιτιολογημένες. Η Διοίκηση λειτουργεί νόμιμα όταν οι πράξεις της υπόκεινται σε δημόσια κριτική. Η διαφάνεια, έτσι, λειτουργεί ως θεσμικός συνδετικός ιστός που διασφαλίζει την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ πολιτείας και κοινωνίας.
Η εδραίωση του δικαιώματος στη διαφάνεια θα αποτελέσει, τελικά, ένα νέο στάδιο εξέλιξης του ελληνικού συνταγματισμού: από την τυπική δημοκρατία στην ενεργητική δημοκρατία. Η ενεργητική δημοκρατία δεν αρκείται σε εκλογές· απαιτεί ενημέρωση, έλεγχο και συμμετοχή. Η διαφάνεια είναι η ηθική μορφή της γνώσης που καθιστά τον πολίτη ενεργό εταίρο της διακυβέρνησης.
Η πολιτική και νομική πρόκληση του μέλλοντος είναι να μετατραπεί η διαφάνεια από υποχρέωση σε κουλτούρα, από νόμο σε συνείδηση. Όταν η διαφάνεια γίνει αυτονόητη στάση εξουσίας, τότε το κράτος δικαίου θα πάψει να είναι αμυντικός μηχανισμός και θα γίνει μέσο διαρκούς αυτοελέγχου της δημοκρατίας.
Η θεσμική ενσωμάτωση της διαφάνειας ως συνταγματικής αρχής θα συνιστούσε αναβάθμιση της ελληνικής δημοκρατίας στην εποχή της πληροφορίας. Θα όριζε τη νέα ισορροπία μεταξύ εξουσίας και πολίτη: μια ισορροπία όπου η γνώση δεν ανήκει πια στο κράτος, αλλά στην κοινωνία.
Πρόσφατα σχόλια