Η επιστολή του Ντόναλντ Τραμπ προς το Κογκρέσο, με την οποία υποστήριξε ότι οι εχθροπραξίες των Ηνωμένων Πολιτειών με το Ιράν έχουν τερματιστεί λόγω της ισχύουσας εκεχειρίας συμπυκνώνει μια από τις παλαιότερες και πλέον κρίσιμες αντιφάσεις του αμερικανικού συνταγματικού συστήματος: την ένταση ανάμεσα στην ανάγκη ταχείας εκτελεστικής δράσης σε συνθήκες διεθνούς κρίσης και στην απαίτηση δημοκρατικής νομιμοποίησης της χρήσης στρατιωτικής ισχύος. Η κυβέρνηση Τραμπ υποστήριξε ότι η παύση των ανταλλαγών πυρών από τις αρχές Απριλίου σημαίνει ότι η προβλεπόμενη από τον War Powers Resolution προθεσμία των 60 ημερών δεν επιβάλλει πλέον νέα έγκριση από το Κογκρέσο. Σύμφωνα με πρόσφατες αναφορές, η διοίκηση θεώρησε ότι η εκεχειρία «τερμάτισε» ή τουλάχιστον ανέστειλε τις εχθροπραξίες για τους σκοπούς της σχετικής νομοθεσίας, ερμηνεία που αμφισβητήθηκε έντονα από Δημοκρατικούς και νομικούς αναλυτές.
Το ζήτημα είναι θεμελιώδες διότι αγγίζει τον ίδιο τον πυρήνα των αμερικανικών checks and balances. Το Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών δεν συγκεντρώνει την εξουσία πολέμου σε ένα μόνο θεσμικό κέντρο. Αντιθέτως, τη διανέμει. Ο Πρόεδρος είναι αρχηγός των ενόπλων δυνάμεων, άρα διαθέτει επιχειρησιακή και εκτελεστική αρμοδιότητα ως προς τη διοίκηση της στρατιωτικής ισχύος. Το Κογκρέσο, όμως, έχει την εξουσία να κηρύσσει πόλεμο, να χρηματοδοτεί ή να αρνείται τη χρηματοδότηση επιχειρήσεων, να ρυθμίζει τις ένοπλες δυνάμεις και να ασκεί πολιτικό έλεγχο επί της εκτελεστικής εξουσίας. Αυτή η θεσμική δυαδικότητα δεν είναι ατύχημα της συνταγματικής διατύπωσης, αλλά συνειδητή επιλογή των ιδρυτών της αμερικανικής πολιτείας. Η πολεμική εξουσία θεωρήθηκε υπερβολικά επικίνδυνη για να ανατεθεί μονομερώς σε έναν άνθρωπο, ακόμη και αν αυτός είναι δημοκρατικά εκλεγμένος Πρόεδρος. Η αμερικανική συνταγματική παράδοση οικοδομήθηκε πάνω στην αρχή ότι η ταχύτητα της εκτελεστικής δράσης πρέπει να αντισταθμίζεται από τη συλλογικότητα, τη διαβούλευση και τη λογοδοσία της νομοθετικής εξουσίας.
Η παρούσα κρίση αναδεικνύει ακριβώς το σημείο στο οποίο η θεωρία των θεσμικών αντιβάρων συναντά τη σκληρή πραγματικότητα της ισχύος. Από τη μία πλευρά, ο Λευκός Οίκος προβάλλει την ανάγκη στρατηγικής ευελιξίας, επιχειρησιακής συνέχειας και αποτροπής απέναντι σε ένα αντίπαλο κράτος που εξακολουθεί να θεωρείται απειλή για αμερικανικά συμφέροντα και αμερικανικές δυνάμεις. Από την άλλη πλευρά, η επίκληση μιας προσωρινής ή παρατεινόμενης εκεχειρίας ως λόγου μη ενεργοποίησης της κοινοβουλευτικής έγκρισης εγείρει σοβαρό θεσμικό ερώτημα: μπορεί η εκτελεστική εξουσία να ελέγχει μόνη της όχι μόνο την έναρξη μιας στρατιωτικής εμπλοκής, αλλά και τον ορισμό του πότε αυτή θεωρείται θεσμικά ενεργή ή λήξασα; Αν η απάντηση είναι θετική, τότε ο νόμος περί Πολεμικών Εξουσιών υποβαθμίζεται από δεσμευτικός μηχανισμός ελέγχου σε αντικείμενο προεδρικής ερμηνείας. Αν η απάντηση είναι αρνητική, τότε το Κογκρέσο οφείλει να διεκδικήσει ενεργά την αρμοδιότητά του, όχι απλώς να διαμαρτύρεται πολιτικά εκ των υστέρων.
Ο War Powers Resolution του 1973 γεννήθηκε από το τραύμα της εκτεταμένης προεδρικής αυτονόμησης στη χρήση στρατιωτικής ισχύος κατά την περίοδο του Ψυχρού Πολέμου και ειδικότερα μετά την εμπειρία του Βιετνάμ. Σκοπός του δεν ήταν να καταστήσει τον Πρόεδρο ανίκανο να αντιδράσει σε άμεσες απειλές, αλλά να αποτρέψει τη μετατροπή προσωρινών ή περιορισμένων επιχειρήσεων σε παρατεταμένες εμπλοκές χωρίς δημοκρατική έγκριση. Το ίδιο το κείμενο της νομοθεσίας αναφέρει ότι στόχος είναι να διασφαλιστεί η «συλλογική κρίση» του Κογκρέσου και του Προέδρου όταν εισάγονται αμερικανικές δυνάμεις σε εχθροπραξίες ή σε καταστάσεις όπου η εμπλοκή σε εχθροπραξίες είναι άμεσα πιθανή. Η νομοθεσία προβλέπει επίσης υποχρέωση διαβούλευσης με το Κογκρέσο και γραπτή ενημέρωση εντός 48 ωρών όταν αμερικανικές δυνάμεις εισάγονται σε τέτοιες συνθήκες.
Η ουσία της διάταξης βρίσκεται στον χρονικό περιορισμό των 60 ημερών. Σύμφωνα με το ισχύον δίκαιο, όταν υποβάλλεται ή όφειλε να υποβληθεί σχετική έκθεση προς το Κογκρέσο, ο Πρόεδρος πρέπει εντός 60 ημερολογιακών ημερών να τερματίσει τη χρήση των αμερικανικών ενόπλων δυνάμεων, εκτός εάν το Κογκρέσο έχει κηρύξει πόλεμο, έχει παράσχει ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση, έχει παρατείνει νομοθετικά την προθεσμία ή δεν μπορεί να συνεδριάσει λόγω επίθεσης κατά των Ηνωμένων Πολιτειών. Η νομοθεσία προβλέπει επιπλέον δυνατότητα παράτασης έως 30 ημερών, αλλά μόνο εφόσον ο Πρόεδρος πιστοποιήσει γραπτώς ότι αδήριτη στρατιωτική αναγκαιότητα σχετική με την ασφάλεια των αμερικανικών δυνάμεων απαιτεί τη συνέχιση της χρήσης τους στο πλαίσιο άμεσης απομάκρυνσης.
Η ερμηνεία της κυβέρνησης Τραμπ ότι η εκεχειρία αναστέλλει ή διακόπτει το χρονόμετρο των 60 ημερών είναι πολιτικά λειτουργική, αλλά θεσμικά αμφιλεγόμενη. Ο νόμος δεν περιέχει ρητή πρόβλεψη περί «παύσης» της προθεσμίας λόγω εκεχειρίας. Η κρίσιμη έννοια είναι οι «hostilities», δηλαδή οι εχθροπραξίες, όρος που ιστορικά έχει αποτελέσει πεδίο έντονης διαμάχης μεταξύ εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας. Οι Πρόεδροι των Ηνωμένων Πολιτειών, ανεξαρτήτως κόμματος, έχουν συχνά επιχειρήσει να ερμηνεύσουν στενά τον όρο, ώστε να αποφύγουν την πλήρη ενεργοποίηση των περιορισμών του νόμου. Το Κογκρέσο, αντιθέτως, έχει συμφέρον να τον ερμηνεύει ευρύτερα, ώστε να αποτρέπει την έμμεση παράκαμψη της αρμοδιότητάς του. Η αμερικανική συνταγματική τάξη, σε αυτό το σημείο, δεν λειτουργεί ως αυτόματος μηχανισμός, αλλά ως πεδίο πολιτικοθεσμικής σύγκρουσης. Ο νόμος παρέχει διαδικασίες, αλλά η πραγματική ισχύς των διαδικασιών εξαρτάται από τη βούληση των θεσμικών οργάνων να τις υπερασπιστούν.
Η κεντρική αδυναμία της προεδρικής επιχειρηματολογίας είναι ότι συγχέει την επιχειρησιακή παύση πυρών με τον θεσμικό τερματισμό μιας στρατιωτικής εμπλοκής. Μια εκεχειρία μπορεί να σημαίνει ότι δεν διεξάγονται ενεργές ανταλλαγές πυρών. Δεν σημαίνει αναγκαστικά ότι έχει αρθεί ο κίνδυνος επανέναρξης επιχειρήσεων, ότι οι αμερικανικές δυνάμεις δεν παραμένουν εκτεθειμένες, ότι οι σχεδιασμοί δεν συνεχίζονται ή ότι η εκτελεστική εξουσία έχει εγκαταλείψει την επιλογή νέας στρατιωτικής δράσης. Αντιθέτως, όταν ο Πρόεδρος δηλώνει ταυτόχρονα ότι οι εχθροπραξίες έχουν λήξει αλλά η απειλή παραμένει σημαντική, δημιουργείται μια θεσμική ασάφεια με μεγάλη πολιτική σημασία. Η εκτελεστική εξουσία εμφανίζει την κρίση ως λήξασα για να αποφύγει τον κοινοβουλευτικό περιορισμό, αλλά ως ενεργή για να διατηρήσει την ευχέρεια πίεσης, αποτροπής και πιθανής επανενεργοποίησης στρατιωτικών μέτρων.
Αυτό το διπλό σχήμα είναι χαρακτηριστικό της σύγχρονης προεδρικής εξωτερικής πολιτικής στις Ηνωμένες Πολιτείες. Οι Πρόεδροι τείνουν να αξιοποιούν τη γλώσσα της περιορισμένης επιχείρησης, της αντιτρομοκρατικής δράσης, της προστασίας δυνάμεων, της αποτροπής ή της διαχείρισης κρίσης, αποφεύγοντας όρους που θα ενεργοποιούσαν ευθέως τη συνταγματική αρμοδιότητα του Κογκρέσου. Η μετάβαση από τους κλασικούς διακρατικούς πολέμους σε υβριδικές, τμηματικές και τεχνολογικά απομακρυσμένες μορφές χρήσης ισχύος έχει καταστήσει ευκολότερη αυτή την πρακτική. Πλήγματα ακριβείας, ναυτικοί αποκλεισμοί, κυβερνοεπιχειρήσεις, επιχειρήσεις επιτήρησης, ανάπτυξη δυνάμεων σε γειτονικές περιοχές και στρατιωτική υποστήριξη συμμάχων ή εταίρων μπορούν να παρουσιαστούν ως μέτρα κάτω από το κατώφλι του πολέμου, ακόμη και όταν παράγουν στρατηγικά αποτελέσματα ανάλογα με αυτά μιας ευρείας στρατιωτικής αναμέτρησης.
Το Κογκρέσο, από την πλευρά του, βρίσκεται ενώπιον μιας διαχρονικής αντίφασης. Θεσμικά διαθέτει ισχυρά μέσα: μπορεί να αρνηθεί εξουσιοδότηση, να περιορίσει χρηματοδότηση, να εγκρίνει δεσμευτικές αποφάσεις, να διεξαγάγει ακροάσεις, να απαιτήσει πληροφόρηση και να επιβάλει πολιτικό κόστος. Πολιτικά, όμως, συχνά διστάζει να αναλάβει την ευθύνη της ευθείας απόφασης. Η χρήση στρατιωτικής ισχύος είναι πεδίο υψηλού ρίσκου. Αν μια επιχείρηση αποτύχει, οι νομοθέτες που την υποστήριξαν εκτίθενται. Αν την περιορίσουν και ακολουθήσει επιδείνωση της κρίσης, κατηγορούνται για αδυναμία ή υπονόμευση της εθνικής ασφάλειαςας. Έτσι, η νομοθετική εξουσία πολλές φορές προτιμά την αμφισημία: ασκεί κριτική, ζητά ενημέρωση, δηλώνει ότι έχει ρόλο, αλλά αποφεύγει να χρησιμοποιήσει πλήρως τα εργαλεία της. Η πρόσφατη απόρριψη προσπαθειών περιορισμού της προεδρικής δράσης στο Κογκρέσο επιβεβαιώνει αυτή τη θεσμική διστακτικότητα, ιδίως σε περιβάλλον έντονης κομματικής πόλωσης.
Η κομματική διάσταση είναι καθοριστική. Σε μια ιδεατή εκδοχή των checks and balances, τα θεσμικά όργανα υπερασπίζονται τις αρμοδιότητές τους ανεξαρτήτως κομματικού ελέγχου. Στην πραγματικότητα, όμως, το Κογκρέσο δεν λειτουργεί πάντοτε ως ενιαίο θεσμικό σώμα απέναντι στην εκτελεστική εξουσία. Λειτουργεί ως κομματικά διαιρεμένος οργανισμός. Όταν ο Πρόεδρος ανήκει στο κόμμα που ελέγχει τη μία ή και τις δύο Βουλές, η διάθεση ελέγχου μειώνεται. Όταν ανήκει στο αντίπαλο κόμμα, η διάθεση ελέγχου αυξάνεται. Το αποτέλεσμα είναι ότι η συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών υποχωρεί συχνά μπροστά στη λογική της κομματικής ευθυγράμμισης. Η αμερικανική πολιτεία σχεδιάστηκε για να αποτρέπει τη συγκέντρωση εξουσίας, αλλά το κομματικό σύστημα μπορεί να μετατρέψει τα θεσμικά αντίβαρα σε περιστασιακά, επιλεκτικά και πολιτικά υπολογισμένα εργαλεία.
Η υπόθεση του Ιράν έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή δεν αφορά μια ασήμαντη ή περιφερειακά περιορισμένη ενέργεια. Η στρατηγική βαρύτητα του Ιράν, η θέση του στον Περσικό Κόλπο, η σημασία των θαλάσσιων διόδων για την παγκόσμια ενέργεια, η πυρηνική διάσταση, οι περιφερειακές συμμαχίες και η ευρύτερη αντιπαράθεση για την αρχιτεκτονική ασφαλείας της Μέσης Ανατολής καθιστούν κάθε αμερικανική στρατιωτική επιλογή εξαιρετικά υψηλού κόστους. Δεν πρόκειται για μια τεχνική διαχείριση ασφάλειας, αλλά για ζήτημα με πιθανές συνέπειες στην παγκόσμια οικονομία, στις αγορές ενέργειας, στις σχέσεις των ΗΠΑ με συμμάχους και ανταγωνιστές, καθώς και στην εσωτερική πολιτική σταθερότητα της ίδιας της αμερικανικής κυβέρνησης. Όσο μεγαλύτερη είναι η στρατηγική σημασία μιας εμπλοκής, τόσο ισχυρότερη πρέπει να είναι η απαίτηση θεσμικής νομιμοποίησης.
Από την οπτική των διεθνών σχέσεων, η στάση της Ουάσιγκτον συνδυάζει στοιχεία αποτροπής, εξαναγκαστικής διπλωματίας και θεσμικής αμφισημίας. Η αποτροπή επιδιώκει να πείσει την Τεχεράνη ότι το κόστος περαιτέρω κλιμάκωσης θα είναι δυσανάλογο. Η εξαναγκαστική διπλωματία επιδιώκει να μετατρέψει την πίεση σε διαπραγματευτικό αποτέλεσμα. Η θεσμική αμφισημία, όμως, αφορά το εσωτερικό αμερικανικό επίπεδο: η κυβέρνηση επιδιώκει να διατηρεί μέγιστη ελευθερία κινήσεων χωρίς να δεσμεύεται από μια καθαρή κοινοβουλευτική εντολή. Αυτό μπορεί βραχυπρόθεσμα να ενισχύει την ευελιξία της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά μακροπρόθεσμα αποδυναμώνει την αξιοπιστία της αμερικανικής δημοκρατικής διαδικασίας. Μια εξωτερική πολιτική που στηρίζεται σε αμφίσημη εσωτερική νομιμοποίηση κινδυνεύει να εμφανιστεί ισχυρή επιχειρησιακά αλλά εύθραυστη θεσμικά.
Η αμερικανική ιστορία δείχνει ότι οι μεγάλες εξωτερικές επιλογές αποκτούν διάρκεια όταν στηρίζονται σε σαφή πολιτική συναίνεση. Αντιθέτως, οι επιχειρήσεις που ξεκινούν με περιορισμένη ή ασαφή εξουσιοδότηση συχνά παράγουν συσσωρευμένες κρίσεις λογοδοσίας. Η Κορέα, το Βιετνάμ, το Ιράκ, το Αφγανιστάν και οι μεταγενέστερες επιχειρήσεις χαμηλότερης έντασης συγκροτούν ένα ευρύ ιστορικό πεδίο όπου επανέρχεται το ίδιο ερώτημα: σε ποιο σημείο η προεδρική ευχέρεια μετατρέπεται σε θεσμική υπέρβαση; Η απάντηση δεν είναι ποτέ αποκλειστικά νομική. Είναι ταυτόχρονα πολιτική, στρατηγική και ιστορική. Το δίκαιο παρέχει τα όρια, αλλά οι θεσμοί πρέπει να τα ενεργοποιήσουν. Αν το Κογκρέσο αποδέχεται διαρκώς τετελεσμένα, τότε η ισορροπία μετατοπίζεται υπέρ της εκτελεστικής εξουσίας, ακόμη και χωρίς τυπική συνταγματική αναθεώρηση.
Η κυβέρνηση Τραμπ αξιοποιεί μια προϋπάρχουσα τάση, δεν την εφευρίσκει. Η διεύρυνση της προεδρικής εξουσίας στην εξωτερική πολιτική είναι μακρά διαδικασία. Επιταχύνθηκε από τον Ψυχρό Πόλεμο, ενισχύθηκε από την πυρηνική εποχή, παγιώθηκε από τη λογική της παγκόσμιας αμερικανικής στρατιωτικής παρουσίας και επεκτάθηκε μετά τις επιθέσεις της 11ης Σεπτεμβρίου. Η ταχύτητα των διεθνών κρίσεων, η μυστικότητα των πληροφοριών, η τεχνική πολυπλοκότητα των επιχειρήσεων και η ανάγκη άμεσης αντίδρασης προσφέρουν στον Πρόεδρο πλεονεκτήματα έναντι του Κογκρέσου. Όμως η ύπαρξη πρακτικών πλεονεκτημάτων δεν συνεπάγεται απεριόριστη θεσμική εξουσία. Η συνταγματική αρχιτεκτονική των ΗΠΑ δεν δημιουργήθηκε για να είναι βολική. Δημιουργήθηκε για να είναι περιοριστική, ακριβώς επειδή η ανεμπόδιστη εξουσία είναι επικίνδυνη.
Η κρίσιμη έννοια εδώ είναι η λογοδοσία. Η χρήση στρατιωτικής ισχύος δεν είναι τεχνική διοικητική πράξη. Είναι η βαρύτερη απόφαση που μπορεί να λάβει ένα κράτος, διότι συνεπάγεται ανθρώπινο κόστος, οικονομικό βάρος, διεθνείς συνέπειες και πιθανότητα μη αναστρέψιμης κλιμάκωσης. Η απόφαση αυτή πρέπει να υπόκειται σε πολιτικό έλεγχο όχι μόνο μετά την έκβαση, αλλά και κατά τη διαμόρφωσή της. Η ενημέρωση του Κογκρέσου δεν είναι τυπική ευγένεια. Είναι συνταγματική διαδικασία. Η διαβούλευση δεν είναι διοικητική λεπτομέρεια. Είναι τρόπος συλλογικής νομιμοποίησης. Η εξουσιοδότηση δεν είναι γραφειοκρατικό εμπόδιο. Είναι η θεσμική πράξη με την οποία μια δημοκρατία αναλαμβάνει την ευθύνη της ισχύος που ασκεί.
Η επίκληση της εκεχειρίας ως λόγου αποφυγής νέας κοινοβουλευτικής έγκρισης μπορεί να δημιουργήσει επικίνδυνο προηγούμενο. Αν γίνει αποδεκτό ότι κάθε προσωρινή παύση των επιχειρήσεων μηδενίζει ή αναστέλλει τον χρόνο, τότε ένας Πρόεδρος θα μπορούσε θεωρητικά να διαχειρίζεται μια παρατεταμένη κρίση μέσω εναλλαγής πλήγματος, παύσης, απειλής και επανέναρξης, χωρίς ποτέ να φθάνει σε σημείο αναγκαστικής κοινοβουλευτικής έγκρισης. Έτσι, η ουσία του νόμου θα ακυρωνόταν χωρίς να καταργηθεί τυπικά. Το πρόβλημα δεν είναι μόνο ο συγκεκριμένος Πρόεδρος ή η συγκεκριμένη κρίση. Είναι η θεσμική δυνατότητα που δημιουργείται για το μέλλον. Τα συνταγματικά προηγούμενα στις Ηνωμένες Πολιτείες έχουν βάρος. Κάθε επιτυχημένη παράκαμψη μπορεί να γίνει εργαλείο επόμενης διοίκησης, ανεξαρτήτως κόμματος.
Από την άλλη πλευρά, πρέπει να αναγνωριστεί ότι η πραγματικότητα της διεθνούς ασφάλειας δεν επιτρέπει πάντα καθαρές κατηγορίες. Μια εκεχειρία πράγματι μεταβάλλει την κατάσταση. Αν δεν υπάρχουν ενεργές ανταλλαγές πυρών, αν δεν διεξάγονται επιθετικές επιχειρήσεις, αν οι δυνάμεις βρίσκονται σε στάση επιτήρησης ή προστασίας, η νομική αξιολόγηση γίνεται δυσκολότερη. Η εκτελεστική εξουσία δεν στερείται επιχειρημάτων όταν υποστηρίζει ότι δεν μπορεί να θεωρείται κάθε στρατιωτική παρουσία ισοδύναμη με συνεχιζόμενη εχθροπραξία. Το πρόβλημα, όμως, είναι ότι η σχετική κρίση δεν μπορεί να ανήκει αποκλειστικά στον Πρόεδρο. Όσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα επανέναρξης επιχειρήσεων και όσο εντονότερη είναι η στρατηγική πίεση που ασκείται μέσω στρατιωτικών μέσων, τόσο περισσότερο απαιτείται συμμετοχή του Κογκρέσου.
Η διάκριση μεταξύ επιχειρησιακού τερματισμού και στρατηγικής συνέχισης είναι αποφασιστική. Μπορεί να έχουν σταματήσει οι άμεσες ανταλλαγές πυρών, αλλά η συνολική αντιπαράθεση να παραμένει ενεργή. Μπορεί οι δυνάμεις να μην πλήττουν στόχους, αλλά να διατηρούνται σε θέση μάχης. Μπορεί η διπλωματία να λειτουργεί, αλλά υπό τη σκιά στρατιωτικής απειλής. Μπορεί να μην υπάρχει ενεργός σύγκρουση, αλλά να υπάρχει στρατιωτικός καταναγκασμός. Αυτές οι γκρίζες ζώνες είναι ακριβώς οι περιοχές όπου τα checks and balances δοκιμάζονται περισσότερο. Οι θεσμοί δεν κρίνονται όταν οι καταστάσεις είναι καθαρές. Κρίνονται όταν η εκτελεστική εξουσία αξιοποιεί την ασάφεια για να διευρύνει τα περιθώριά της.
Η υπόθεση έχει επίσης κρίσιμη σημασία για την αξιοπιστία των Ηνωμένων Πολιτειών διεθνώς. Μια υπερδύναμη δεν κρίνεται μόνο από την υλική της ισχύ, αλλά και από την προβλεψιμότητα των θεσμών της. Όταν οι εταίροι, οι αντίπαλοι και οι διεθνείς αγορές παρακολουθούν μια αμερικανική κρίση, δεν αξιολογούν μόνο τις δηλώσεις του Προέδρου. Αξιολογούν και το εάν η αμερικανική πολιτεία μπορεί να παράγει σταθερή στρατηγική απόφαση. Αν η εκτελεστική εξουσία εμφανίζεται πανίσχυρη αλλά το εσωτερικό θεσμικό πλαίσιο αμφισβητείται, η στρατηγική αξιοπιστία γίνεται αντιφατική. Η αποφασιστικότητα μπορεί να ενισχύει την αποτροπή, αλλά η θεσμική αμφισημία μπορεί να δημιουργεί αβεβαιότητα ως προς τη διάρκεια, τη συνέπεια και τα όρια της αμερικανικής πολιτικής.
Στο εσωτερικό επίπεδο, η κρίση τροφοδοτεί ευρύτερο προβληματισμό για την ποιότητα της αμερικανικής δημοκρατίας. Τα checks and balances δεν είναι διακοσμητική αρχή. Είναι μηχανισμός αποτροπής της αυθαιρεσίας. Όταν η εκτελεστική εξουσία ερμηνεύει μονομερώς τις προϋποθέσεις που περιορίζουν την ίδια, ο έλεγχος καθίσταται εξαρτημένος από τον ελεγχόμενο. Αυτό αντιστρέφει τη λογική του συνταγματισμού. Ο συνταγματισμός δεν εμπιστεύεται απεριόριστα την καλή πίστη των κυβερνώντων. Δημιουργεί διαδικασίες που περιορίζουν ακόμη και τους ικανούς, δημοφιλείς ή αποφασιστικούς ηγέτες, ακριβώς επειδή οι θεσμοί πρέπει να αντέχουν πέρα από τα πρόσωπα.
Το Κογκρέσο έχει ενώπιόν του τρεις βασικές επιλογές. Η πρώτη είναι η παθητική αποδοχή της προεδρικής ερμηνείας, επιλογή που βραχυπρόθεσμα αποφεύγει την πολιτική σύγκρουση αλλά μακροπρόθεσμα αποδυναμώνει τη θεσμική του θέση. Η δεύτερη είναι η απαίτηση σαφούς εξουσιοδότησης, με καθορισμένο σκοπό, χρονική διάρκεια, γεωγραφικό πεδίο και μηχανισμούς ενημέρωσης. Αυτή η επιλογή θα παρείχε δημοκρατική νομιμοποίηση, αλλά θα απαιτούσε πολιτικό θάρρος από τους νομοθέτες. Η τρίτη είναι η νομοθετική απαγόρευση ή ο περιορισμός περαιτέρω δράσης χωρίς ρητή έγκριση, επιλογή που θα επανέφερε δυναμικά το Κογκρέσο στο επίκεντρο, αλλά θα προκαλούσε αναπόφευκτη σύγκρουση με τον Λευκό Οίκο. Η μέχρι τώρα στάση του Κογκρέσου δείχνει ότι η πρώτη επιλογή παραμένει ισχυρή, όχι επειδή είναι θεσμικά ανώτερη, αλλά επειδή είναι πολιτικά ευκολότερη.
Η ιδιαιτερότητα της περιόδου Τραμπ είναι ότι η προεδρική αντίληψη περί εξουσίας εμφανίζεται πιο ευθεία, λιγότερο θεσμικά προσεκτική και περισσότερο συγκρουσιακή. Ωστόσο, θα ήταν αναλυτικά εσφαλμένο να αντιμετωπιστεί το ζήτημα ως αποκλειστικά προσωπικό. Η αμερικανική προεδρία έχει εδώ και δεκαετίες συγκεντρώσει εξαιρετικά εκτεταμένες δυνατότητες στην εθνική ασφάλεια. Η διαφορά βρίσκεται στον τρόπο χρήσης, στη ρητορική ένταση και στην προθυμία δοκιμής των ορίων. Η σημερινή κρίση είναι συνεπώς ταυτόχρονα κρίση προσώπου, κρίση θεσμού και κρίση ιστορικής εξέλιξης της αμερικανικής εκτελεστικής εξουσίας.
Από άποψη πολιτικής ανάλυσης, το ζήτημα δεν είναι αν ο Πρόεδρος διαθέτει ρόλο στην αντιμετώπιση απειλών. Προφανώς διαθέτει. Το ζήτημα είναι αν ο ρόλος αυτός μετατρέπεται σε πρακτικό μονοπώλιο απόφασης. Η αμερικανική συνταγματική τάξη απορρίπτει την ιδέα ενός εκλεγμένου μονάρχη στην εξωτερική πολιτική. Ο Πρόεδρος είναι ισχυρός, αλλά όχι απεριόριστος. Το Κογκρέσο είναι συχνά δυσκίνητο, αλλά όχι περιττό. Η δυσκινησία της νομοθετικής εξουσίας είναι μέρος του συνταγματικού σχεδιασμού: αναγκάζει σε δημόσια συζήτηση, συναίνεση, τεκμηρίωση και επιμερισμό ευθύνης. Σε ζητήματα στρατιωτικής ισχύος, αυτή η δυσκινησία δεν είναι αδυναμία. Είναι δημοκρατική ασφάλεια.
Η κρίση με το Ιράν αποκαλύπτει, τελικά, ένα βαθύτερο ερώτημα για το πώς οι δημοκρατίες χειρίζονται την ισχύ τους σε έναν κόσμο ταχέων απειλών, τεχνολογικής πολυπλοκότητας και γεωπολιτικής αστάθειας. Η εκτελεστική εξουσία θα επιδιώκει πάντα ευελιξία. Η νομοθετική εξουσία θα πρέπει να επιμένει στη νομιμοποίηση. Η διπλωματία θα κινείται συχνά υπό στρατιωτική σκιά. Οι αντίπαλοι θα δοκιμάζουν τα όρια. Οι αγορές θα αντιδρούν. Οι σύμμαχοι θα πιέζουν. Οι θεσμοί, όμως, υπάρχουν ακριβώς για να μετατρέπουν την πίεση σε οργανωμένη απόφαση και όχι σε προσωποπαγή βούληση.
Το συμπέρασμα είναι ότι η επιστολή Τραμπ προς το Κογκρέσο δεν μπορεί να αποτιμηθεί μόνο ως χειρισμός μιας διεθνούς κρίσης. Πρέπει να αποτιμηθεί ως πράξη θεσμικής ερμηνείας με ευρύτερες συνέπειες. Αν η εκεχειρία θεωρηθεί επαρκής για να αποφευχθεί η κοινοβουλευτική έγκριση, τότε το κέντρο βάρους μετακινείται ακόμη περισσότερο προς την προεδρία. Αν το Κογκρέσο διεκδικήσει ουσιαστικά τον ρόλο του, τότε η κρίση μπορεί να λειτουργήσει ως αφορμή επαναβεβαίωσης της συνταγματικής ισορροπίας. Το αμερικανικό σύστημα δεν κρίνεται μόνο από το αν μπορεί να προβάλει ισχύ στο εξωτερικό. Κρίνεται από το αν μπορεί να την υποβάλει σε εσωτερικό δημοκρατικό έλεγχο.
Πρόσφατα σχόλια