Η συζήτηση για την αμερικανική εξουσία πολέμου συχνά επικεντρώνεται στην προεδρία. Αυτό είναι κατανοητό, διότι ο Πρόεδρος είναι το πρόσωπο που δίνει εντολές, εκπροσωπεί το κράτος διεθνώς, διοικεί τις ένοπλες δυνάμεις και διαμορφώνει τη γλώσσα της εθνικής ασφάλειας. Ωστόσο, η κρίση με το Ιράν αναδεικνύει ένα εξίσου σημαντικό και ίσως βαθύτερο πρόβλημα: την αδυναμία ή την απροθυμία του Κογκρέσου να ασκήσει εγκαίρως και αποφασιστικά τον θεσμικό του ρόλο. Η προεδρική ισχύς δεν αυξάνεται μόνο επειδή ο Λευκός Οίκος διεκδικεί περισσότερα. Αυξάνεται και επειδή η νομοθετική εξουσία συχνά αποφεύγει να διεκδικήσει όσα ήδη διαθέτει.
Το Σύνταγμα των Ηνωμένων Πολιτειών παρέχει στο Κογκρέσο αποφασιστικές αρμοδιότητες σε ζητήματα πολέμου. Δεν του αναθέτει έναν διακοσμητικό ή επικουρικό ρόλο. Του αποδίδει την εξουσία κήρυξης πολέμου, τη δυνατότητα χρηματοδότησης ή μη χρηματοδότησης στρατιωτικών επιχειρήσεων, την αρμοδιότητα ρύθμισης των ενόπλων δυνάμεων και το δικαίωμα άσκησης εποπτείας επί της εκτελεστικής εξουσίας. Ο War Powers Resolution του 1973 δεν δημιούργησε από το μηδέν αυτή την ισορροπία, αλλά επιχείρησε να την επαναφέρει σε μια περίοδο κατά την οποία η προεδρική δράση είχε αποκτήσει ιδιαίτερα εκτεταμένο πεδίο. Η νομοθεσία θεσπίστηκε πάνω στην αρχή ότι η χρήση στρατιωτικής ισχύος πρέπει να αντανακλά τη συλλογική κρίση Προέδρου και Κογκρέσου, όχι μονομερή εκτελεστική βούληση.
Στην πράξη, όμως, το Κογκρέσο λειτουργεί υπό πολιτικούς περιορισμούς που αποδυναμώνουν τη θεσμική του βαρύτητα. Οι νομοθέτες συχνά προτιμούν να ασκούν κριτική χωρίς να αναλαμβάνουν την πλήρη ευθύνη της απόφασης. Η ψήφος υπέρ ή κατά μιας στρατιωτικής εμπλοκής είναι πολιτικά δαπανηρή. Η υποστήριξη μπορεί να καταστεί βάρος αν η επιχείρηση αποτύχει ή παραταθεί. Η αντίθεση μπορεί να παρουσιαστεί ως έλλειψη αποφασιστικότητας αν η κρίση επιδεινωθεί. Η αποχή από καθαρή απόφαση προσφέρει πολιτική ασφάλεια, αλλά έχει θεσμικό κόστος. Κάθε φορά που το Κογκρέσο αποφεύγει να αποφασίσει, η προεδρία κερδίζει χώρο.
Η κομματική πόλωση επιτείνει αυτή την αδυναμία. Σε θεωρητικό επίπεδο, τα checks and balances προϋποθέτουν ότι κάθε κλάδος της εξουσίας υπερασπίζεται τις αρμοδιότητές του απέναντι στους άλλους. Στην πραγματική πολιτική, όμως, οι νομοθέτες ενεργούν συχνά πρώτα ως μέλη κόμματος και μετά ως φορείς θεσμικής αρμοδιότητας. Όταν ο Πρόεδρος ανήκει στο ίδιο κόμμα με την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η διάθεση ελέγχου μειώνεται. Όταν ανήκει στο αντίπαλο κόμμα, αυξάνεται. Αυτό σημαίνει ότι η ένταση του ελέγχου δεν καθορίζεται πάντα από το αντικειμενικό βάρος της στρατιωτικής απόφασης, αλλά από τον κομματικό συσχετισμό. Στην κρίση του Ιράν, οι προσπάθειες περιορισμού της προεδρικής δράσης αντιμετώπισαν σημαντικά εμπόδια στο Κογκρέσο, γεγονός που φανερώνει τη δυσκολία μετατροπής της θεσμικής αρχής σε δεσμευτική πολιτική πράξη.
Η αδράνεια του Κογκρέσου δεν είναι πάντοτε παθητική. Συχνά είναι στρατηγική. Πολλοί νομοθέτες επιλέγουν να διατηρούν ανοιχτή την κριτική τους δυνατότητα χωρίς να δεσμεύονται σε καθαρή απόφαση. Έτσι μπορούν να στηρίξουν τον Πρόεδρο αν η πολιτική αποδειχθεί επιτυχής ή να αποστασιοποιηθούν αν αποτύχει. Αυτή η συμπεριφορά είναι εκλογικά ορθολογική, αλλά θεσμικά προβληματική. Η δημοκρατική λογοδοσία απαιτεί σαφείς θέσεις, όχι εκ των υστέρων αναπροσαρμογές. Σε ζητήματα πολέμου, η ασάφεια μπορεί να είναι πολιτικά χρήσιμη, αλλά δημοκρατικά επικίνδυνη.
Η περίπτωση του Ιράν δείχνει ότι το Κογκρέσο έχει μπροστά του ένα διπλό καθήκον. Πρώτον, πρέπει να αξιολογήσει αν η στρατιωτική εμπλοκή έχει πράγματι τερματιστεί ή αν παραμένει σε κατάσταση επιχειρησιακής αναστολής με δυνατότητα επανενεργοποίησης. Δεύτερον, πρέπει να αποφασίσει αν αποδέχεται την προεδρική ερμηνεία ή αν απαιτεί ρητή εξουσιοδότηση για κάθε μελλοντική χρήση στρατιωτικής ισχύος. Η διαφορά ανάμεσα στα δύο είναι κρίσιμη. Η πρώτη στάση αφήνει τον Πρόεδρο να ορίζει το πλαίσιο. Η δεύτερη επαναφέρει το Κογκρέσο στον πυρήνα της απόφασης.
Το πρόβλημα γίνεται ακόμη σοβαρότερο όταν η στρατιωτική δράση συνδέεται με ευρύτερες οικονομικές και γεωπολιτικές συνέπειες. Η κρίση στην περιοχή του Περσικού Κόλπου έχει επηρεάσει τις αγορές ενέργειας και έχει προκαλέσει διεθνή ανησυχία για την ελεύθερη ναυσιπλοΐα. Πρόσφατες αναφορές σημειώνουν ότι οι εξελίξεις στο Στενό του Ορμούζ έχουν παραμείνει κεντρικός παράγοντας έντασης, ενώ οι αγορές αντιδρούν στην αβεβαιότητα γύρω από την αμερικανική στρατηγική και τη δυνατότητα νέας κλιμάκωσης. Όταν μια κρίση έχει τέτοια συστημική σημασία, η κοινοβουλευτική σιωπή ή η αμφισημία δεν είναι ουδέτερη. Συνιστά έμμεση μεταβίβαση πολιτικής εξουσίας.
Η θεσμική ευθύνη του Κογκρέσου περιλαμβάνει την απαίτηση πλήρους ενημέρωσης, την αξιολόγηση των στόχων, την εξέταση της αναλογικότητας των μέσων, την αποτίμηση του κόστους, τη διασφάλιση ότι οι επιχειρήσεις δεν αποκλίνουν από τον δηλωμένο σκοπό και την επιβολή χρονικών ή ουσιαστικών περιορισμών όπου χρειάζεται. Μια σοβαρή κοινοβουλευτική διαδικασία δεν αποδυναμώνει τη στρατηγική. Αντιθέτως, την καθιστά πιο αξιόπιστη, διότι αναγκάζει την εκτελεστική εξουσία να διατυπώσει καθαρούς σκοπούς και όχι γενικές διακηρύξεις.
Η αμερικανική πολιτική ιστορία δείχνει ότι οι Πρόεδροι τείνουν να διευρύνουν τα όρια της εξουσίας τους όταν αντιμετωπίζουν ασθενή αντίσταση. Το Κογκρέσο, όταν δεν παρεμβαίνει εγκαίρως, δεν διατηρεί ουδέτερη στάση. Συμμετέχει στη διαμόρφωση του προηγουμένου. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό στην εξωτερική πολιτική, όπου τα προηγούμενα συσσωρεύονται και μετατρέπονται σε άγραφη συνταγματική πρακτική.
Η κρίση του Ιράν είναι και μία εσωτερική δοκιμασία της αμερικανικής δημοκρατίας. Αν το Κογκρέσο επιτρέψει στην προεδρία να καθορίσει μονομερώς το πότε μια σύγκρουση αρχίζει, πότε παύει, πότε επανεκκινεί και πότε δεν απαιτείται έγκριση, τότε η νομοθετική αρμοδιότητα θα παραμείνει τυπικά ζωντανή αλλά ουσιαστικά αδρανής.
Η δημοκρατική αρχιτεκτονική των Ηνωμένων Πολιτειών εδράζεται στην ενεργή λειτουργία των θεσμικών αντιβάρων. Το Κογκρέσο δεν υπάρχει για να ενημερώνεται εκ των υστέρων, αλλά για να συμμετέχει στη διαμόρφωση των αποφάσεων που δεσμεύουν το κράτος σε πολεμική δράση. Αν δεν το πράξει, τότε η κρίση του Ιράν θα καταγραφεί ως ακόμη ένα στάδιο στη μακρά υποχώρηση της νομοθετικής εξουσίας μπροστά στην εκτελεστική υπεροχή.
Πρόσφατα σχόλια