Η δημοσιονομική κρίση λειτούργησε ως ακραία δοκιμασία αντοχής: έφερε σε σύγκρουση τη δημοκρατική αρχή με τις δεσμεύσεις χρηματοδοτικής επιτήρησης, τα κοινωνικά δικαιώματα με τη δημοσιονομική προσαρμογή, την προστατευόμενη εμπιστοσύνη με την ανάγκη άμεσης περικοπής δαπανών, την ασφάλεια δικαίου με την καταιγιστική νομοθέτηση και την εθνική κυριαρχία με την ένταξη της χώρας σε μηχανισμούς εξωτερικού δανεισμού και αξιολόγησης.
Η κρίση δεν εισήγαγε απλώς δύσκολα οικονομικά μέτρα. Εισήγαγε μια νέα συνταγματική ατμόσφαιρα, μέσα στην οποία το δημόσιο συμφέρον επαναπροσδιορίστηκε σχεδόν ταυτολογικά γύρω από τη δημοσιονομική διάσωση του κράτους. Η ανάγκη αποτροπής της χρεοκοπίας, η διασφάλιση της χρηματοδότησης, η παραμονή της χώρας στη ζώνη του ευρώ, η αποκατάσταση της δημοσιονομικής ισορροπίας και η εφαρμογή προγραμμάτων προσαρμογής μετατράπηκαν σε υπέρτατα επιχειρήματα νομιμοποίησης περιορισμών. Αυτό δεν σημαίνει ότι το Σύνταγμα έπαυσε να ισχύει. Σημαίνει ότι οι συνταγματικές αρχές άρχισαν να σταθμίζονται υπό εξαιρετικά βαριά πίεση. Η αναλογικότητα, η ισότητα, η κοινωνική προστασία, η προστατευόμενη εμπιστοσύνη και η ανθρώπινη αξιοπρέπεια δεν εξαφανίστηκαν· βρέθηκαν όμως αντιμέτωπες με ένα νέο, οξύ και συστημικό επιχείρημα: ότι χωρίς δημοσιονομική προσαρμογή το ίδιο το κράτος δεν θα μπορούσε να συνεχίσει να εγγυάται δικαιώματα.
Η μεταβολή αυτή είναι κρίσιμη για την κατανόηση της νομολογίας της περιόδου. Τα δικαστήρια κλήθηκαν να αποφανθούν όχι για συνηθισμένους περιορισμούς δικαιωμάτων, αλλά για μαζικές, επαναλαμβανόμενες και οριζόντιες παρεμβάσεις σε μισθούς, συντάξεις, συλλογικές εργασιακές σχέσεις, φορολογία, περιουσία και κοινωνικές παροχές. Ο δικαστικός έλεγχος δεν μπορούσε να μείνει στο επίπεδο μιας απλής αντιπαράθεσης μεταξύ κράτους και ατόμου. Έπρεπε να λάβει υπόψη τον συστημικό χαρακτήρα της κρίσης, την ένταση της δημοσιονομικής ανάγκης, τον περιορισμένο χρόνο λήψης αποφάσεων, αλλά και τον κίνδυνο οι έκτακτες περικοπές να καταλήξουν σε μόνιμη αποδυνάμωση του κοινωνικού κράτους δικαίου. Το άρθρο 25 του Συντάγματος, που θέτει τα δικαιώματα και την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου υπό την εγγύηση του κράτους και επιβάλλει την αρχή της αναλογικότητας στους περιορισμούς τους, απέκτησε στην κρίση χαρακτήρα κεντρικού πεδίου στάθμισης.
Στη νομολογία της κρίσης διακρίνεται μια ένταση ανάμεσα σε δύο τάσεις. Η πρώτη είναι η τάση δικαστικής αυτοσυγκράτησης απέναντι σε μέτρα που εμφανίζονταν ως αναγκαία για την αποφυγή δημοσιονομικής κατάρρευσης. Η δεύτερη είναι η τάση προστασίας ενός ελάχιστου πυρήνα κοινωνικών δικαιωμάτων, αξιοπρεπούς διαβίωσης, αναλογικής επιβάρυνσης και τεκμηριωμένης κρατικής παρέμβασης. Η ένταση αυτή δεν είναι ένδειξη απλής αντιφατικότητας. Είναι το ίδιο το συνταγματικό δράμα της κρίσης: τα δικαστήρια έπρεπε να αποφύγουν τόσο τον δημοσιονομικό ακτιβισμό, δηλαδή την υποκατάσταση της οικονομικής πολιτικής, όσο και την πλήρη παραίτηση από τον έλεγχο, η οποία θα μετέτρεπε τη δημοσιονομική ανάγκη σε γενική ρήτρα αναστολής δικαιωμάτων. Η δυσκολία δεν βρισκόταν στο αν τα δικαιώματα επιτρέπεται να περιορίζονται. Αυτό είναι γνωστό στο συνταγματικό δίκαιο. Βρισκόταν στο αν οι περιορισμοί μπορούσαν να είναι τόσο εκτεταμένοι, τόσο επαναλαμβανόμενοι και τόσο βαθιά κοινωνικά μετασχηματιστικοί χωρίς να αλλοιώνουν τη φυσιογνωμία του κοινωνικού κράτους.
Η υπόθεση των συνταξιοδοτικών περικοπών υπήρξε ίσως το πιο χαρακτηριστικό πεδίο αυτής της σύγκρουσης. Οι συντάξεις δεν είναι απλώς δημοσιονομική δαπάνη. Είναι θεσμική μορφή κοινωνικής ασφάλειας, αποτέλεσμα εισφορών, προσδοκία προστασίας γήρατος και κρίσιμο στοιχείο αξιοπρεπούς διαβίωσης. Όταν οι περικοπές αποκτούν διαδοχικό, συσσωρευτικό και οριζόντιο χαρακτήρα, ο έλεγχος δεν μπορεί να περιοριστεί στο ερώτημα αν το κράτος είχε ανάγκη εξοικονόμησης. Πρέπει να εξετάσει αν υπήρξε επαρκής τεκμηρίωση, αν σταθμίστηκε η επίπτωση στο επίπεδο ζωής των συνταξιούχων, αν η επιβάρυνση κατανεμήθηκε δίκαια και αν διατηρήθηκε ένας ελάχιστος πυρήνας κοινωνικής προστασίας. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή Κοινωνικών Δικαιωμάτων, αναφερόμενη στις αποφάσεις 2287/2015 και 2288/2015 του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατέγραψε ότι το ΣτΕ έκρινε ορισμένες περικοπές των νόμων 4051/2012 και 4093/2012 αντισυνταγματικές, μεταξύ άλλων λόγω της βιαστικής εφαρμογής και της έλλειψης επαρκούς μελέτης για τις επιπτώσεις στις συνθήκες διαβίωσης των θιγομένων.
Η σημασία αυτής της νομολογιακής γραμμής δεν βρίσκεται μόνο στο αποτέλεσμα, αλλά στη μεθοδολογία. Το δικαστήριο δεν αρνείται καταρχήν ότι η δημοσιονομική κρίση μπορεί να δικαιολογήσει σοβαρούς περιορισμούς. Αρνείται, όμως, ότι η επίκληση της κρίσης αρκεί από μόνη της. Η δημοσιονομική ανάγκη δεν καταργεί την υποχρέωση αιτιολόγησης. Η έκτακτη περίσταση δεν απαλλάσσει τον νομοθέτη από την τεκμηρίωση. Η κοινωνική ασφάλεια δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί ως απλή μεταβλητή του κρατικού προϋπολογισμού. Με αυτόν τον τρόπο, η νομολογία της κρίσης διαμόρφωσε έναν κανόνα ιδιαίτερης σημασίας: σε περιόδους δημοσιονομικής πίεσης ο δικαστικός έλεγχος δεν απαιτεί από τον δικαστή να σχεδιάζει οικονομική πολιτική, απαιτεί όμως από τον νομοθέτη να αποδεικνύει ότι η πολιτική του έχει συνταγματικά ανεκτή αιτιολόγηση, αναλογική δομή και κοινωνικά βιώσιμο αποτέλεσμα.
Παράλληλα, η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου κινήθηκε με ευρύτερο περιθώριο εκτίμησης υπέρ του κράτους σε ζητήματα οικονομικής πολιτικής. Στην υπόθεση Κουφάκη και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδας, το ΕΔΔΑ εξέτασε μισθολογικές περικοπές στον δημόσιο τομέα υπό το πρίσμα της προστασίας της περιουσίας και αναγνώρισε ότι τα μέτρα συνιστούσαν επέμβαση, αλλά εντάχθηκαν στο πλαίσιο σοβαρής οικονομικής κρίσης και κρίθηκαν εντός του περιθωρίου εκτίμησης του κράτους. Η στάση αυτή δείχνει ότι η ευρωπαϊκή δικαιοδοτική προστασία, ιδίως σε ζητήματα μακροοικονομικής πολιτικής, δεν λειτουργεί ως πλήρης ασπίδα απέναντι στη λιτότητα. Αντιθέτως, αφήνει στα κράτη σημαντικό χώρο στάθμισης, εφόσον δεν παραβιάζεται ο πυρήνας των προστατευόμενων δικαιωμάτων κατά τρόπο προδήλως δυσανάλογο.
Η διοίκηση μετασχηματίστηκε εξίσου βαθιά. Η περίοδος της κρίσης υπήρξε περίοδος διοικητικής επιτάχυνσης, επιτήρησης, ποσοτικοποίησης στόχων, αξιολογήσεων, προαπαιτουμένων, μηχανισμών παρακολούθησης και εξωτερικής τεχνικής καθοδήγησης. Η διοίκηση δεν λειτουργούσε πλέον μόνο ως εσωτερικός μηχανισμός εφαρμογής νόμων. Λειτουργούσε ως εκτελεστικός βραχίονας δεσμεύσεων οι οποίες συνδέονταν με την εκταμίευση δόσεων, την αξιολόγηση των «θεσμών» και την τήρηση συγκεκριμένων χρονοδιαγραμμάτων. Το τρίτο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής, για παράδειγμα, παρακολουθούνταν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε συνεργασία με την ΕΚΤ, τον ESM και το ΔΝΤ, με τακτικές αποστολές αξιολόγησης στην Αθήνα· η επιτυχής υλοποίηση όρων συνδεόταν με εκταμιεύσεις, όπως η τελική δόση των 15 δισ. ευρώ τον Αύγουστο του 2018.
Αυτός ο διοικητικός μετασχηματισμός είχε αμφίσημο χαρακτήρα. Από τη μία πλευρά, εισήγαγε μεγαλύτερη έμφαση σε στόχους, δημοσιονομική πειθαρχία, παρακολούθηση δαπανών, μεταρρυθμίσεις διαδικασιών και τεχνική ικανότητα του κράτους. Από την άλλη, συμπίεσε τον χρόνο της δημοκρατικής και διοικητικής ωρίμανσης. Η διοίκηση συχνά κλήθηκε να εφαρμόσει μέτρα με μεγάλη κοινωνική επίπτωση μέσα σε συνθήκες επείγοντος. Η νομοθέτηση έγινε γρήγορη, πυκνή, συχνά δυσανάγνωστη και έντονα τεχνική. Η εκτελεστική εξουσία ενισχύθηκε, διότι η διαπραγμάτευση, η συμμόρφωση και η υλοποίηση των προγραμμάτων απαιτούσαν συγκεντρωτικό συντονισμό. Η Βουλή παρέμεινε τυπικά κυρίαρχη νομοθετική αρχή, αλλά στην πράξη συχνά ψήφιζε υπό ασφυκτικά χρονικά και δημοσιονομικά δεδομένα. Έτσι, το Σύνταγμα της κρίσης ήταν και Σύνταγμα επιτάχυνσης της εκτελεστικής εξουσίας.
Στο επίπεδο των δικαιωμάτων, η κρίση μετέβαλε κυρίως την αντίληψη περί κοινωνικών δικαιωμάτων. Πριν από την κρίση, η μεταπολιτευτική προσδοκία έτεινε να αντιμετωπίζει τα κοινωνικά δικαιώματα ως πεδίο προοδευτικής διεύρυνσης. Η κρίση τα επανέφερε σε μια συνθήκη αμυντικής προστασίας: το ερώτημα δεν ήταν πλέον πώς θα επεκταθούν, αλλά ποιος είναι ο ελάχιστος πυρήνας που δεν μπορεί να θιγεί. Η συνταγματική συζήτηση μετατοπίστηκε από την κοινωνική πρόοδο στην προστασία απέναντι στην κοινωνική υποχώρηση. Αυτός ο μετασχηματισμός είναι κρίσιμος. Τα κοινωνικά δικαιώματα έπαψαν να νοούνται μόνο ως προγραμματικές επιδιώξεις του κράτους και αναδείχθηκαν ως όρια σε πολιτικές λιτότητας. Ταυτόχρονα, όμως, αποκαλύφθηκε η εξάρτησή τους από τη δημοσιονομική ικανότητα του κράτους. Η κρίση έδειξε ότι τα κοινωνικά δικαιώματα είναι νομικά κατοχυρωμένα, αλλά η πραγματική τους ένταση εξαρτάται από διοικητικούς, οικονομικούς και δημοσιονομικούς όρους.
Η περίοδος 2010-2018 δεν κατήργησε τη συνταγματική νομιμότητα, αλλά την ανάγκασε να λειτουργήσει σε περιβάλλον εξαιρετικής πίεσης. Η νομολογία αναγκάστηκε να αναπτύξει κριτήρια ελέγχου μεταξύ δημοσιονομικής ανάγκης και κοινωνικών δικαιωμάτων. Η διοίκηση μετασχηματίστηκε σε μηχανισμό ταχείας εφαρμογής προγραμμάτων προσαρμογής. Η Βουλή λειτούργησε υπό συνθήκες περιορισμένης πολιτικής ελευθερίας επιλογών. Τα δικαιώματα επανανοηματοδοτήθηκαν μέσα από την έννοια του ελάχιστου προστατευτικού πυρήνα, της αναλογικής επιβάρυνσης και της τεκμηριωμένης κρατικής παρέμβασης.
Πρόσφατα σχόλια