Τα δύο άρθρα, 143 και 151, απηχούν διαφορετικές αντιλήψεις για το βάθος και την έκταση της αυτονομίας των περιφερειών. Συγκεκριμένα, το άρθρο 143 αποτελούσε τον γενικό, ευέλικτο και σταδιακό δρόμο μέσα από τον οποίο επαρχίες με κοινά ιστορικά, πολιτισμικά ή οικονομικά χαρακτηριστικά μπορούσαν να συγκροτήσουν αυτόνομη κοινότητα. Το άρθρο 151 προοριζόταν για περιπτώσεις όπου η απαίτηση αυτοκυβέρνησης είχε τέτοια ένταση ώστε να δικαιολογεί άμεση πρόσβαση στο ανώτερο διαθέσιμο επίπεδο, υπό την προϋπόθεση αυξημένης τοπικής, αντιπροσωπευτικής και δημοψηφισματικής νομιμοποίησης.
Η οδός του άρθρου 143 δεν ήταν καθεστώς μη πολιτικής ή απλώς διοικητικής αποκέντρωσης. Η επιτυχής συγκρότηση οδηγούσε σε αυτόνομη κοινότητα με Καταστατικό, θεσμούς, κανονιστικές και δυνητικά νομοθετικές εξουσίες. Η διαφορά ήταν ότι το αρχικό πεδίο αρμοδιοτήτων περιοριζόταν στις ύλες του άρθρου 148 και η κοινότητα έπρεπε να αναμένει πέντε χρόνια πριν επιδιώξει περαιτέρω διεύρυνση μέσω καταστατικής μεταρρύθμισης. Η σταδιακότητα λειτουργούσε ως περίοδος θεσμικής εδραίωσης: η κοινότητα έπρεπε να οργανώσει τη διοίκησή της, να απορροφήσει τις πρώτες μεταβιβάσεις και να αποδείξει ότι μπορούσε να ασκήσει αποτελεσματικά την πολιτική αυτονομία πριν αναλάβει ευρύτερες λειτουργίες.
Το άρθρο 151 προέβλεπε διαδικασία πολύ μεγαλύτερης δημοκρατικής πυκνότητας. Η πρωτοβουλία απαιτούσε ενισχυμένες πλειοψηφίες των επαρχιακών και δημοτικών αρχών, αντιπροσώπευση σημαντικού ποσοστού του εκλογικού σώματος και δημοψηφισματική επικύρωση σε κάθε επαρχία. Το σχέδιο Καταστατικού καταρτιζόταν από τους βουλευτές και γερουσιαστές της περιοχής, διαπραγματευόταν με τη συνταγματική επιτροπή του Κογκρέσου, εγκρινόταν από τις Cortes και υποβαλλόταν σε δημοψήφισμα. Η διαδικασία δεν δημιουργούσε περιφερειακή συντακτική κυριαρχία, διότι η κρατική νομοθετική έγκριση παρέμενε αναγκαία. Δημιουργούσε όμως έναν κανόνα σύνθετης συννομιμοποίησης: η πλήρης αυτονομία δεν παρεχόταν μόνο από το κέντρο, αλλά προϋπέθετε εξαιρετικά ισχυρή και επαληθεύσιμη εδαφική πολιτική βούληση.
Η διαφορά επεκτεινόταν και στη θεσμική μορφή. Το άρθρο 152 συνέδεε ρητά τις κοινότητες της ενισχυμένης οδού με κοινοβουλευτικό σύστημα που περιλάμβανε νομοθετική συνέλευση, κυβερνητικό συμβούλιο, πρόεδρο εκλεγόμενο από τη συνέλευση και πολιτικά υπεύθυνο ενώπιόν της, καθώς και ανώτερο δικαστήριο εντός της ενιαίας δικαστικής εξουσίας. Οι κοινότητες του άρθρου 143 δεν ήταν εξαρχής υποχρεωτικό να αντιγράψουν πλήρως αυτό το θεσμικό σχήμα. Το γεγονός ότι τελικά όλες απέκτησαν παρόμοια κοινοβουλευτική οργάνωση αποτελεί αποτέλεσμα της πολιτικής γενίκευσης και όχι μηχανική συνέπεια του αρχικού γράμματος. Η αρχική συνταγματική δυνατότητα περιλάμβανε, επομένως, όχι μόνο άνισα επίπεδα αρμοδιοτήτων αλλά και ενδεχόμενη διαφοροποίηση της ίδιας της θεσμικής πυκνότητας.
Η δεύτερη μεταβατική διάταξη προσέφερε ειδική πρόσβαση στα εδάφη που είχαν εγκρίνει δημοψηφισματικά σχέδια Καταστατικών κατά τη Δεύτερη Δημοκρατία και διέθεταν προαυτονομικούς θεσμούς. Η Καταλονία, η Χώρα των Βάσκων και η Γαλικία μπορούσαν έτσι να κινηθούν προς το άρθρο 151 χωρίς να επαναλάβουν το εξαιρετικά απαιτητικό προκαταρκτικό στάδιο. Η ρύθμιση δεν αποτελούσε απλή επιβράβευση «ιστορικής ανωτερότητας». Αναγνώριζε συγκεκριμένη θεσμική και δημοκρατική συνέχεια: στις κοινότητες αυτές η πολιτική αξίωση αυτονομίας είχε ήδη αποκτήσει νομική και δημοψηφισματική μορφή πριν από τη δικτατορία. Το νέο Σύνταγμα δεν τις αντιμετώπιζε σαν να ξεκινούσαν από μηδενική ιστορική βάση.
Ο αρχικός σχεδιασμός άφηνε έτσι ανοικτή την πιθανότητα ενός μόνιμα διαφοροποιημένου κράτους. Οι ιστορικές κοινότητες θα αποκτούσαν εξαρχής ευρύτατη αυτοκυβέρνηση, ενώ οι υπόλοιπες περιοχές θα κινούνταν σταδιακά, ενδεχομένως χωρίς να καταλήξουν όλες στο ίδιο επίπεδο. Αυτή η ασυμμετρία ήταν θεσμικά λογική σε μια χώρα όπου οι περιφερειακές ταυτότητες και διεκδικήσεις διέφεραν ριζικά. Η απόδοση ίδιου βαθμού αυτονομίας σε κάθε έδαφος, ανεξαρτήτως πολιτικής ζήτησης, θα μπορούσε να θεωρηθεί τεχνητή ομοιομορφία. Η διαφοροποίηση επέτρεπε στο σύστημα να ανταποκρίνεται στις πραγματικές εντάσεις αντί να επιβάλλει εκ των άνω ενιαίο μοντέλο.
Η ανδαλουσιανή κινητοποίηση ανέτρεψε το πολιτικό νόημα αυτής της διάκρισης. Η Ανδαλουσία δεν διέθετε την καταστατική συνέχεια που ενεργοποιούσε τη δεύτερη μεταβατική διάταξη, αλλά αρνήθηκε να αποδεχθεί ότι η πλήρης αυτονομία έπρεπε να αποτελεί αποκλειστικό χαρακτηριστικό των τριών ιστορικών κοινοτήτων. Η διεκδίκηση του άρθρου 151 μετέτρεψε το ερώτημα από ζήτημα ιστορικής ιδιαιτερότητας σε ζήτημα δημοκρατικής εδαφικής ισότητας. Το επιχείρημα ήταν ότι μια περιοχή η οποία αποδεικνύει με εξαιρετικά ισχυρό τρόπο τη συλλογική της βούληση δεν μπορεί να κατατάσσεται σε υποδεέστερο αυτονομικό επίπεδο μόνο επειδή δεν είχε προλάβει να ολοκληρώσει αντίστοιχο καταστατικό εγχείρημα πριν από τον εμφύλιο πόλεμο.
Το δημοψήφισμα της 28ης Φεβρουαρίου 1980 αποκάλυψε τη σκληρότητα του συνταγματικού κατωφλίου. Η θετική επιλογή επικράτησε ευρέως, αλλά στην Αλμερία δεν επιτεύχθηκε η απαιτούμενη απόλυτη πλειοψηφία του συνολικού εκλογικού σώματος. Επειδή το άρθρο απαιτούσε επιτυχία σε κάθε επαρχία, η αποτυχία μίας μπορούσε να ματαιώσει την κοινή διαδικασία οκτώ επαρχιών, ακόμη και αν η συνολική πολιτική βούληση ήταν σαφής. Η απαίτηση εξίσωνε ουσιαστικά την αποχή με αρνητική ψήφο και παρείχε σε μία εδαφική μονάδα εξαιρετικά ισχυρό δικαίωμα αναστολής του ευρύτερου περιφερειακού εγχειρήματος.
Η λύση δόθηκε με τις Οργανικές Πράξεις 12 και 13/1980. Η πρώτη προσαρμόστηκε στο πρόβλημα της δημοψηφισματικής επικύρωσης, ενώ η δεύτερη επέτρεψε στις Cortes, για λόγους εθνικού συμφέροντος και κατόπιν σχετικού αιτήματος, να υποκαταστήσουν στην Αλμερία την ελλείπουσα αυτονομική πρωτοβουλία ώστε να ενταχθεί στη συλλογική διαδικασία του άρθρου 151. Η παρέμβαση μπορεί να επικριθεί ως εκ των υστέρων προσαρμογή των κανόνων σε επιθυμητό πολιτικό αποτέλεσμα. Μπορεί όμως να ιδωθεί και ως προστασία μιας σαφώς εκφρασμένης περιφερειακής δημοκρατικής βούλησης απέναντι σε υπέρμετρα άκαμπτο διαδικαστικό εμπόδιο.
Η σημασία της ανδαλουσιανής τομής δεν περιορίζεται στην ένταξη μιας ακόμη κοινότητας στο άρθρο 151. Αναδιαμόρφωσε ολόκληρη τη λογική του Estado autonómico. Απέδειξε ότι το ανώτερο επίπεδο δεν μπορούσε να παραμένει κλειστό ιστορικό προνόμιο, αλλά ήταν διαθέσιμο σε κάθε περιφερειακή κοινότητα που μπορούσε να συγκροτήσει αντίστοιχη δημοκρατική νομιμοποίηση. Ταυτόχρονα, δημιούργησε έντονη πίεση στις υπόλοιπες περιοχές να μην αποδεχθούν μόνιμη κατάταξη δεύτερης κατηγορίας. Η διαφοροποίηση που είχε σχεδιαστεί ως ευέλικτη απάντηση σε άνισες πολιτικές απαιτήσεις μεταφράστηκε γρήγορα στη δημόσια συνείδηση ως πιθανή ανισότητα αξιοπρέπειας, εκπροσώπησης και πρόσβασης στην κρατική εξουσία.
Οι Συμφωνίες Αυτονομίας του 1981 ανταποκρίθηκαν σε αυτή την πίεση μέσω γενίκευσης. Το κράτος δεν επέλεξε να διατηρήσει μια μικρή ομάδα πλήρως πολιτικών αυτονομιών και ένα ευρύ σύνολο διοικητικών περιφερειών. Προχώρησε στη συγκρότηση αυτόνομων κοινοτήτων σχεδόν σε όλη την επικράτεια και στην υιοθέτηση συγκρίσιμων κοινοβουλευτικών θεσμών, ακόμη και όπου η πρόσβαση είχε πραγματοποιηθεί μέσω του άρθρου 143. Η επιλογή του café para todos δεν σήμαινε άμεση πλήρη αρμοδιακή ταύτιση, αλλά καθιέρωσε την πολιτική αυτονομία ως γενικό οργανωτικό κανόνα του κράτους.
Η πρώτη ασυμμετρία διατηρήθηκε για ένα διάστημα μέσω των αρμοδιοτήτων. Οι κοινότητες του άρθρου 151 διαχειρίζονταν ήδη εκτεταμένα πεδία, ενώ εκείνες του άρθρου 143 έπρεπε να περιμένουν τη συνταγματική πενταετία και να επιδιώξουν μεταγενέστερη διεύρυνση. Η απόσταση είχε πραγματικές διοικητικές και πολιτικές συνέπειες. Οι πρώτες ανέπτυξαν νωρίτερα μεγάλης κλίμακας περιφερειακές γραφειοκρατίες, κοινωνικές υπηρεσίες, εκπαιδευτική πολιτική και μηχανισμούς περιφερειακού σχεδιασμού. Η χρονική πρωτοπορία δεν ήταν απλώς νομικό προνόμιο· δημιουργούσε θεσμική εμπειρία και πολιτική ικανότητα που δεν μπορούσε να εξισωθεί αμέσως με μεταγενέστερη μεταβίβαση τίτλων.
Οι Συμφωνίες του 1992 επιχείρησαν να μειώσουν αυτή την απόσταση. Η Οργανική Πράξη 9/1992 χρησιμοποίησε το άρθρο 150.2 για να μεταφέρει εκτεταμένες αρμοδιότητες στις κοινότητες του άρθρου 143, και οι μεταρρυθμίσεις του 1994 τις ενσωμάτωσαν στα Καταστατικά. Η διαδικασία ήταν σκόπιμα διφασική. Η αρχική οργανική μεταβίβαση επέτρεπε συντονισμένη και σχετικά ομοιόμορφη επέκταση, αποφεύγοντας δεκατρείς ασύνδετες διαπραγματεύσεις. Η καταστατική ενσωμάτωση προσέδιδε στη συνέχεια στις αρμοδιότητες μεγαλύτερη θεσμική σταθερότητα και τις μετέτρεπε από ανατεθειμένες κρατικές λειτουργίες σε οργανικό μέρος της αυτοκυβέρνησης.
Η εξομοίωση δεν ήταν ποτέ απόλυτη. Τα foral δημοσιονομικά καθεστώτα της Χώρας των Βάσκων και της Ναβάρας, οι ιδιαίτερες αστυνομικές δυνάμεις, η συνεπισημότητα γλωσσών, οι ιδιαιτερότητες του ιδιωτικού δικαίου και οι διαφορετικές πολιτικές παραδόσεις διατήρησαν ουσιαστικές μορφές ασυμμετρίας. Επιπλέον, η χρονική και συμβολική προτεραιότητα των ιστορικών κοινοτήτων δεν εξαφανίστηκε επειδή άλλες περιφέρειες απέκτησαν παρόμοιο κατάλογο αρμοδιοτήτων. Η αυτοκυβέρνηση στην Καταλονία ή στη Χώρα των Βάσκων συνδέεται με εθνική ταυτότητα και ιστορική θεσμική συνέχεια με τρόπο που δεν αναπαράγεται υποχρεωτικά σε όλες τις κοινότητες.
Το ώριμο ισπανικό σύστημα μπορεί να περιγραφεί ως σχετική συμμετρία βασικών εξουσιών πάνω σε υπόστρωμα θεσμικής, δημοσιονομικής και ταυτοτικής ασυμμετρίας. Οι περισσότερες κοινότητες διαχειρίζονται παρόμοιο πυρήνα κοινωνικών πολιτικών και διαθέτουν συγκρίσιμα κοινοβουλευτικά συστήματα. Δεν έχουν όμως ίδιες δημοσιονομικές δυνατότητες, ίδιες γλωσσικές λειτουργίες, ίδιες ιστορικές αξιώσεις ούτε ίδια σχέση με την κεντρική κρατική ταυτότητα. Η σύγκλιση επέλυσε το πρόβλημα των επίσημων κατηγοριών πρώτης και δεύτερης ταχύτητας, αλλά δεν εξάλειψε τη διαφοροποίηση ως πολιτικό και συνταγματικό ζήτημα.
Αντιθέτως, η αρμοδιακή εξομοίωση δημιούργησε ένα νέο αίτημα διαφοροποίησης. Όταν η αυτονομία έγινε κοινός κανόνας, οι ιστορικές εθνότητες άρχισαν να αναζητούν άλλους τρόπους να εκφράσουν τη διακριτή τους πολιτική φύση: βαθύτερα Καταστατικά, ενισχυμένη διμερή σχέση με το κράτος, ιδιαίτερη δημοσιονομική εξουσία, αναγνώριση εθνικής ιδιότητας ή δικαίωμα διαβούλευσης για το πολιτειακό μέλλον. Η πολιτική λογική είναι κατανοητή: αν όλες οι περιφέρειες διαθέτουν σχεδόν τις ίδιες αρμοδιότητες, τότε η αυτονομία παύει να λειτουργεί ως ιδιαίτερη αναγνώριση της εθνικής διαφοράς και μετατρέπεται σε γενική τεχνική αποκέντρωσης.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η αρχική ασυμμετρία έπρεπε να παραμείνει αμετάβλητη. Μόνιμες κατηγορίες ανώτερων και κατώτερων περιφερειών θα δημιουργούσαν σοβαρό πρόβλημα ισότητας, πολιτικής αξιοπρέπειας και δημοκρατικής νομιμοποίησης. Η ισπανική εξέλιξη ανέδειξε ότι η αυτονομία διαθέτει ταυτόχρονα δύο λειτουργίες: είναι μέσο αναγνώρισης της ιστορικής διαφοράς και μέσο δημοκρατικής αποκέντρωσης για όλους. Η πρώτη ευνοεί την ασυμμετρία· η δεύτερη τη σύγκλιση. Τα άρθρα 143 και 151 δεν επέλυσαν αυτή την ένταση. Την ενσωμάτωσαν στην ίδια τη διαδικασία δημιουργίας του κράτους.
Σήμερα οι δύο οδοί έχουν κυρίως ιστορική και ερμηνευτική, όχι πρακτική ιδρυτική λειτουργία. Ο αυτονομικός χάρτης έχει κλείσει και δεν αναμένεται νέα μαζική διαδικασία δημιουργίας κοινοτήτων. Ωστόσο, η προέλευση κάθε κοινότητας επηρεάζει ακόμη τη θεσμική αυτοαντίληψη, τις πολιτικές προσδοκίες και την ερμηνεία της ασυμμετρίας. Η Ανδαλουσία εξακολουθεί να θεμελιώνει συμβολικά την ιστορική της εθνότητα στη δημοκρατική κατάκτηση του άρθρου 151. Οι ιστορικές κοινότητες εξακολουθούν να επικαλούνται την προγενέστερη καταστατική τους συνέχεια. Οι κοινότητες του άρθρου 143 αντιμετωπίζουν την εξομοίωση ως κατοχυρωμένη εδαφική ισότητα που δεν πρέπει να ανατραπεί μέσω νέων προνομίων.
Η εμπειρία των άρθρων 143 και 151 υποδεικνύει ότι η θεμιτή ασυμμετρία δεν μπορεί να βασίζεται ούτε σε αόριστη ιστορική ανωτερότητα ούτε σε απλή πολιτική συναλλαγή. Χρειάζεται αντικειμενική συνταγματική βάση, δημοκρατική νομιμοποίηση, σαφή κατανομή ευθύνης και συμβατότητα με τα κοινά δικαιώματα. Παράλληλα, η συμμετρία δεν πρέπει να ταυτίζεται με υποχρεωτική ομοιομορφία. Η ισότητα των κοινοτήτων ως προς την αξιοπρέπεια και τη συμμετοχή δεν απαιτεί ταυτόσημο θεσμικό περιεχόμενο σε κάθε ιστορική και κοινωνική πραγματικότητα.
Η αρχική διαφοροποίηση δεν εξαλείφθηκε· μεταμορφώθηκε. Η νομική διαφορά ταχύτητας περιορίστηκε, αλλά η ασυμμετρία επέζησε ως διαφορά ιστορικής νομιμοποίησης, δημοσιονομικού καθεστώτος, πολιτικής ταυτότητας και σχέσης με το κεντρικό κράτος. Το κρίσιμο ερώτημα για τη σημερινή Ισπανία δεν είναι αν πρέπει να επιστρέψει στις δύο οδούς του 1978. Είναι αν μπορεί να μετατρέψει αυτή την πολυμορφία σε σαφές και θεσμικά έντιμο σύστημα, αντί να τη διαχειρίζεται μέσω αδιάκοπων διμερών διαπραγματεύσεων, δικαστικών συγκρούσεων και περιστασιακών πολιτικών ανταλλαγών.
Πρόσφατα σχόλια