Σε συστήματα όπου ο αρχηγός του κράτους είναι πολιτικά ανεύθυνος απέναντι στο Κοινοβούλιο, οι πράξεις του προσυπογράφονται από πρωθυπουργό ή αρμόδιο υπουργό, ώστε την πολιτική ευθύνη να αναλαμβάνει ένα όργανο που μπορεί να ελεγχθεί και, ενδεχομένως, να ανατραπεί από το Κοινοβούλιο. Η Πέμπτη Δημοκρατία διατηρεί αυτή την αρχή αλλά εισάγει μία εξαιρετικά σημαντική εξαίρεση. Το άρθρο 19 απαριθμεί συγκεκριμένες προεδρικές πράξεις που δεν απαιτούν προσυπογραφή του πρωθυπουργού ή των αρμόδιων υπουργών.
Οι αρμοδιότητες αυτές αποκαλούνται συνήθως «ίδιες» ή, ακριβέστερα στα ελληνικά, αυτοτελείς προεδρικές αρμοδιότητες. Η ονομασία έχει ιδιαίτερη σημασία. Δηλώνει ότι ο Πρόεδρος μπορεί να παράγει το σχετικό συνταγματικό αποτέλεσμα χωρίς να χρειάζεται πολιτική συνυπογραφή από την κυβέρνηση. Η απουσία προσυπογραφής αποσυνδέει την πράξη από την κυβερνητική ευθύνη και δημιουργεί έναν αυτοτελή πυρήνα προεδρικής εξουσίας.
Το άρθρο 19 παραπέμπει στο πρώτο εδάφιο του άρθρου 8 και στα άρθρα 11, 12, 16, 18, 54, 56 και 61. Η απαρίθμηση είναι περιοριστική. Όλες οι υπόλοιπες προεδρικές πράξεις απαιτούν, κατά κανόνα, προσυπογραφή του πρωθυπουργού και, όπου είναι αναγκαίο, των αρμόδιων υπουργών. Η δομή αυτή χωρίζει την προεδρική δράση σε δύο κατηγορίες: πράξεις θεσμικής αυτονομίας και πράξεις στις οποίες η προεδρική βούληση συνδέεται με την κυβερνητική ευθύνη.
Η πρώτη αυτοτελής αρμοδιότητα είναι ο διορισμός του πρωθυπουργού σύμφωνα με το πρώτο εδάφιο του άρθρου 8. Η εξαίρεση από την προσυπογραφή είναι απολύτως λογική: δεν θα μπορούσε ο απερχόμενος ή ο μελλοντικός πρωθυπουργός να προσυπογράφει την ίδια την πράξη από την οποία προκύπτει η θέση του. Η αυτοτέλεια ενισχύει επίσης τη θεσμική λειτουργία του Προέδρου ως φορέα σχηματισμού κυβέρνησης. Στο ίδιο εδάφιο εντάσσεται και η πράξη με την οποία τερματίζονται τα καθήκοντα του πρωθυπουργού μετά την υποβολή της παραίτησης της κυβέρνησης.
Το άρθρο 11 αφορά τη δυνατότητα προσφυγής σε δημοψήφισμα στις προβλεπόμενες κατηγορίες θεμάτων. Η απουσία προσυπογραφής δεν σημαίνει ότι ο Πρόεδρος μπορεί σε κάθε περίπτωση να ενεργοποιήσει μόνος του τη διαδικασία χωρίς καμία θεσμική προϋπόθεση. Το ίδιο το άρθρο προβλέπει, ανάλογα με την περίπτωση, πρόταση της κυβέρνησης κατά τη διάρκεια των κοινοβουλευτικών συνόδων ή κοινή πρόταση των δύο συνελεύσεων, ενώ η μεταγενέστερη αναθεώρηση έχει εισαγάγει και τη διαδικασία κοινής πρωτοβουλίας κοινοβουλευτικών και εκλογικού σώματος. Η «αυτοτελής» φύση αφορά την απουσία προσυπογραφής, όχι την κατάργηση των ουσιαστικών και διαδικαστικών όρων που θέτει το Σύνταγμα.
Το άρθρο 12 για τη διάλυση της Εθνοσυνέλευσης αποτελεί ίσως το καθαρότερο παράδειγμα γνήσιας προεδρικής αυτονομίας. Ο Πρόεδρος οφείλει πριν αποφασίσει να συμβουλευθεί τον πρωθυπουργό και τους προέδρους των δύο κοινοβουλευτικών σωμάτων. Οι γνώμες τους δεν είναι δεσμευτικές. Η τελική απόφαση ανήκει στον ίδιο και δεν χρειάζεται προσυπογραφή. Η διάλυση αποτελεί έτσι ένα από τα ισχυρότερα προσωπικά θεσμικά εργαλεία του Γάλλου Προέδρου, επειδή του επιτρέπει να επαναφέρει τη σχέση εκτελεστικής και κοινοβουλευτικής εξουσίας στην κρίση του εκλογικού σώματος.
Το άρθρο 16 δημιουργεί ακόμη ισχυρότερη αυτοτελή προεδρική εξουσία. Όταν συντρέχουν οι εξαιρετικά αυστηρές προϋποθέσεις σοβαρής και άμεσης απειλής και διακοπής της ομαλής λειτουργίας των συνταγματικών δημόσιων εξουσιών, ο Πρόεδρος μπορεί να λάβει μέτρα που απαιτούνται από τις περιστάσεις. Προηγούνται θεσμικές διαβουλεύσεις, αλλά η ενεργοποίηση δεν εξαρτάται από κυβερνητική προσυπογραφή. Μετά την αναθεώρηση του 2008 έχουν προστεθεί μηχανισμοί ελέγχου της συνέχισης των προϋποθέσεων από το Συνταγματικό Συμβούλιο. Το άρθρο 16 αποτυπώνει στο μέγιστο βαθμό τη λογική του Προέδρου ως εγγυητή της κρατικής συνέχειας, αλλά ταυτόχρονα αναδεικνύει τον κίνδυνο υπερσυγκέντρωσης εξουσίας σε περίοδο κρίσης.
Το άρθρο 18 αφορά την επικοινωνία του Προέδρου με το Κοινοβούλιο. Μετά την αναθεώρηση του 2008, ο Πρόεδρος μπορεί όχι μόνο να αποστέλλει μηνύματα στις δύο συνελεύσεις αλλά και να μιλά ενώπιον του Κοινοβουλίου που συνέρχεται σε Συνέδριο. Η δήλωσή του μπορεί να ακολουθηθεί, απουσία του, από συζήτηση χωρίς ψηφοφορία. Η απουσία προσυπογραφής επιβεβαιώνει ότι η προεδρική επικοινωνία προς την εθνική αντιπροσωπεία αποτελεί προσωπική θεσμική λειτουργία και όχι κυβερνητική δήλωση πολιτικής.
Τα άρθρα 54 και 61 παρέχουν στον Πρόεδρο τη δυνατότητα προσφυγής στο Συνταγματικό Συμβούλιο. Σύμφωνα με το άρθρο 54 μπορεί να ζητήσει έλεγχο της συμβατότητας διεθνούς δέσμευσης με το Σύνταγμα πριν από την κύρωσή της. Σύμφωνα με το άρθρο 61 μπορεί να παραπέμψει νόμο στο Συνταγματικό Συμβούλιο πριν από τη δημοσίευσή του. Οι εξουσίες αυτές έχουν ιδιαίτερη δογματική αξία, διότι συνδέουν άμεσα τον Πρόεδρο με την αποστολή του άρθρου 5 να μεριμνά για τον σεβασμό του Συντάγματος. Η προεδρική εγγύηση αποκτά έτσι συγκεκριμένο δικαιοδοτικό μηχανισμό, χωρίς βεβαίως ο ίδιος ο Πρόεδρος να μετατρέπεται σε δικαστή της συνταγματικότητας.
Το άρθρο 56 αφορά τον διορισμό μελών του Συνταγματικού Συμβουλίου. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διορίζει τρία από τα εννέα διοριζόμενα μέλη και ορίζει τον Πρόεδρο του Συμβουλίου μεταξύ των μελών του. Η πράξη δεν απαιτεί υπουργική προσυπογραφή. Η εξουσία αυτή αποκαλύπτει μια άλλη διάσταση της προεδρικής αυτονομίας: την ικανότητα μακροχρόνιας επίδρασης στη σύνθεση θεσμού που ελέγχει τη συνταγματικότητα της νομοθεσίας. Η σημερινή διαδικασία περιλαμβάνει πάντως κοινοβουλευτικούς μηχανισμούς ελέγχου συγκεκριμένων ανώτατων διορισμών βάσει του άρθρου 13 και της σχετικής οργανικής νομοθεσίας.
Η κοινή λογική αυτών των αρμοδιοτήτων είναι περισσότερο θεσμική παρά κυβερνητική. Ο Πρόεδρος διαθέτει αυτονομία κυρίως όταν ενεργεί ως ρυθμιστής της συνταγματικής αρχιτεκτονικής: σχηματίζει τον κυβερνητικό πυρήνα μέσω του διορισμού πρωθυπουργού, επαναφέρει την κοινοβουλευτική σύγκρουση στους ψηφοφόρους μέσω διάλυσης, προσφεύγει απευθείας στον λαό μέσω δημοψηφίσματος, προστατεύει το κράτος σε εξαιρετική κρίση, επικοινωνεί θεσμικά με το Κοινοβούλιο, ενεργοποιεί τον συνταγματικό έλεγχο και συμμετέχει στη συγκρότηση του Συνταγματικού Συμβουλίου.
Η παρατήρηση αυτή φωτίζει την αρχική σύλληψη της Πέμπτης Δημοκρατίας. Οι αυτοτελείς αρμοδιότητες δεν σχεδιάστηκαν πρωτίστως για να μετατρέψουν τον Πρόεδρο σε καθημερινό επικεφαλής της κυβέρνησης. Του δίνουν εργαλεία παρέμβασης στις μεγάλες στιγμές θεσμικής λειτουργίας, κρίσης, επανανομιμοποίησης και συνταγματικής εγγύησης. Συνδέονται στενά με την αποστολή του άρθρου 5.
Η προεδρικοποίηση της πολιτικής ζωής μετά το 1962 μετακίνησε όμως το συνολικό πλαίσιο μέσα στο οποίο ασκούνται. Ένας Πρόεδρος που ταυτόχρονα ηγείται πολιτικά της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας δεν εμφανίζεται πλέον μόνο ως θεσμικός διαιτητής. Οι αυτοτελείς αρμοδιότητές του προστίθενται σε σημαντική άτυπη πολιτική επιρροή επί της κυβέρνησης, δημιουργώντας ένα πολύ ισχυρό συνολικό προεδρικό κέντρο.
Η απουσία προσυπογραφής έχει και σημαντική συνέπεια ως προς την πολιτική ευθύνη. Στις πράξεις που προσυπογράφονται, η κυβέρνηση αναλαμβάνει πολιτική ευθύνη απέναντι στο Κοινοβούλιο. Στις αυτοτελείς αρμοδιότητες, αυτή η μεταφορά ευθύνης δεν υφίσταται. Ο Πρόεδρος ενεργεί προσωπικά, ενώ ταυτόχρονα δεν είναι πολιτικά υπεύθυνος απέναντι στην Εθνοσυνέλευση με την έννοια της πρότασης μομφής. Η Vie publique επισημαίνει ακριβώς ότι η ύπαρξη ισχυρών αυτοτελών προεδρικών εξουσιών εντείνει την ένταση ανάμεσα στη δύναμη του αξιώματος και στην πολιτική του ανευθυνότητα έναντι του Κοινοβουλίου.
Η ένταση αυτή αποτελεί ένα από τα βαθύτερα χαρακτηριστικά του γαλλικού συνταγματικού μοντέλου. Στον κλασικό κοινοβουλευτισμό, η αρχή της προσυπογραφής εξασφαλίζει ότι πίσω από κάθε ουσιαστική πράξη του ανεύθυνου αρχηγού κράτους βρίσκεται ένας υπεύθυνος υπουργός. Το Σύνταγμα του 1958 έσπασε συνειδητά αυτή τη λογική σε συγκεκριμένα πεδία και δημιούργησε έναν αρχηγό κράτους που μπορεί να ενεργεί με πραγματική θεσμική αυτονομία.
Η αυτονομία αυτή, ωστόσο, δεν ισοδυναμεί με ανεξέλεγκτη διακριτική εξουσία. Κάθε αυτοτελής αρμοδιότητα υπόκειται στις δικές της συνταγματικές προϋποθέσεις. Η διάλυση απαιτεί προηγούμενες διαβουλεύσεις και υπόκειται σε χρονικό περιορισμό. Το δημοψήφισμα περιορίζεται σε συγκεκριμένα αντικείμενα και διαδικασίες. Το άρθρο 16 ενεργοποιείται μόνο υπό σωρευτικές εξαιρετικές προϋποθέσεις και πλέον υπόκειται σε μεταγενέστερο έλεγχο. Οι προσφυγές στο Συνταγματικό Συμβούλιο ενεργοποιούν δικαστικό έλεγχο και δεν προκαθορίζουν το αποτέλεσμά του. Η έννοια της αυτοτέλειας αφορά συνεπώς το ποιος αποφασίζει θεσμικά, όχι την απουσία συνταγματικών ορίων.
Το άρθρο 19 αποτελεί έτσι ένα από τα σημαντικότερα σημεία για την κατανόηση της ιδιομορφίας της Πέμπτης Δημοκρατίας. Η Γαλλία διατηρεί κυβέρνηση υπεύθυνη απέναντι στο Κοινοβούλιο, αλλά παράλληλα εξοπλίζει τον Πρόεδρο με έναν περιορισμένο αλλά εξαιρετικά ισχυρό πυρήνα προσωπικών αρμοδιοτήτων. Αυτός ο πυρήνας εξηγεί γιατί ο Πρόεδρος δεν μπορεί να εξομοιωθεί με συμβολικό αρχηγό κράτους κλασικού κοινοβουλευτικού καθεστώτος.
Η θεσμική ποιότητα του συστήματος εξαρτάται τελικά από τον τρόπο με τον οποίο αυτές οι αρμοδιότητες εντάσσονται στην ευρύτερη αρχιτεκτονική. Οι αυτοτελείς εξουσίες σχεδιάστηκαν για να επιτρέπουν στον Πρόεδρο να εξασφαλίζει τη συνέχεια και την προσαρμοστικότητα του πολιτεύματος σε κρίσιμες στιγμές. Η μετατροπή τους σε εργαλεία συνεχούς κυβερνητικής κυριαρχίας θα αλλοίωνε τη διάκριση ανάμεσα στον Πρόεδρο-εγγυητή και στην κυβέρνηση που, σύμφωνα με το άρθρο 20, καθορίζει και διεξάγει την πολιτική του Έθνους. Η διατήρηση αυτής της διάκρισης αποτελεί μία από τις κεντρικές ισορροπίες πάνω στις οποίες εξακολουθεί να στηρίζεται η Πέμπτη Δημοκρατία.
Πρόσφατα σχόλια