Η δημοσιονομική προσαρμογή συνήθως αξιολογείται μέσα από μακροοικονομικούς δείκτες: πόσο μειώθηκε το έλλειμμα, πόσο συγκρατήθηκε η πρωτογενής δαπάνη, πόσο περιορίστηκε η μισθολογική δαπάνη ή ποια ήταν η επίδραση στο δημόσιο χρέος. Πολύ λιγότερη προσοχή δίνεται στον τρόπο με τον οποίο διαδοχικοί κύκλοι δημοσιονομικής πίεσης συσσωρεύονται μέσα στις ίδιες τις διοικητικές οργανώσεις. Η δημόσια διοίκηση δεν προσαρμόζεται μηχανικά σε κάθε μείωση πόρων διατηρώντας αναλλοίωτη την παραγωγική της ικανότητα. Για ένα διάστημα μπορεί να απορροφά την πίεση, στη συνέχεια όμως αρχίζουν να εξαντλούνται τα αποθέματα προσωπικού, τεχνικής γνώσης, συντήρησης, οργανωτικού χρόνου και θεσμικής ανθεκτικότητας που της επέτρεπαν να συνεχίζει να λειτουργεί.
Η διάκριση μεταξύ στιγμιαίας περικοπής και διαρκούς δημοσιονομικής συμπίεσης είναι γι’ αυτό θεμελιώδης. Μια υπηρεσία μπορεί να αντιμετωπίσει μία δύσκολη χρονιά περιορίζοντας μη επείγουσες δαπάνες, αναβάλλοντας προσλήψεις ή επιβραδύνοντας επενδύσεις. Αν όμως αυτή η κατάσταση επαναλαμβάνεται επί πολλά χρόνια, οι προσωρινές προσαρμογές μετατρέπονται σε μόνιμα χαρακτηριστικά. Οι αναβαλλόμενες επενδύσεις δημιουργούν παλαιότερες υποδομές, οι κενές θέσεις γίνονται κανονικότητα, οι εργαζόμενοι αναλαμβάνουν περισσότερες αρμοδιότητες και η διοίκηση αρχίζει να λειτουργεί σε κατάσταση συνεχούς έκτακτης ανάγκης.
Η Γαλλία εισέρχεται σε μια ιδιαίτερα απαιτητική φάση αυτής της διαδικασίας. Το δημοσιονομικό της έλλειμμα εξακολουθεί να υπερβαίνει το 5% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος βρίσκεται σε ανοδική πορεία. Ο ΟΟΣΑ εκτιμούσε το χρέος στο 115,5% του ΑΕΠ το 2025 και υπογράμμιζε την ανάγκη σημαντικής και διαρκούς δημοσιονομικής προσαρμογής, ενώ η Cour des comptes είχε επίσης επισημάνει ότι η πρωτογενής δαπάνη συνέχιζε να αυξάνεται ταχύτερα από την οικονομική δραστηριότητα και ότι σημαντικό μέρος των αναγκαίων διαρθρωτικών προσαρμογών είχε μετατεθεί χρονικά.
Η ανάγκη δημοσιονομικής εξυγίανσης είναι επομένως πραγματική. Το ενδιαφέρον ερώτημα είναι με ποιον τρόπο επιδιώκεται. Η οριζόντια συμπίεση προϋπολογισμών είναι διοικητικά ευκολότερη από τη βαθιά μεταρρύθμιση. Είναι πιο απλό να παγώσει μια πίστωση ή να περιοριστούν οι αντικαταστάσεις εργαζομένων από το να ανασχεδιαστεί μια δημόσια πολιτική, να καταργηθούν επικαλυπτόμενες δομές ή να αξιολογηθούν συστηματικά προγράμματα δεκαετιών. Η πρώτη επιλογή όμως δημιουργεί έναν ιδιαίτερο κίνδυνο: μπορεί να μειώνει το κόστος χωρίς να μειώνει αναλογικά τις αρμοδιότητες. Η διοίκηση καλείται τότε να κάνει σχεδόν τα ίδια ή και περισσότερα με λιγότερα μέσα.
Αυτό το φαινόμενο θα μπορούσε να περιγραφεί ως διοικητική υπερφόρτωση. Τα σύγχρονα κράτη αναλαμβάνουν συνεχώς νέες λειτουργίες: ψηφιακή ασφάλεια, κλιματική προσαρμογή, προστασία δεδομένων, διαχείριση μεταναστευτικών διαδικασιών, κοινωνική φροντίδα γηράσκοντος πληθυσμού, νέες υποχρεώσεις δημόσιας υγείας και ολοένα πιο σύνθετες ευρωπαϊκές κανονιστικές απαιτήσεις. Εάν ο αριθμός και η πολυπλοκότητα των αποστολών αυξάνονται ενώ η διαθέσιμη οργανωτική ικανότητα παραμένει στάσιμη ή περιορίζεται, η αποτελεσματική «κατά κεφαλήν» ικανότητα της διοίκησης μειώνεται ακόμη και αν ο συνολικός προϋπολογισμός δεν φαίνεται να καταρρέει.
Η πρώτη συνέπεια είναι η συσσώρευση καθυστερήσεων. Μια υποστελεχωμένη υπηρεσία σπάνια σταματά αμέσως να λειτουργεί. Αρχίζει να λειτουργεί πιο αργά. Οι προθεσμίες μεγαλώνουν, οι εκκρεμότητες αυξάνονται και η διοίκηση διαθέτει ολοένα μεγαλύτερο μέρος του χρόνου της στη διαχείριση του συσσωρευμένου όγκου αντί στην πρόληψη νέων προβλημάτων. Το γεγονός αυτό μπορεί να δημιουργήσει μη γραμμική επιδείνωση: κάθε νέα καθυστέρηση προσθέτει τηλεφωνήματα, ενστάσεις, επανυποβολές αιτήσεων και ανάγκη επανεξέτασης υποθέσεων, δημιουργώντας περισσότερο διοικητικό έργο από εκείνο που υπήρχε αρχικά.
Οι αυξημένες αναφορές προς τον Défenseur des droits είναι ενδεικτικές αυτής της πίεσης. Το 2025 οι αναφορές σχετικά με τις σχέσεις πολιτών και δημόσιων υπηρεσιών αυξήθηκαν κατά 20%, με την ανεξάρτητη αρχή να επισημαίνει καθυστερήσεις, απουσία απάντησης, πολυπλοκότητα και προβληματική ψηφιοποίηση. Οι αριθμοί δεν αποδεικνύουν από μόνοι τους αιτιώδη σχέση με δημοσιονομικές περικοπές, επειδή στις διοικητικές δυσλειτουργίες συμβάλλουν πολλοί παράγοντες. Δείχνουν όμως τι μορφή μπορεί να πάρει η σταδιακή αποδυνάμωση του «τελευταίου χιλιομέτρου» της κρατικής δράσης.
Η δεύτερη συνέπεια αφορά την ποιότητα της εργασίας. Όταν μειώνεται ο διαθέσιμος χρόνος ανά υπόθεση, οι δημόσιοι λειτουργοί αναγκάζονται να δίνουν προτεραιότητα στην ποσοτική διεκπεραίωση. Αυτό μπορεί να είναι αποτελεσματικό για τυποποιημένες διαδικασίες, αλλά δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα στις σύνθετες υποθέσεις. Οι πολίτες με μεγαλύτερη κοινωνική ευαλωτότητα συχνά έχουν ακριβώς εκείνες τις περιπτώσεις που χρειάζονται περισσότερο χρόνο, εξατομικευμένη εξέταση και διασύνδεση πολλών υπηρεσιών. Επομένως, η πίεση παραγωγικότητας μπορεί να έχει άνισα κοινωνικά αποτελέσματα ακόμη και όταν οι τυπικοί κανόνες παραμένουν ίδιοι.
Η τρίτη συνέπεια είναι η απώλεια θεσμικής μνήμης. Η δημόσια διοίκηση δεν αποτελεί απλώς αριθμό εργαζομένων. Μεγάλο μέρος της λειτουργικότητάς της βασίζεται σε άτυπη γνώση: ποιος γνωρίζει μια συγκεκριμένη διαδικασία, πώς επιλύεται μια σπάνια περίπτωση, ποια υπηρεσία πρέπει να επικοινωνήσει με ποια άλλη και ποια προηγούμενα προβλήματα έχουν ήδη εμφανιστεί. Όταν έμπειροι εργαζόμενοι αποχωρούν και οι θέσεις δεν αντικαθίστανται έγκαιρα ή καλύπτονται με αυξανόμενο βαθμό προσωρινότητας, η υπηρεσία μπορεί να διατηρεί περίπου τον ίδιο αριθμό θέσεων αλλά χαμηλότερο πραγματικό απόθεμα διοικητικής γνώσης.
Η τέταρτη συνέπεια είναι η υποεπένδυση σε όσα δεν παράγουν άμεσα ορατό αποτέλεσμα. Η συντήρηση, η επιμόρφωση, η πρόληψη, η αναβάθμιση πληροφοριακών συστημάτων και η αξιολόγηση είναι συνήθως ευκολότερο να αναβληθούν από ό,τι η βασική μισθοδοσία. Αυτή η επιλογή είναι κατανοητή σε μια βραχυχρόνια κρίση, αλλά καταστροφική όταν γίνεται μόνιμη. Η αποτυχία συντήρησης εμφανίζεται αργότερα ως ανάγκη δαπανηρής επισκευής. Η έλλειψη επιμόρφωσης εμφανίζεται ως αδυναμία αξιοποίησης νέων τεχνολογιών. Η απουσία πρόληψης μετατρέπει διαχειρίσιμα κοινωνικά προβλήματα σε ακριβές παρεμβάσεις έκτακτης ανάγκης.
Η πέμπτη συνέπεια σχετίζεται με τη διοικητική καινοτομία. Η διαρκής συμπίεση μπορεί να λειτουργήσει αρχικά ως κίνητρο αναδιοργάνωσης: όταν οι πόροι περιορίζονται, οι οργανισμοί αναζητούν απλούστερες διαδικασίες και καλύτερη τεχνολογία. Υπάρχει όμως ένα κατώφλι πέρα από το οποίο συμβαίνει το αντίθετο. Η μεταρρύθμιση απαιτεί χρόνο, τεχνικούς ανθρώπους, επένδυση και οργανωτικό περιθώριο. Μια υπηρεσία που καθημερινά προσπαθεί απλώς να διαχειριστεί τον όγκο εκκρεμοτήτων δεν διαθέτει επαρκή ικανότητα για να επανασχεδιάσει τον τρόπο λειτουργίας της.
Αυτό είναι το παράδοξο της μόνιμης λιτότητας στη διοίκηση: ακριβώς τη στιγμή που το κράτος χρειάζεται περισσότερο εκσυγχρονισμό για να λειτουργήσει με λιγότερους πόρους, μπορεί να στερείται των πόρων που απαιτούνται για να πραγματοποιήσει τον εκσυγχρονισμό. Έτσι προκύπτει ένας φαύλος κύκλος χαμηλής διοικητικής επενδυτικής ικανότητας. Η κυβέρνηση πιέζει για εξοικονόμηση επειδή οι υπηρεσίες θεωρούνται αναποτελεσματικές· η πίεση μειώνει τον χώρο για αναδιοργάνωση· η αναποτελεσματικότητα διατηρείται· και ακολουθεί νέα πίεση.
Η ψηφιοποίηση μπορεί να σπάσει ή να επιδεινώσει αυτόν τον κύκλο, ανάλογα με τον σχεδιασμό της. Η αυτοματοποίηση επαναλαμβανόμενων εργασιών μπορεί να απελευθερώσει δημόσιους λειτουργούς για πιο σύνθετες υποθέσεις. Η γαλλική διοίκηση εξετάζει πλέον ευρύτερη αξιοποίηση της τεχνητής νοημοσύνης με στόχο την ποιότητα εργασίας, τις υπηρεσίες και την αποτελεσματικότητα των πολιτικών. Εάν όμως η ψηφιοποίηση χρησιμοποιηθεί κυρίως ως μέσο μείωσης προσωπικού πριν διαπιστωθεί αν οι διαδικασίες λειτουργούν πραγματικά, υπάρχει κίνδυνος το κόστος να μεταφερθεί από τη διοίκηση στον πολίτη.
Η έκτη συνέπεια αφορά τη σχέση μεταξύ διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης. Η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να μειώνει τις δικές της δαπάνες μεταφέροντας αρμοδιότητες ή οικονομικές πιέσεις προς την τοπική αυτοδιοίκηση. Η συνολική δημόσια δαπάνη όμως δεν εξοικονομείται απαραίτητα εάν ο ίδιος στόχος πρέπει να υλοποιηθεί αλλού με λιγότερη οικονομία κλίμακας ή μεγαλύτερο κόστος συντονισμού. Η συμμετοχή των τοπικών αρχών στη δημοσιονομική προσαρμογή αποτελεί ήδη μέρος της γαλλικής στρατηγικής, ενώ ταυτόχρονα οι δήμοι και οι περιφέρειες έχουν αυξανόμενες υποχρεώσεις σε περιβάλλον, μεταφορές, κοινωνική φροντίδα και τοπικές υποδομές.
Η νέα δημοσιονομική φάση καθιστά αυτά τα προβλήματα ακόμη πιο επίκαιρα. Το σχέδιο προϋπολογισμού του 2027 προβλέπει περίπου 54 δισ. ευρώ εξοικονόμησης, με 43 δισ. να αντιστοιχούν σε νέα μέτρα για το συγκεκριμένο έτος, ενώ περιλαμβάνονται πάγωμα μισθών στον δημόσιο τομέα και περιορισμοί στις δαπάνες υγείας και τοπικής αυτοδιοίκησης. Η πολιτική επιλογή εξηγείται από πραγματική δημοσιονομική ανάγκη, καθώς το χρέος πλησιάζει το 119% του ΑΕΠ και το κόστος εξυπηρέτησής του αυξάνεται. Το κρίσιμο ζήτημα είναι αν οι εξοικονομήσεις θα προκύψουν κυρίως από οργανωτική μεταρρύθμιση ή από την περαιτέρω συμπίεση των ίδιων λειτουργικών μηχανισμών.
Για να είναι βιώσιμη μια δημοσιονομική προσαρμογή, επομένως, χρειάζεται να διακρίνει την «περιττή δαπάνη» από την «ικανότητα». Πρόκειται για δύο διαφορετικά πράγματα. Ένας επικαλυπτόμενος διοικητικός μηχανισμός μπορεί να καταργηθεί χωρίς να μειωθεί η κρατική ικανότητα και ίσως να την ενισχύσει. Αντίθετα, η απώλεια ενός έμπειρου τεχνικού, ενός νοσηλευτή σε ήδη υποστελεχωμένη μονάδα ή ενός κοινωνικού λειτουργού σε περιοχή υψηλής ανάγκης μπορεί να εξοικονομεί μισθολογικό κόστος αλλά να αφαιρεί δυσανάλογα μεγάλη λειτουργική ικανότητα.
Αυτό σημαίνει ότι η δημοσιονομική πολιτική χρειάζεται μια θεωρία του κράτους και όχι μόνο έναν πίνακα δαπανών. Πρέπει να γνωρίζει ποιες οργανωτικές μονάδες αποτελούν κρίσιμους κόμβους, ποια συστήματα είναι οριακά στελεχωμένα, σε ποια σημεία η μείωση πόρων παράγει μη γραμμική επιδείνωση και πού υπάρχουν πραγματικές αλληλοεπικαλύψεις που μπορούν να αφαιρεθούν χωρίς κοινωνικό κόστος. Χωρίς αυτή τη γνώση, η εξοικονόμηση μετατρέπεται σε διοικητικό πείραμα του οποίου το αποτέλεσμα γίνεται γνωστό μόνο αφού η υπηρεσία αρχίσει να αποτυγχάνει.
Υπάρχει και ένα βαθύτερο μακροοικονομικό ζήτημα. Η δημόσια διοίκηση δεν αποτελεί αποκλειστικά κόστος. Η αποτελεσματική δικαιοσύνη, η έγκαιρη αδειοδότηση, η ποιοτική εκπαίδευση, η δημόσια υγεία, οι υποδομές και η διοικητική προβλεψιμότητα αποτελούν εισροές παραγωγικότητας για ολόκληρη την οικονομία. Μια δημοσιονομική προσαρμογή που υπονομεύει αυτές τις λειτουργίες μπορεί να μειώσει το βραχυπρόθεσμο έλλειμμα αλλά να περιορίσει το μακροπρόθεσμο αναπτυξιακό δυναμικό, καθιστώντας τελικά τη σταθεροποίηση του χρέους δυσκολότερη.
Ο ΟΟΣΑ γι’ αυτό συνδέει ρητά τη δημοσιονομική εξυγίανση στη Γαλλία με την ανάγκη αύξησης της αποτελεσματικότητας και προστασίας δαπανών που ενισχύουν την ανάπτυξη, όπως η εκπαίδευση και οι παραγωγικές επενδύσεις. Η δημοσιονομική ποιότητα της προσαρμογής έχει επομένως την ίδια σημασία με το αριθμητικό της μέγεθος. Μια περικοπή ενός ευρώ σε ανεπαρκώς αποτελεσματική φορολογική δαπάνη δεν έχει την ίδια οικονομική και κοινωνική επίπτωση με ένα ευρώ που αφαιρείται από κρίσιμη υπηρεσία πρώτης γραμμής.
Η σωρευτική διοικητική φθορά αποτελεί τελικά ένα είδος κρυφού δημόσιου χρέους. Δεν εμφανίζεται στους επίσημους λογαριασμούς όπως το χρηματοοικονομικό χρέος, αλλά μεταφέρει κόστος στο μέλλον. Η αναβαλλόμενη συντήρηση, η απώλεια τεχνογνωσίας, οι ουρές υποθέσεων, η επαγγελματική εξουθένωση και τα παλαιωμένα πληροφοριακά συστήματα αποτελούν υποχρεώσεις που κάποια επόμενη κυβέρνηση θα χρειαστεί να χρηματοδοτήσει. Η εξοικονόμηση σήμερα μπορεί επομένως να δημιουργεί μια «διοικητική υποχρέωση» που δεν αποτυπώνεται στον προϋπολογισμό.
Η Γαλλία βρίσκεται μπροστά σε μια λεπτή ισορροπία. Η αδράνεια απέναντι στο δημόσιο χρέος δεν είναι βιώσιμη και θα περιόριζε σταδιακά ακόμη περισσότερο τη δυνατότητα χρηματοδότησης δημόσιων υπηρεσιών. Η δημοσιονομική προσαρμογή όμως μπορεί επίσης να γίνει αυτοϋπονομευτική εάν διαβρώσει τις διοικητικές ικανότητες που χρειάζονται για να εφαρμοστούν μεταρρυθμίσεις, να εισπραχθούν έσοδα, να υποστηριχθεί η ανάπτυξη και να διατηρηθεί η κοινωνική συναίνεση.
Πρόσφατα σχόλια