Η Γαλλία αποτελεί αναμφισβήτητα ένα από τα μεγαλύτερα κράτη του ανεπτυγμένου κόσμου. Οι δημόσιες δαπάνες ανήλθαν στο 57,2% του ΑΕΠ το 2025, περίπου 7,4 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερα από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης. Το μέγεθος αυτό συχνά χρησιμοποιείται στον πολιτικό διάλογο είτε ως απόδειξη ισχυρού κοινωνικού κράτους είτε, από την αντίθετη πλευρά, ως τεκμήριο υπερτροφικού δημόσιου τομέα. Και οι δύο αναγνώσεις είναι ανεπαρκείς, διότι το ύψος της δαπάνης δεν μας λέει από μόνο του ούτε πού κατευθύνονται οι πόροι ούτε τι αποτελέσματα παράγουν.
Το πρώτο αναλυτικό λάθος είναι η ταύτιση των «δημόσιων δαπανών» με τις «δημόσιες υπηρεσίες». Ένα μεγάλο μέρος των κρατικών δαπανών δεν αφορά την καθημερινή λειτουργία σχολείων, νοσοκομείων ή διοικητικών υπηρεσιών. Περιλαμβάνει συντάξεις, κοινωνικές μεταβιβάσεις, επιδοτήσεις, εξυπηρέτηση του χρέους, οικονομικές ενισχύσεις, αμυντικές δαπάνες και πλήθος άλλων λειτουργιών. Η Γαλλία δαπανά περισσότερα από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης σε όλες τις μεγάλες κατηγορίες, αλλά περίπου το μισό της συνολικής διαφοράς εξηγείται από την κοινωνική προστασία, ενώ περίπου το 70% της υπερβάλλουσας κοινωνικής δαπάνης σε σχέση με άλλες χώρες σχετίζεται με δαπάνες γήρατος.
Αυτό σημαίνει ότι ένας πολίτης μπορεί να ζει σε χώρα εξαιρετικά υψηλής συνολικής δημόσιας δαπάνης και ταυτόχρονα το σχολείο της περιοχής του να αντιμετωπίζει έλλειψη προσωπικού. Δεν υπάρχει λογική αντίφαση. Το δημοσιονομικό κράτος κατανέμει πόρους σε διαφορετικές γενιές, κοινωνικούς κινδύνους, θεσμούς και πολιτικές. Η αύξηση μιας κατηγορίας μπορεί να συμπίπτει με σχετική υποχώρηση άλλης. Ο πραγματικός δείκτης επομένως δεν είναι μόνο πόσο δαπανά η κυβέρνηση, αλλά ποια είναι η σύνθεση της δαπάνης και σε ποιον βαθμό αυτή ανταποκρίνεται στις μεταβαλλόμενες ανάγκες της κοινωνίας.
Η ηλικιακή δομή του πληθυσμού εντείνει αυτή την απόσταση. Καθώς η κοινωνία γηράσκει, μεγαλύτερο ποσοστό των δημοσίων πόρων κατευθύνεται προς συντάξεις, υγεία και μακροχρόνια φροντίδα. Ταυτόχρονα, η οικονομία χρειάζεται επενδύσεις σε εκπαίδευση, δεξιότητες, πράσινη μετάβαση, ψηφιακές υποδομές και άμυνα. Η ένταση επομένως δεν βρίσκεται απλώς μεταξύ «κράτους» και «αγοράς», αλλά μέσα στον ίδιο τον κρατικό προϋπολογισμό. Διαφορετικές λειτουργίες του κράτους ανταγωνίζονται για περιορισμένο δημοσιονομικό χώρο.
Ένας δεύτερος λόγος για τον οποίο η υψηλή δαπάνη δεν ισοδυναμεί με υψηλή ποιότητα είναι ότι οι πόροι αποτελούν εισροές και όχι αποτελέσματα. Το κράτος μπορεί να διαθέσει ένα δισεκατομμύριο ευρώ σε μια πολιτική, αλλά η κοινωνική της αξία εξαρτάται από το τι παράγεται με αυτό το ποσό. Στη δημόσια οικονομική, η διάκριση μεταξύ input, output και outcome είναι θεμελιώδης. Input είναι οι οικονομικοί και ανθρώπινοι πόροι. Output είναι η άμεση παραγωγή της διοίκησης, όπως αριθμός διδακτικών ωρών, χειρουργικών πράξεων ή διεκπεραιωμένων αιτήσεων. Outcome είναι το πραγματικό κοινωνικό αποτέλεσμα, όπως βελτίωση της εκπαιδευτικής επίδοσης, του προσδόκιμου υγιούς ζωής ή της ουσιαστικής πρόσβασης στα δικαιώματα.
Η πολιτική αντιπαράθεση επικεντρώνεται συχνά στο πρώτο επίπεδο, επειδή είναι ευκολότερο να μετρηθεί. Το ποσό ενός προϋπολογισμού είναι απολύτως ορατό και μπορεί να συγκριθεί από έτος σε έτος. Η ποιότητα όμως εξαρτάται από πολύ πιο σύνθετους παράγοντες: την κατανομή του προσωπικού, την παραγωγικότητα, τις διοικητικές διαδικασίες, τον εξοπλισμό, την οργάνωση της εργασίας, τη γεωγραφική κατανομή των υπηρεσιών και την ικανότητα του συστήματος να ανταποκρίνεται σε διαφορετικές ανάγκες. Ένα επιπλέον ευρώ δεν παράγει παντού το ίδιο αποτέλεσμα.
Ο ΟΟΣΑ υπογραμμίζει αυτή ακριβώς την απόσταση στην περίπτωση της Γαλλίας. Παρά το συγκριτικά υψηλό επίπεδο δημόσιας δαπάνης, η χώρα υστερεί έναντι των καλύτερων διεθνών επιδόσεων σε συγκεκριμένα αποτελέσματα υγείας και εκπαίδευσης, γεγονός που οδηγεί τον οργανισμό να δίνει ιδιαίτερη έμφαση στην αύξηση της αποδοτικότητας και στην αποτελεσματικότερη εφαρμογή των spending reviews. Η επισήμανση αυτή είναι πολύ διαφορετική από τον ισχυρισμό ότι η Γαλλία πρέπει απλώς να «κόψει δαπάνες». Υποδεικνύει ότι το κρίσιμο ζήτημα είναι η σχέση κόστους και αποτελέσματος.
Η υγεία προσφέρει χαρακτηριστικό παράδειγμα. Η Γαλλία εξασφαλίζει καθολική κάλυψη ενός βασικού πακέτου υπηρεσιών και διαθέτει υψηλή δημόσια ή υποχρεωτική χρηματοδότηση, αλλά η ικανοποίηση από τη διαθεσιμότητα ποιοτικής περίθαλψης βρίσκεται στο 60%, κάτω από τον μέσο όρο 64% του ΟΟΣΑ. Ένα σύστημα μπορεί επομένως να είναι γενναιόδωρο ως προς τη χρηματοδοτική κάλυψη και ταυτόχρονα να αντιμετωπίζει προβλήματα πρόσβασης, ανθρώπινου δυναμικού ή γεωγραφικής κατανομής. Το χρήμα χρηματοδοτεί την υπηρεσία, αλλά δεν μπορεί μόνο του να δημιουργήσει έναν γιατρό στην περιοχή όπου κανείς δεν επιθυμεί να εγκατασταθεί ή να αναδιοργανώσει ένα νοσοκομείο με χρόνιες δυσλειτουργίες.
Η εκπαίδευση εμφανίζει ανάλογη πολυπλοκότητα. Μια χώρα μπορεί να διαθέτει σημαντικούς πόρους χωρίς αυτοί να κατανέμονται κατά τρόπο που μειώνει τις εκπαιδευτικές ανισότητες. Η ποιότητα εξαρτάται από τη σύνθεση των τάξεων, τη σταθερότητα των εκπαιδευτικών, τις δυνατότητες προσέλκυσης προσωπικού σε δύσκολες περιοχές, τη διοικητική υποστήριξη και το αν ο εκπαιδευτικός μπορεί πράγματι να αφιερώσει το μεγαλύτερο μέρος της εργασίας του στη διδασκαλία. Η δημοσιονομική πίστωση αποτελεί αναγκαία αλλά όχι ικανή συνθήκη.
Ένας τρίτος παράγοντας είναι το οργανωτικό κόστος του ίδιου του διοικητικού συστήματος. Η Γαλλία διαθέτει πολλαπλές βαθμίδες εδαφικής και λειτουργικής διοίκησης. Περιφέρειες, départements, δήμοι, διαδημοτικές δομές, κρατικές υπηρεσίες και ειδικοί φορείς μπορούν να συμμετέχουν ταυτόχρονα στην ίδια δημόσια πολιτική. Ο ΟΟΣΑ επικαλείται εκτίμηση σύμφωνα με την οποία η περιπλοκή και η αλληλοεπικάλυψη αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διοίκησης συνεπάγεται κόστος περίπου 7,4 δισ. ευρώ ετησίως, κυρίως λόγω συντονισμού και διασταυρούμενης χρηματοδότησης. Το ποσό από μόνο του δεν αποτελεί απόδειξη ότι η αποκέντρωση είναι αναποτελεσματική. Αναδεικνύει όμως τον τρόπο με τον οποίο ένα μέρος της δημόσιας δαπάνης μπορεί να απορροφάται από την πολυπλοκότητα του συστήματος πριν φτάσει στην τελική υπηρεσία.
Ένας τέταρτος παράγοντας είναι η χρονική δομή των δαπανών. Δεν έχουν όλες οι δημόσιες πιστώσεις την ίδια επίδραση στον χρόνο. Η μείωση της συντήρησης ενός κτιρίου μπορεί να εμφανιστεί ως εξοικονόμηση σήμερα και να προκαλέσει πολύ μεγαλύτερη ανάγκη επένδυσης αργότερα. Η μη αντικατάσταση ενός έμπειρου υπαλλήλου μπορεί να περιορίσει άμεσα τη μισθολογική δαπάνη αλλά να μειώσει θεσμική γνώση που χρειάζονται χρόνια για να αναπληρωθεί. Η αναβολή ψηφιακού εκσυγχρονισμού μπορεί να διατηρεί χαμηλότερες επενδυτικές δαπάνες ενώ αυξάνει για χρόνια το λειτουργικό κόστος. Οι ετήσιοι προϋπολογισμοί επομένως μπορούν να υποτιμούν το μακροχρόνιο κόστος φαινομενικά φθηνών επιλογών.
Ιδιαίτερη σημασία έχει επίσης η σχέση μεταξύ καθολικότητας και στόχευσης. Το γαλλικό κοινωνικό μοντέλο χαρακτηρίζεται από εκτεταμένα καθολικά ή ευρέως προσβάσιμα δικαιώματα. Η καθολικότητα έχει υψηλή πολιτική και κοινωνική αξία, επειδή μειώνει τον στιγματισμό και ενισχύει την αντίληψη κοινής πολιτειότητας. Παράλληλα, όμως, όταν ο δημοσιονομικός χώρος περιορίζεται, η παροχή ίδιου επιπέδου στήριξης σε ομάδες με πολύ διαφορετικές ανάγκες μπορεί να περιορίσει τους πόρους που είναι διαθέσιμοι για εκείνους που χρειάζονται εντονότερη παρέμβαση. Ο ΟΟΣΑ προτείνει μεγαλύτερη στόχευση ορισμένων κοινωνικών δαπανών διατηρώντας παράλληλα την καθολική και ανταποδοτική διάσταση του συστήματος.
Η ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών εξαρτάται επομένως περισσότερο από τη διακυβέρνηση της δαπάνης παρά από το απόλυτο επίπεδό της. Η έννοια της αποδοτικότητας δεν πρέπει εδώ να χρησιμοποιείται ως ευφημισμός για περικοπές. Μπορεί να σημαίνει απλούστερη διοικητική δομή, καλύτερη αξιοποίηση δεδομένων, περιορισμό δαπανών που δεν αποδεικνύουν κοινωνικό αποτέλεσμα, ανακατανομή πόρων προς υπηρεσίες πρώτης γραμμής, ουσιαστική αξιολόγηση δημόσιων πολιτικών και καλύτερη πρόληψη, ώστε το κράτος να μην παρεμβαίνει μόνο αφού ένα κοινωνικό πρόβλημα έχει γίνει ακριβότερο.
Υπάρχει όμως και αντίθετος κίνδυνος. Η επίκληση της «αποτελεσματικότητας» μπορεί να μετατραπεί σε αφηρημένο δημοσιονομικό δόγμα που παραβλέπει τη λειτουργική πραγματικότητα των υπηρεσιών. Δεν είναι κάθε δαπάνη που δεν παράγει άμεσα μετρήσιμο αποτέλεσμα άχρηστη. Η ύπαρξη εφεδρικού προσωπικού, η διατήρηση μικρών υπηρεσιών σε αραιοκατοικημένες περιοχές ή η χρηματοδότηση προληπτικών δομών μπορεί να εμφανίζεται ακριβή με στενά λογιστικά κριτήρια, ενώ συμβάλλει αποφασιστικά στη συνέχεια, στην ανθεκτικότητα και στην ίση πρόσβαση. Το κράτος δεν λειτουργεί ως επιχείρηση που μπορεί απλώς να εγκαταλείψει μια μη κερδοφόρα γεωγραφική αγορά.
Η δημοσιονομική κρίση της Γαλλίας καθιστά αυτή τη διάκριση επείγουσα. Το χρέος έχει αυξηθεί σε επίπεδα άνω του 115% του ΑΕΠ, ενώ οι αυξανόμενοι τόκοι περιορίζουν προοδευτικά τον χώρο για άλλες δαπάνες. Σε αυτό το περιβάλλον, η συνέχιση της δημόσιας δαπάνης χωρίς βελτίωση της αποτελεσματικότητας δεν είναι βιώσιμη. Εξίσου μη βιώσιμη όμως μπορεί να αποδειχθεί μια προσαρμογή που υπολογίζει το κράτος μόνο ως άθροισμα λογιστικών γραμμών και αγνοεί τις σχέσεις μεταξύ προσωπικού, υποδομών, διοικητικής γνώσης και ποιότητας.
Το κρίσιμο πολιτικό ερώτημα επομένως δεν είναι εάν η Γαλλία έχει «πολύ» ή «λίγο» κράτος. Είναι εάν οι πόροι ενός πολύ μεγάλου κράτους μετατρέπονται με επαρκή συνέπεια σε δημόσια αξία. Το ύψος της δαπάνης αποκαλύπτει πόσο μεγάλο μέρος των κοινωνικών πόρων περνά από τη δημόσια εξουσία. Η ποιότητα των υπηρεσιών αποκαλύπτει τι καταφέρνει η δημόσια εξουσία να κάνει με αυτούς τους πόρους.
Αυτή η διάκριση είναι ίσως η σημαντικότερη για οποιαδήποτε σοβαρή μεταρρύθμιση του γαλλικού κοινωνικού μοντέλου. Η μείωση του δημοσιονομικού μεγέθους χωρίς βελτίωση της διοικητικής αρχιτεκτονικής μπορεί να παράγει απλώς χειρότερες υπηρεσίες με χαμηλότερο κόστος. Η αύξηση των προϋπολογισμών χωρίς οργανωτική μεταρρύθμιση μπορεί να παράγει ακριβότερες υπηρεσίες με τα ίδια προβλήματα. Η δύσκολη αλλά ουσιαστική τρίτη επιλογή είναι να αντιμετωπιστεί η δημόσια δαπάνη ως μηχανισμός παραγωγής αποτελέσματος: να εξεταστεί ποιος πόρος πηγαίνει πού, ποια ανάγκη καλύπτει, ποια διαδικασία τον μετατρέπει σε υπηρεσία και ποιο πραγματικό κοινωνικό αποτέλεσμα προκύπτει.
Για τη Γαλλία, η μετάβαση από τη λογική του μεγέθους στη λογική της δημόσιας αξίας αποτελεί όχι μόνο δημοσιονομική αλλά βαθύτατα πολιτική πρόκληση. Η μεγάλη δημόσια δαπάνη δημιουργεί μεγάλες κοινωνικές προσδοκίες. Όταν αυτές δεν ικανοποιούνται, η απόσταση μεταξύ χρηματοδότησης και αποτελέσματος μετατρέπεται εύκολα σε κρίση εμπιστοσύνης. Ένα κράτος μπορεί επομένως να είναι δημοσιονομικά τεράστιο και στην καθημερινή εμπειρία ορισμένων πολιτών να φαίνεται ανεπαρκώς παρόν. Αυτό είναι το ουσιαστικό γαλλικό παράδοξο που καμία σύγκριση ποσοστών δαπανών από μόνη της δεν μπορεί να εξηγήσει.
Πρόσφατα σχόλια