Η Γαλλία διαθέτει δύο κορυφαία όργανα στον εκτελεστικό χώρο: τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την κυβέρνηση υπό τον πρωθυπουργό. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι δύο πόλοι είναι ισότιμοι, ότι διαθέτουν παράλληλες αρμοδιότητες σε όλα τα πεδία ή ότι υφίσταται μόνιμη σύγκρουση δύο αρχηγών της εκτελεστικής εξουσίας. Η δυαρχία είναι πρωτίστως αρχιτεκτονική κατανομή εξουσιών. Η πραγματική σχέση των δύο κορυφών μπορεί να πάρει τη μορφή προεδρικής ιεραρχίας, συνεργατικής κατανομής ή ανταγωνιστικής συνύπαρξης ανάλογα με την κοινοβουλευτική και κομματική συγκυρία.
Η προσεκτική ανάγνωση του Συντάγματος αποκαλύπτει ότι οι συντακτικοί νομοθέτες του 1958 απέφυγαν συνειδητά να εγκαταστήσουν έναν ενιαίο αρχηγό της εκτελεστικής λειτουργίας. Το άρθρο 5 προσδίδει στον Πρόεδρο ιδιαίτερο θεσμικό ρόλο: εξασφαλίζει τον σεβασμό του Συντάγματος, εγγυάται μέσω της διαιτησίας του την κανονική λειτουργία των δημόσιων εξουσιών και τη συνέχεια του κράτους και προστατεύει την εθνική ανεξαρτησία και την εδαφική ακεραιότητα. Τα άρθρα 20 και 21, αντίθετα, αποδίδουν την ενεργό κυβερνητική λειτουργία στην κυβέρνηση και στον πρωθυπουργό. Η κυβέρνηση καθορίζει και διεξάγει την πολιτική του Έθνους και ο πρωθυπουργός διευθύνει τη δράση της.
Ο Πρόεδρος παρουσιάζεται αρχικά ως εγγυητής, διαιτητής και φορέας της κρατικής συνέχειας, ενώ η κυβέρνηση εμφανίζεται ως το όργανο πολιτικής διεύθυνσης. Το αρχικό σχέδιο της Πέμπτης Δημοκρατίας δεν προέβλεπε με ρητή διάταξη έναν Πρόεδρο που θα ασκούσε καθημερινά την κυβερνητική διοίκηση. Η μετέπειτα εξέλιξη της πρακτικής, η άμεση προεδρική εκλογή και το πλειοψηφικό γεγονός μετέβαλαν σημαντικά τη λειτουργική σχέση χωρίς να αναδιατυπώσουν τα άρθρα 20 και 21.
Η δυαρχία ενισχύεται από την κατανομή συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων. Ο Πρόεδρος διορίζει τον πρωθυπουργό, προεδρεύει του Υπουργικού Συμβουλίου, μπορεί να διαλύσει την Εθνοσυνέλευση, διαθέτει συγκεκριμένες δημοψηφισματικές αρμοδιότητες και μπορεί υπό εξαιρετικές προϋποθέσεις να ενεργοποιήσει το άρθρο 16. Σημαντικό μέρος αυτών των εξουσιών ασκείται χωρίς υπουργική προσυπογραφή. Η αυτονομία τους δημιουργεί έναν προεδρικό πυρήνα που δεν εξαρτάται από την κυβέρνηση και διαχωρίζει τον Γάλλο Πρόεδρο από τους περισσότερο συμβολικούς αρχηγούς κράτους κλασικών κοινοβουλευτικών δημοκρατιών.
Ο πρωθυπουργικός πόλος διαθέτει διαφορετικής φύσης ισχύ. Ο πρωθυπουργός διευθύνει την κυβέρνηση, εξασφαλίζει την εφαρμογή των νόμων, ασκεί κανονιστικές αρμοδιότητες και πραγματοποιεί μεγάλο αριθμό διορισμών. Η κυβέρνηση έχει στη διάθεσή της τη δημόσια διοίκηση και τις ένοπλες δυνάμεις και είναι εκείνη που λογοδοτεί ενώπιον του Κοινοβουλίου. Ο πρωθυπουργός επομένως διαθέτει τον λειτουργικό μηχανισμό της καθημερινής κρατικής δράσης και τη θεσμική σύνδεση με την κοινοβουλευτική πλειοψηφία.
Ιδιαίτερα χαρακτηριστική είναι η αμυντική πολιτική. Το άρθρο 15 χαρακτηρίζει τον Πρόεδρο αρχηγό των Ενόπλων Δυνάμεων, ενώ το άρθρο 21 αναφέρει ότι ο πρωθυπουργός είναι υπεύθυνος για την εθνική άμυνα. Αντί να αποδίδει το σύνολο του τομέα σε έναν φορέα, το Σύνταγμα εγκαθιστά αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες. Η γαλλική πρακτική έχει αναγνωρίσει ισχυρή προεδρική πρωτοκαθεδρία σε θέματα άμυνας και εξωτερικής πολιτικής, ιδίως ως προς την πυρηνική αποτροπή και τις μεγάλες στρατηγικές αποφάσεις, αλλά η κυβέρνηση διατηρεί τις διοικητικές, δημοσιονομικές και κοινοβουλευτικά υπεύθυνες λειτουργίες που απαιτούνται για την εφαρμογή της πολιτικής.
Παρόμοια πολυπλοκότητα παρατηρείται στην εξωτερική πολιτική. Ο Πρόεδρος διαπραγματεύεται και κυρώνει συνθήκες υπό τους όρους του Συντάγματος, διαπιστεύει τους πρέσβεις και έχει αναπτύξει ιστορικά κυρίαρχο ρόλο στη διεθνή εκπροσώπηση. Ο πρωθυπουργός και η κυβέρνηση, ωστόσο, δεν αποβάλλονται συνταγματικά από το πεδίο. Η ιδέα ενός αποκλειστικού «προνομιακού τομέα» του αρχηγού του κράτους στην άμυνα και στην εξωτερική πολιτική αποτελεί κυρίως προϊόν πολιτικής πρακτικής και όχι ρητή συνταγματική παραχώρηση ενός αυτοτελούς τομέα αρμοδιότητας.
Αυτή η διαφορά ανάμεσα στον κανόνα και στην πρακτική βρίσκεται στον πυρήνα της δυαρχίας. Σε περίοδο συμπίπτουσας προεδρικής και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, η δυαρχία τείνει να μετατρέπεται σε πολιτική ιεραρχία. Ο Πρόεδρος καθορίζει τις μεγάλες επιλογές, ο πρωθυπουργός οργανώνει και συντονίζει την εφαρμογή τους και η κοινοβουλευτική πλειοψηφία παρέχει τη νομοθετική βάση. Η διττή συνταγματική δομή παραμένει τυπικά ανέπαφη, αλλά η κοινή κομματική προέλευση των δύο πόλων μειώνει δραστικά την πιθανότητα ανοιχτής σύγκρουσης.
Η πρακτική αυτή έχει οδηγήσει συχνά στην εικόνα ενός πρωθυπουργού που λειτουργεί ως θεσμικός συνεργάτης ή εκτελεστής της προεδρικής στρατηγικής. Η πραγματικότητα είναι πιο σύνθετη. Ο πρωθυπουργός εξακολουθεί να διαθέτει σημαντική αυτονομία ως επικεφαλής της κυβέρνησης, ιδίως στην καθημερινή διαχείριση, στην κοινοβουλευτική στρατηγική, στη διαμόρφωση κανονιστικών πράξεων και στον συντονισμό των υπουργείων. Η πολιτική πρωτοκαθεδρία του Προέδρου δεν καταργεί το πρωθυπουργικό αξίωμα· επανακαθορίζει τον χώρο μέσα στον οποίο αυτό ασκείται.
Η συγκατοίκηση αποκαλύπτει την αντίστροφη δυνατότητα που εμπεριέχει η ίδια αρχιτεκτονική. Όταν ο Πρόεδρος χάνει την κοινοβουλευτική πλειοψηφία, η δυνατότητα να επιβάλει κυβερνητική πολιτική περιορίζεται αποφασιστικά. Οφείλει στην πράξη να διορίσει πρωθυπουργό συμβατό με την πλειοψηφία της Εθνοσυνέλευσης, επειδή οποιαδήποτε διαφορετική κυβέρνηση θα μπορούσε να ανατραπεί. Ο πρωθυπουργός αποκτά τότε πλήρη πολιτική βάση για την άσκηση των αρμοδιοτήτων των άρθρων 20 και 21 και η εκτελεστική δυαρχία αποκτά πραγματικό, ορατό περιεχόμενο.
Η εμπειρία των συγκατοικήσεων επέβαλε μια λειτουργική κατανομή η οποία δεν αποτυπώνεται εξαντλητικά στο Συνταγματικό κείμενο. Η κυβέρνηση και ο πρωθυπουργός ανέλαβαν κυρίαρχο ρόλο στην εσωτερική και οικονομική πολιτική, ενώ ο Πρόεδρος διατήρησε ιδιαίτερο βάρος στην εξωτερική πολιτική και την άμυνα. Ακόμη και εκεί, όμως, η ανάγκη συνεργασίας παρέμεινε, διότι διεθνείς αποφάσεις μπορεί να απαιτούν νομοθετική έγκριση, δημοσιονομικούς πόρους ή κυβερνητική διοικητική εφαρμογή. Η λεγόμενη κατανομή «εσωτερική πολιτική στον πρωθυπουργό, εξωτερική πολιτική στον Πρόεδρο» υπήρξε περισσότερο πολιτικός συμβιβασμός παρά συνταγματικά καθορισμένη διαίρεση επικράτειας.
Η δυαρχία συνεπώς δεν αποτελεί κατανομή δύο στεγανών τομέων. Είναι σύστημα επικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων, διαφορετικών δημοκρατικών ερεισμάτων και μεταβλητής πολιτικής πρωτοκαθεδρίας. Αυτό εξηγεί τόσο την ευελιξία όσο και την αμφισημία της Πέμπτης Δημοκρατίας. Η έλλειψη απόλυτης νομικής οριοθέτησης επιτρέπει στους θεσμούς να προσαρμόζονται στη διαφορετική σύνθεση των πλειοψηφιών, αλλά ταυτόχρονα δυσχεραίνει την καθαρή απόδοση ευθύνης.
Η προσυπογραφή αποτελεί χαρακτηριστικό μηχανισμό αυτής της αρχιτεκτονικής. Πολλές προεδρικές πράξεις απαιτούν την υπογραφή του πρωθυπουργού και, όπου χρειάζεται, των αρμόδιων υπουργών. Η προσυπογραφή συνδέει τον πολιτικά μη υπεύθυνο έναντι του Κοινοβουλίου Πρόεδρο με κυβέρνηση που φέρει κοινοβουλευτική ευθύνη. Ταυτόχρονα, οι συνταγματικά κατοχυρωμένες «ίδιες εξουσίες» του Προέδρου, οι οποίες δεν απαιτούν προσυπογραφή, δημιουργούν ζώνη αυθεντικής προεδρικής αυτονομίας. Η εναλλαγή μεταξύ αυτών των δύο μορφών άσκησης εξουσίας αποτυπώνει τη διπλή λογική του καθεστώτος.
Υπάρχει επίσης ασυμμετρία ως προς την πολιτική ευθύνη. Η Εθνοσυνέλευση μπορεί να ανατρέψει την κυβέρνηση, όχι όμως τον Πρόεδρο για διαφωνία πολιτικής. Ο Πρόεδρος, αντίθετα, μπορεί να διαλύσει την Εθνοσυνέλευση υπό τους όρους του άρθρου 12. Η έκθεση της Εθνοσυνέλευσης για την ευθύνη των κρατικών οργάνων έχει επισημάνει ότι η υβριδική φύση της Πέμπτης Δημοκρατίας παράγει ακριβώς αυτή την ασυμμετρία: η κυβέρνηση υπόκειται σε κοινοβουλευτική μομφή, ενώ ο Πρόεδρος διαθέτει ισχυρές αυτοτελείς εξουσίες χωρίς αντίστοιχη καθημερινή κοινοβουλευτική λογοδοσία.
Η δυαρχία δημιουργεί επομένως και πρόβλημα δημοκρατικής διαφάνειας. Όταν Πρόεδρος και πρωθυπουργός ανήκουν στην ίδια πολιτική πλειοψηφία, ο Πρόεδρος μπορεί να επηρεάζει καθοριστικά την πολιτική χωρίς να υφίσταται τους καθημερινούς μηχανισμούς κοινοβουλευτικού ελέγχου που αντιμετωπίζει η κυβέρνηση. Η κοινοβουλευτική ευθύνη βαρύνει ένα όργανο το οποίο μπορεί να μην αποτελεί τον πραγματικό τελικό φορέα των στρατηγικών επιλογών. Η συζήτηση για την υπερπροεδρικοποίηση της Πέμπτης Δημοκρατίας έχει μεγάλο μέρος της αφετηρίας της σε αυτή την αποσύνδεση εξουσίας και ευθύνης.
Η μεταρρύθμιση του 2000 και η σειρά των εκλογών από το 2002 περιόρισαν τις περιόδους κατά τις οποίες η δυαρχία λειτουργούσε ως πραγματική ανταγωνιστική συνύπαρξη. Η σχεδόν ταυτόχρονη διάρκεια προεδρικής και κοινοβουλευτικής θητείας και η διεξαγωγή των βουλευτικών εκλογών μετά τις προεδρικές ενισχύουν τη δημιουργία φιλικής προς τον Πρόεδρο πλειοψηφίας. Η Vie publique χαρακτηρίζει τη μεταβολή αυτή παράγοντα επιστροφής και ενίσχυσης της προεδρικής πρακτικής, διατηρώντας πάντως θεσμικά δυνατή τη συγκατοίκηση.
Το ενδιαφέρον είναι ότι αυτή η εξέλιξη δεν κατάργησε τη δυαρχία. Την κατέστησε συχνότερα λανθάνουσα. Ο πρωθυπουργικός πόλος παραμένει συνταγματικά πλήρης και μπορεί να επανενεργοποιηθεί εάν μεταβληθεί η πολιτική πλειοψηφία. Αυτό διαφοροποιεί την Πέμπτη Δημοκρατία από ένα πραγματικά προεδρικό σύστημα: κάτω από την πολιτική προεδρικοποίηση εξακολουθεί να υπάρχει μια αυτόνομη κυβερνητική εξουσία που στηρίζεται στην κοινοβουλευτική ευθύνη.
Η έννοια της δυαρχίας είναι συνεπώς χρήσιμη όταν νοείται δυναμικά. Η Πέμπτη Δημοκρατία διαθέτει μόνιμα διφυή εκτελεστική δομή, αλλά όχι μόνιμα ισόρροπη δυαρχική διακυβέρνηση. Η σχέση των δύο κορυφών μπορεί να μεταβάλλεται από έντονη προεδρική καθοδήγηση έως πρωθυπουργική κυριαρχία υπό συγκατοίκηση. Το Σύνταγμα παρέχει τα νομικά εργαλεία και στους δύο πόλους· η πολιτική κατάσταση καθορίζει ποιος από αυτούς μπορεί να τα μετατρέψει σε πραγματική κυβερνητική ηγεσία.
Αυτή ακριβώς η αρχιτεκτονική εξηγεί μεγάλο μέρος της μακροβιότητας της Πέμπτης Δημοκρατίας. Το σύστημα μπορεί να απορροφήσει αλλαγές κομματικής πλειοψηφίας χωρίς θεσμικό αδιέξοδο, επειδή διαθέτει δεύτερο κέντρο εκτελεστικής νομιμοποίησης ικανό να ενισχυθεί όταν το πρώτο αποδυναμώνεται. Ταυτόχρονα, η ίδια ευελιξία παράγει διαρκή συζήτηση για την ευθύνη, τη διαφάνεια και την υπερσυγκέντρωση εξουσίας.
Η γαλλική εκτελεστική δυαρχία αποτελεί επομένως περισσότερο από ιδιομορφία θεσμικού σχεδιασμού. Είναι ο βασικός μηχανισμός προσαρμογής της Πέμπτης Δημοκρατίας. Επιτρέπει σε ένα κοινοβουλευτικό Σύνταγμα να λειτουργεί προεδρικά όταν υπάρχει πολιτική ενότητα και να ανακτά σαφέστερη κοινοβουλευτική λογική όταν αυτή η ενότητα διασπάται. Η δυαρχία παραμένει μόνιμη στη νομική δομή, ενώ η ιεραρχία μεταξύ των δύο πόλων παραμένει μεταβλητή. Σε αυτή τη διάκριση βρίσκεται μεγάλο μέρος της θεσμικής ιδιοφυΐας, αλλά και της δημοκρατικής αμφισημίας, του γαλλικού Συντάγματος του 1958.
Πρόσφατα σχόλια