Η επιρροή της Γενικής Συνέλευσης των Ηνωμένων Εθνών δεν μπορεί να αξιολογηθεί επαρκώς μέσα από ένα δυαδικό ερώτημα του τύπου «είναι ή δεν είναι δεσμευτικές οι αποφάσεις της». Η προσέγγιση αυτή, παρότι ξεκινά από μία ορθή διεθνοδικαιική παρατήρηση, συγχέει τη νομική δεσμευτικότητα με τη θεσμική αποτελεσματικότητα και καταλήγει να υποτιμά ένα από τα σημαντικότερα χαρακτηριστικά της διεθνούς διακυβέρνησης: ότι η παραγωγή κανόνων, προσδοκιών, νομιμοποίησης και πολιτικού κόστους δεν πραγματοποιείται αποκλειστικά μέσω πράξεων οι οποίες δημιουργούν άμεσα εκτελεστές νομικές υποχρεώσεις. Ο Καταστατικός Χάρτης παρέχει στη Γενική Συνέλευση εξαιρετικά ευρύ πεδίο συζήτησης και εξουσία διατύπωσης συστάσεων. Το άρθρο 10 της επιτρέπει να συζητεί ζητήματα εντός του πεδίου του Χάρτη και να απευθύνει συστάσεις στα κράτη-μέλη ή στο Συμβούλιο Ασφαλείας, ενώ τα άρθρα 11 και 14 εξειδικεύουν πτυχές αυτής της αρμοδιότητας σε ζητήματα διεθνούς ειρήνης, ασφάλειας και ειρηνικής διευθέτησης καταστάσεων. Η λέξη «σύσταση», ωστόσο, περιγράφει μόνο τη μία διάσταση της θεσμικής λειτουργίας της Συνέλευσης.
Η πρώτη αναγκαία διόρθωση αφορά την ίδια τη γενίκευση ότι «οι αποφάσεις της Γενικής Συνέλευσης δεν είναι δεσμευτικές». Ως περιγραφή των συστάσεων προς τα κράτη σε πολλά ουσιαστικά ζητήματα είναι κατά βάση ορθή, αλλά ως συνολική περιγραφή όλων των πράξεων της Συνέλευσης είναι υπερβολικά απόλυτη. Ο Καταστατικός Χάρτης αναθέτει στη Γενική Συνέλευση συγκεκριμένες εσωτερικές και θεσμικές αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων την εξέταση και έγκριση του προϋπολογισμού του Οργανισμού, ενώ τα έξοδά του κατανέμονται στα μέλη σύμφωνα με το άρθρο 17. Επομένως, πρέπει να διακρίνονται οι συστάσεις εξωτερικού πολιτικού χαρακτήρα από τις αποφάσεις που λαμβάνονται στο πλαίσιο αρμοδιοτήτων όπου ο ίδιος ο Χάρτης αναγνωρίζει στη Συνέλευση αποφασιστική θεσμική λειτουργία. Το κρίσιμο αναλυτικό ερώτημα δεν είναι αν «τα ψηφίσματα» αποτελούν ενιαία κατηγορία, αλλά ποια αρμοδιότητα ασκείται, ποιο είναι το περιεχόμενο της πράξης και ποιες έννομες ή θεσμικές συνέπειες συνδέονται με αυτήν.
Ακόμη και στις περιπτώσεις, όμως, στις οποίες ένα ψήφισμα δεν δεσμεύει νομικά τα κράτη όπως μία διεθνής συνθήκη ή μία δεσμευτική απόφαση του Συμβουλίου Ασφαλείας υπό τις σχετικές προϋποθέσεις του Χάρτη, η έλλειψη άμεσης δεσμευτικότητας δεν το μετατρέπει σε θεσμικά αδιάφορη δήλωση. Η Γενική Συνέλευση συγκεντρώνει και τα 193 κράτη-μέλη του ΟΗΕ, καθένα με μία ψήφο, και αποτελεί το καθολικότερο διακυβερνητικό forum του Οργανισμού. Όταν μία θέση εγκρίνεται με εξαιρετικά ευρεία πλειοψηφία ή με συναίνεση, η πολιτική της σημασία δεν προέρχεται από κάποια κρυφή νομική δεσμευτικότητα, αλλά από το γεγονός ότι καταγράφει σε δημόσια, επίσημη και επαληθεύσιμη μορφή ένα εύρος διακρατικής αποδοχής το οποίο καμία διμερής δήλωση, καμία ομάδα ισχυρών κρατών και κανένα άτυπο forum δεν μπορεί να αναπαραγάγει με την ίδια αξίωση καθολικότητας.
Εδώ ακριβώς αναδύεται η έννοια της διεθνούς νομιμοποίησης. Η νομιμοποίηση δεν είναι ταυτόσημη με τη νομιμότητα. Μία πράξη μπορεί να είναι νομικά επιτρεπτή χωρίς να διαθέτει ευρεία διεθνή πολιτική αποδοχή, όπως και μια ευρέως υποστηριζόμενη πολιτική θέση δεν μετατρέπεται μόνο λόγω αριθμητικής υποστήριξης σε κανόνα δικαίου. Η Γενική Συνέλευση λειτουργεί μεταξύ αυτών των δύο επιπέδων. Παρέχει στα κράτη έναν θεσμοποιημένο μηχανισμό μέσω του οποίου μπορούν να δηλώσουν συλλογικά τι θεωρούν θεμιτό, επιθυμητό, ανεκτό ή απαράδεκτο στη διεθνή κοινωνία. Αυτή η λειτουργία δεν υποκαθιστά την παραγωγή διεθνούς δικαίου, αλλά επηρεάζει το κανονιστικό περιβάλλον εντός του οποίου το δίκαιο ερμηνεύεται, εφαρμόζεται και ενίοτε εξελίσσεται.
Η σημασία αυτή εμφανίζεται ακόμη καθαρότερα όταν εξετάζεται η σχέση των ψηφισμάτων με το εθιμικό διεθνές δίκαιο. Το Διεθνές Δικαστήριο έχει απορρίψει τόσο την άποψη ότι ένα ψήφισμα της Γενικής Συνέλευσης δημιουργεί αυτομάτως εθιμικό κανόνα όσο και την αντίθετη ιδέα ότι, επειδή είναι μη δεσμευτικό, στερείται κάθε κανονιστικής σημασίας. Στη γνωμοδότηση του 1996 για τα πυρηνικά όπλα, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι ψηφίσματα της Γενικής Συνέλευσης μπορούν υπό ορισμένες περιστάσεις να έχουν κανονιστική αξία και να παρέχουν σημαντικά στοιχεία για την ύπαρξη κανόνα ή την εμφάνιση opinio juris, με την αξιολόγηση να εξαρτάται από το περιεχόμενο, τις συνθήκες υιοθέτησης και την αντίληψη περί του κανονιστικού χαρακτήρα τους. Έτσι, η ψήφος ενός κράτους δεν αποτελεί απαραιτήτως μόνο πολιτική επιλογή· υπό συγκεκριμένες συνθήκες μπορεί να αποτελέσει στοιχείο για την ανίχνευση της νομικής του πεποίθησης.
Αυτό απαιτεί ιδιαίτερη μεθοδολογική προσοχή. Μία μεγάλη πλειοψηφία δεν ισοδυναμεί μηχανικά με opinio juris. Τα κράτη μπορεί να υπερψηφίσουν ένα κείμενο επειδή το θεωρούν πολιτικά επιθυμητό, επειδή επιδιώκουν έναν μελλοντικό κανόνα, επειδή η διατύπωση είναι αρκετά ασαφής ώστε να επιτρέπει διαφορετικές ερμηνείες ή επειδή το πολιτικό κόστος μιας αρνητικής ψήφου είναι υψηλό. Αντιστρόφως, μία μειοψηφία αρνητικών ψήφων μπορεί να έχει εξαιρετική αποδεικτική σημασία όταν εκφράζει επίμονη άρνηση αναγνώρισης συγκεκριμένης νομικής υποχρέωσης. Γι’ αυτό και η σοβαρή διεθνοδικαιική ανάγνωση ενός ψηφίσματος δεν περιορίζεται στο τελικό άθροισμα «υπέρ–κατά–αποχή». Εξετάζει τη γλώσσα του κειμένου, το ιστορικό των διαπραγματεύσεων, τις αιτιολογήσεις ψήφου, τη μεταγενέστερη κρατική πρακτική και την επανάληψη ή μεταβολή των θέσεων σε βάθος χρόνου.
Η αποαποικιοποίηση αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο η Γενική Συνέλευση μπορεί να λειτουργήσει ως κόμβος μεταξύ πολιτικής νομιμοποίησης και εξέλιξης του διεθνούς δικαίου. Στη γνωμοδότηση για το Chagos το 2019, το Διεθνές Δικαστήριο απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στην απόφαση 1514 (XV) του 1960, θεωρώντας την υιοθέτησή της καθοριστική στιγμή στην εδραίωση της κρατικής πρακτικής ως προς την αποαποικιοποίηση και εξετάζοντάς την στο πλαίσιο της διαμόρφωσης του δικαιώματος αυτοδιάθεσης. Η ιστορική σημασία μιας τέτοιας απόφασης δεν μπορεί να εξηγηθεί με το απλοϊκό δίπολο «δεσμευτική ή μη δεσμευτική». Η Γενική Συνέλευση συνέβαλε στη διατύπωση μιας κοινής κανονιστικής γλώσσας μέσα στην οποία τα κράτη άρχισαν να τοποθετούν συγκεκριμένες καταστάσεις, και αυτή η γλώσσα αλληλεπέδρασε σταδιακά με κρατική πρακτική, opinio juris και μεταγενέστερη νομική εξέλιξη.
Η δεύτερη μορφή επιρροής είναι η παραγωγή πολιτικού κόστους. Ένα κράτος μπορεί να μην υποχρεούται νομικά να μεταβάλει συγκεκριμένη συμπεριφορά επειδή εγκρίθηκε μία σύσταση εις βάρος του, αλλά η επανειλημμένη και ευρεία καταδίκη μπορεί να επηρεάζει τη διπλωματική του θέση, τις δυνατότητες συγκρότησης συμμαχιών, την εικόνα αξιοπιστίας του, τις σχέσεις του με περιφερειακούς οργανισμούς και το περιθώριο τρίτων κρατών να διατηρούν αμετάβλητη πολιτική απέναντί του. Η θεσμική απομόνωση είναι διαφορετική από τη νομική κύρωση, αλλά δεν είναι χωρίς συνέπειες. Η Γενική Συνέλευση δεν διαθέτει γενική εξουσία καταναγκαστικής εκτέλεσης των συστάσεών της, διαθέτει όμως μία μοναδική δυνατότητα δημόσιας καταγραφής του βαθμού διεθνούς αποδοχής ή απόρριψης μιας συμπεριφοράς.
Αυτή η λειτουργία είναι ιδιαιτέρως σημαντική όταν το Συμβούλιο Ασφαλείας αδυνατεί να ενεργήσει εξαιτίας των πολιτικών αντιθέσεων μεταξύ των μονίμων μελών. Η ιστορική πρακτική της απόφασης 377 (V), γνωστής ως Uniting for Peace, αναπτύχθηκε ακριβώς μέσα στο πλαίσιο της αναζήτησης μεγαλύτερου ρόλου της Γενικής Συνέλευσης όταν το Συμβούλιο δεν μπορεί να ασκήσει τις λειτουργίες του λόγω διαφωνίας μεταξύ των μονίμων μελών. Η Γενική Συνέλευση δεν υποκαθιστά με αυτό τον τρόπο τις ειδικές εξουσίες του Συμβουλίου Ασφαλείας ούτε αποκτά γενική εξουσία λήψης δεσμευτικών μέτρων συλλογικής ασφάλειας. Μπορεί όμως να αποτρέψει την ταύτιση της θεσμικής αδράνειας του Συμβουλίου με τη σιωπή της διεθνούς κοινότητας των κρατών.
Εδώ αναδεικνύεται μία βαθύτερη πτυχή της νομιμοποίησης. Στο διεθνές σύστημα δεν υπάρχει κεντρική παγκόσμια νομοθετική εξουσία αντίστοιχη ενός εθνικού κοινοβουλίου, ούτε ενιαίος πολιτικός λαός που να αναθέτει άμεσα αντιπροσωπευτική εξουσία σε υπερεθνικό σώμα. Η διεθνής νομιμοποίηση παράγεται επομένως μέσω πολλαπλών και ατελών διαύλων: συναίνεσης κρατών σε συνθήκες, πρακτικής, δικαστικής ερμηνείας, αποφάσεων διεθνών οργανισμών, περιφερειακών μηχανισμών και πολιτικών συνασπισμών. Η Γενική Συνέλευση κατέχει ιδιαίτερη θέση σε αυτό το οικοσύστημα διότι συνδυάζει καθολική σχεδόν συμμετοχή, θεσμική συνέχεια, επίσημες διαδικασίες, καταγεγραμμένες ψήφους και δημόσια αιτιολόγηση θέσεων. Το αποτέλεσμα δεν είναι παγκόσμια νομοθεσία, αλλά μία μορφή institutionalized international opinion.
Ακριβώς γι’ αυτό πρέπει να αποφεύγεται και η αντίστροφη υπερβολή: η πολιτική νομιμοποίηση δεν μετατρέπει αυτομάτως κάθε πλειοψηφικό ψήφισμα σε έκφραση της «διεθνούς κοινότητας» με ενιαία βούληση. Η ποιότητα της νομιμοποίησης εξαρτάται από περισσότερα στοιχεία από τον αριθμό των θετικών ψήφων. Ένα κείμενο που εγκρίνεται με συναίνεση έπειτα από μακρά διαπραγμάτευση έχει διαφορετική πολιτική ποιότητα από ένα εξαιρετικά πολωμένο ψήφισμα. Μία πλειοψηφία κρατών μπορεί να αντιπροσωπεύει μικρότερο μέρος του παγκόσμιου πληθυσμού ή της οικονομικής δραστηριότητας από τη μειοψηφία. Ομάδες κρατών μπορεί να ψηφίζουν μέσω συντονισμένων περιφερειακών ή πολιτικών συνασπισμών. Οι αποχές μπορεί να αντανακλούν ουδετερότητα, διαφωνία με μέρος του κειμένου, διπλωματική εξισορρόπηση ή απροθυμία ανάληψης πολιτικού κόστους. Συνεπώς, η διεθνής νομιμοποίηση είναι βαθμωτό και πολυδιάστατο μέγεθος, όχι αποτέλεσμα απλής αριθμητικής.
Η διαδικασία σύνταξης ενός ψηφίσματος είναι επίσης ουσιώδης. Η πραγματική πολιτική ισχύς της Γενικής Συνέλευσης δεν εμφανίζεται μόνο τη στιγμή της ψηφοφορίας αλλά νωρίτερα, στις διαπραγματεύσεις επί των όρων, στις τροπολογίες, στη διαμόρφωση συνασπισμών και στην προσπάθεια μετατροπής μιας αρχικής θέσης σε γλώσσα αποδεκτή από ευρύτερο αριθμό κρατών. Σε αυτό το στάδιο συντελείται μια διαδικασία κανονιστικής συμπύκνωσης: διαφορετικές εθνικές προτιμήσεις αναγκάζονται να μεταφραστούν σε κοινές έννοιες. Ορισμένες διατυπώσεις απορρίπτονται ως υπερβολικά νομικές, άλλες ως πολιτικά απαράδεκτες, άλλες υιοθετούνται επειδή επιτρέπουν τη συγκρότηση ευρύτερης συναίνεσης. Το τελικό κείμενο επομένως δεν είναι απλώς μια δήλωση έπειτα από διαπραγμάτευση· είναι το ίχνος της ίδιας της διαπραγμάτευσης για το τι μπορεί να παρουσιαστεί ως κοινή θέση της διεθνούς κοινωνίας.
Παράλληλα, η Γενική Συνέλευση διαθέτει σημαντική λειτουργία agenda-setting. Το άρθρο 13 του Χάρτη της αναθέτει, μεταξύ άλλων, την έναρξη μελετών και την υποβολή συστάσεων για την προώθηση της διεθνούς συνεργασίας και την ενθάρρυνση της προοδευτικής ανάπτυξης και κωδικοποίησης του διεθνούς δικαίου. Μέσω αυτής της λειτουργίας, ζητήματα που αρχικά βρίσκονται στην περιφέρεια της διεθνούς ατζέντας μπορούν να αποκτήσουν θεσμική γλώσσα, επαναληπτική παρουσία και τελικά μεγαλύτερη κανονιστική πυκνότητα. Η ισχύς της Συνέλευσης βρίσκεται επομένως και στην ικανότητά της να ορίζει ποια προβλήματα αξίζουν συλλογικής διεθνούς επεξεργασίας, ποιες έννοιες θα χρησιμοποιηθούν για την περιγραφή τους και ποιοι στόχοι θα αναγνωριστούν ως κοινές επιδιώξεις.
Η επιρροή αυτή δεν αναιρεί τα θεσμικά όρια του οργάνου. Η Γενική Συνέλευση δεν μπορεί να μετατραπεί διά της πολιτικής βούλησης σε παγκόσμιο νομοθέτη με γενική εξουσία επιβολής υποχρεώσεων στα κράτη. Ο Χάρτης διακρίνει τις αρμοδιότητες των κύριων οργάνων και, ιδίως στο πεδίο της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, διατηρεί ειδική θέση για το Συμβούλιο Ασφαλείας. Το άρθρο 12 προβλέπει μάλιστα ειδικό περιορισμό ως προς τις συστάσεις της Γενικής Συνέλευσης όταν το Συμβούλιο ασκεί τις προβλεπόμενες από τον Χάρτη λειτουργίες του σε συγκεκριμένη διαφορά ή κατάσταση, με την επιφύλαξη της ίδιας της εξελισσόμενης θεσμικής πρακτικής. Η πολιτική αυθεντία της Συνέλευσης επομένως δεν πρέπει να συγχέεται με απεριόριστη αρμοδιότητα.
Η πιο ακριβής εικόνα είναι εκείνη ενός οργάνου που δρα ταυτόχρονα σε διαφορετικά επίπεδα κανονιστικής έντασης. Σε ορισμένες περιπτώσεις αποφασίζει για εσωτερικά θεσμικά ζητήματα στο πλαίσιο εξουσιών που της παρέχει ο Χάρτης. Σε άλλες απευθύνει μη δεσμευτικές συστάσεις. Σε άλλες διατυπώνει αρχές που μπορούν να επηρεάσουν την ερμηνεία του διεθνούς δικαίου. Σε συγκεκριμένες περιστάσεις οι αποφάσεις της παρέχουν στοιχεία για opinio juris ή για την εδραίωση εθιμικών κανόνων. Και σε ακόμη ευρύτερο επίπεδο δημιουργεί δημόσια πολιτικά σημεία αναφοράς τα οποία διαμορφώνουν το λεξιλόγιο της διεθνούς νομιμοποίησης. Η επιρροή της δεν είναι επομένως μονοσήμαντη και ακριβώς γι’ αυτό δεν μετράται επαρκώς με το ερώτημα αν μία απόφαση «υποχρεώνει».
Σε τελική ανάλυση, η Γενική Συνέλευση αποκαλύπτει ένα θεμελιώδες χαρακτηριστικό της διεθνούς τάξης: μεταξύ του πλήρως δεσμευτικού δικαίου και της πολιτικά αδιάφορης δήλωσης υπάρχει ένα ευρύ φάσμα κανονιστικής εξουσίας. Μέσα σε αυτό το φάσμα διαμορφώνονται προσδοκίες, συναινετικές αρχές, γλώσσες δικαιολόγησης, πρότυπα συμπεριφοράς και κόστη απόκλισης. Η Γενική Συνέλευση δεν αποκτά τη σημασία της επειδή μπορεί να εξαναγκάσει τα κράτη να συμμορφωθούν, αλλά επειδή αποτελεί τον μοναδικό σχεδόν καθολικό θεσμικό χώρο στον οποίο τα κράτη καλούνται να δηλώσουν δημόσια ποια διεθνή τάξη θεωρούν αποδεκτή. Και σε ένα αποκεντρωμένο διεθνές σύστημα, όπου η εξουσία δεν εδράζεται σε έναν παγκόσμιο κυρίαρχο, η δυνατότητα παραγωγής μιας τέτοιας συλλογικής κανονιστικής θέσης αποτελεί από μόνη της ουσιώδη μορφή διεθνούς ισχύος.
Πρόσφατα σχόλια