Σε περιβάλλον αμοιβαίας δυσπιστίας, η υπογραφή μιας συμφωνίας δεν αρκεί. Το κρίσιμο ερώτημα είναι ποιος θα παρακολουθεί την εφαρμογή, ποιος θα πιστοποιεί ότι κάθε πλευρά τηρεί τις δεσμεύσεις της και ποιος θα κρίνει αν μια πράξη, μια παράλειψη ή μια καθυστέρηση συνιστά παραβίαση. Η συμφωνία, επομένως, δεν είναι μόνο αντικείμενο διεθνούς διπλωματίας. Είναι αντικείμενο διεθνούς επιτήρησης. Και η επιτήρηση αυτή δεν είναι τεχνικό παράρτημα της συμφωνίας· είναι ο όρος ύπαρξής της.
Το πρώτο επίπεδο επιτήρησης αφορά τη ναυσιπλοΐα και την ασφάλεια του Στενού του Ορμούζ. Αν το πλαίσιο προβλέπει εγγυήσεις ελεύθερης εμπορικής διέλευσης, τότε η συμμόρφωση δεν μπορεί να κριθεί μόνο από πολιτικές δηλώσεις. Θα κριθεί από πραγματικές ροές πλοίων, από μείωση επεισοδίων, από ασφάλεια εμπορικών διαδρομών, από ομαλοποίηση ναυτιλιακών ασφαλίστρων, από συμπεριφορά ναυτικών και στρατιωτικών μονάδων και από την απουσία πρακτικών παρεμπόδισης. Η επιτήρηση εδώ έχει άμεσο και υλικό χαρακτήρα: δεν πρόκειται για αφηρημένη αξιολόγηση συμπεριφοράς, αλλά για καθημερινή παρακολούθηση θαλάσσιας πραγματικότητας. Αν τα πλοία περνούν με ασφάλεια, η συμφωνία αποκτά αρχική αξιοπιστία. Αν η ναυσιπλοΐα μένει επισφαλής, το κείμενο χάνει αμέσως την πρακτική του αξία.
Το δεύτερο επίπεδο αφορά το πυρηνικό πρόγραμμα. Εδώ η επιτήρηση γίνεται πολύ πιο σύνθετη, διότι δεν αρκεί η παρατήρηση εξωτερικής συμπεριφοράς. Απαιτούνται πληροφορίες, πρόσβαση, τεχνική καταγραφή, επιθεωρήσεις, αλυσίδα φύλαξης δεδομένων και δυνατότητα αποκατάστασης της συνέχειας γνώσης. Το ζήτημα του εμπλουτισμένου ουρανίου είναι χαρακτηριστικό. Δεν αρκεί να δηλωθεί ότι ένα απόθεμα παραμένει σταθερό ή ότι δεν θα χρησιμοποιηθεί στρατιωτικά. Πρέπει να είναι γνωστό πού βρίσκεται, σε ποια μορφή βρίσκεται, ποιος το ελέγχει, πώς καταγράφεται, αν μπορεί να αραιωθεί, να μεταφερθεί, να σφραγιστεί ή να τεθεί υπό συγκεκριμένο καθεστώς επιθεώρησης. Σε πυρηνικές συμφωνίες, η τεχνική λεπτομέρεια είναι στρατηγική ουσία. Μία κάμερα, μία σφραγίδα, μία καθυστέρηση πρόσβασης ή μία ασαφής δήλωση υλικού μπορεί να καθορίσει αν η συμφωνία θεωρείται λειτουργική ή κενή.
Το τρίτο επίπεδο αφορά τις οικονομικές δεσμεύσεις. Η επιτήρηση δεν στρέφεται μόνο προς το Ιράν. Στρέφεται και προς τις ΗΠΑ. Αν το πλαίσιο περιλαμβάνει αναστολή ή χαλάρωση συγκεκριμένων περιοριστικών μέτρων, άδειες για ενεργειακές συναλλαγές, μη επιβολή νέων κυρώσεων ή αποδέσμευση περιουσιακών στοιχείων, πρέπει να είναι σαφές ποιο μέτρο αίρεται, για πόσο, υπό ποιες προϋποθέσεις, με ποιον διοικητικό μηχανισμό και με ποια δυνατότητα επαναφοράς. Διαφορετικά, η μία πλευρά θα ισχυρίζεται ότι συμμορφώθηκε αλλά δεν ανταμείφθηκε, ενώ η άλλη ότι η συμμόρφωση ήταν ανεπαρκής και δεν ενεργοποιήθηκε το επόμενο στάδιο. Η επιτήρηση, λοιπόν, δεν είναι μονομερής επιθεώρηση του αδύναμου από τον ισχυρό. Είναι αμοιβαίος μηχανισμός αντιστοίχισης υποχρεώσεων και ανταλλαγμάτων.
Το τέταρτο επίπεδο είναι το πιο δύσκολο: η κρίση παραβιάσεων. Η παραβίαση μιας τέτοιας συμφωνίας σπανίως θα εμφανιστεί εξαρχής ως αδιαμφισβήτητη και ομολογημένη. Συχνότερα θα εμφανιστεί ως καθυστέρηση, ως διαφορετική ερμηνεία, ως τεχνική αδυναμία, ως επεισόδιο τρίτου δρώντος, ως ανεπαρκής παροχή στοιχείων, ως μερική μη συμμόρφωση ή ως αμφισβητούμενη πράξη στο πεδίο. Επομένως, χρειάζεται μηχανισμός διαφοροποίησης μεταξύ τυχαίου συμβάντος, διορθώσιμης απόκλισης, ουσιώδους παραβίασης και στρατηγικής εξαπάτησης. Αν κάθε μικρή ασάφεια αντιμετωπίζεται ως λόγος κατάρρευσης, η συμφωνία θα είναι μη βιώσιμη. Αν κάθε παραβίαση βαφτίζεται τεχνική δυσκολία, η συμφωνία θα χάσει την αποτρεπτική της ισχύ. Το κρίσιμο είναι να υπάρξει βαθμιδωτή αρχιτεκτονική αντίδρασης.
Η διεθνής επιτήρηση πρέπει επίσης να απαντήσει στο ερώτημα του «αξιόπιστου ελεγκτή». Ένας αποκλειστικά αμερικανικός μηχανισμός δεν θα θεωρηθεί ουδέτερος από την Τεχεράνη. Ένας αποκλειστικά ιρανικός μηχανισμός δεν θα θεωρηθεί αξιόπιστος από την Ουάσιγκτον. Ένας αποκλειστικά πολιτικός μηχανισμός θα είναι ευάλωτος σε προπαγάνδα. Ένας αποκλειστικά τεχνικός μηχανισμός μπορεί να αδυνατεί να διαχειριστεί πολιτικές κρίσεις. Η πιο βιώσιμη λύση είναι πολυεπίπεδη: τεχνική επαλήθευση εκεί όπου απαιτείται ειδική γνώση, πολιτική επιτροπή εφαρμογής για την επίλυση διαφορών, ουδέτερο κανάλι επικοινωνίας για επείγοντα συμβάντα και σαφής διαδικασία ενημέρωσης των εμπλεκομένων μερών. Η επιτήρηση πρέπει να συνδυάζει τεχνική ακρίβεια και πολιτική διαχειρισιμότητα.
Ο ρόλος του ΙΑΕΑ είναι αναπόφευκτα κεντρικός στο πυρηνικό σκέλος, αλλά δεν μπορεί να υποκαταστήσει το σύνολο της συμφωνίας. Ο ΙΑΕΑ μπορεί να αξιολογήσει πυρηνικό υλικό, πρόσβαση, εγκαταστάσεις, αποθέματα, τεχνική συμμόρφωση και συνέχεια γνώσης. Δεν μπορεί όμως να αποφασίσει μόνος του την πολιτική συνέπεια μιας παραβίασης. Δεν μπορεί να κρίνει συνολικά αν μια οικονομική καθυστέρηση δικαιολογεί αναστολή πυρηνικής δέσμευσης ή αν ένα ναυτικό επεισόδιο ενεργοποιεί επαναφορά κυρώσεων. Χρειάζεται, συνεπώς, διάκριση μεταξύ τεχνικής πιστοποίησης και πολιτικής απόφασης. Η σύγχυση των δύο θα ήταν επικίνδυνη: είτε θα πολιτικοποιούσε υπερβολικά τον τεχνικό οργανισμό είτε θα μετέφερε πολιτικές αποφάσεις σε μηχανισμούς χωρίς τέτοια νομιμοποίηση.
Η συμφωνία θα χρειαστεί ακόμη μηχανισμό διαχείρισης πληροφοριών. Σε τέτοιες διευθετήσεις, η πληροφορία είναι εξουσία. Ποιος γνωρίζει πρώτος μια πιθανή παραβίαση; Ποιος έχει πρόσβαση σε απόρρητα δεδομένα; Τι δημοσιοποιείται; Τι μένει σε τεχνικό φάκελο; Αν η πληροφόρηση είναι υπερβολικά κλειστή, δημιουργείται καχυποψία και εσωτερική πολιτική αμφισβήτηση. Αν είναι υπερβολικά δημόσια, κάθε τεχνική διαφωνία μπορεί να γίνει κρίση κύρους. Η συμφωνία χρειάζεται ελεγχόμενη διαφάνεια: αρκετή ώστε να παράγει λογοδοσία, όχι τόση ώστε να μετατρέπει κάθε λεπτομέρεια σε δημόσιο πεδίο αποδόμησης.
Ιδιαίτερη σημασία έχει η έννοια της αντιστρεψιμότητας. Η επιτήρηση έχει νόημα μόνο αν οι παραβιάσεις έχουν συνέπειες. Οι συνέπειες, όμως, πρέπει να είναι κλιμακωτές. Η αυτόματη πλήρης κατάρρευση είναι επικίνδυνη, διότι ενθαρρύνει τη χρήση μικρών περιστατικών ως προσχήματος αποχώρησης. Η πλήρης απουσία συνεπειών είναι εξίσου επικίνδυνη, διότι ενθαρρύνει τη σταδιακή διάβρωση της συμφωνίας. Το ορθό σχήμα είναι ένα σύστημα διορθωτικών προθεσμιών, μερικής αναστολής ωφελημάτων, τεχνικής επανεξέτασης και, σε περίπτωση συστηματικής παραβίασης, επαναφοράς πίεσης. Η συμφωνία πρέπει να μπορεί να τιμωρεί χωρίς να αυτοκτονεί.
Η βιωσιμότητά της συμφωνίας θα εξαρτηθεί από το αν θα δημιουργηθεί καθαρή αλυσίδα: παρακολούθηση, πιστοποίηση, ερμηνεία, διόρθωση, συνέπεια. Χωρίς αυτή την αλυσίδα, η συμφωνία θα παραμείνει πολιτική υπόσχεση υψηλού συμβολισμού. Με αυτή την αλυσίδα, μπορεί να γίνει πραγματικός μηχανισμός διαχείρισης κινδύνου. Σε μια σχέση όπου η εμπιστοσύνη δεν προηγείται, η επαλήθευση δεν είναι τεχνική λεπτομέρεια. Είναι η μόνη διαθέσιμη μορφή εμπιστοσύνης.
Πρόσφατα σχόλια