Η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, έχει σκοπό να προστατεύσει τη δημόσια διοίκηση από πολιτικές παρεμβάσεις και αυθαιρεσίες, εξασφαλίζοντας τη σταθερότητα και συνέχεια του διοικητικού μηχανισμού. Η θεσμική της θεμελίωση βασίζεται στις αρχές της γραφειοκρατίας όπως τις διατύπωσε ο Max Weber, σύμφωνα με τις οποίες η δημόσια υπηρεσία οφείλει να είναι ανεπηρέαστη από πολιτικές επιρροές, με βάση την αξιοκρατία, την ιεραρχία και την αντικειμενικότητα. Η θεσμική ουδετερότητα και η αμεροληψία προβάλλονται ως αναγκαίες προϋποθέσεις για την εφαρμογή των αρχών του κράτους δικαίου και της χρηστής διοίκησης.
Η θεσμική καταγωγή της εντοπίζεται στον 19ο αιώνα, περίοδο κατά την οποία τα εθνικά κράτη της Ευρώπης επιχειρούν να συγκροτήσουν συγκεντρωτικές, λειτουργικές και εσωτερικά συνεκτικές δημόσιες διοικήσεις. Σε αυτό το πλαίσιο, η δημόσια διοίκηση αρχίζει να αποκτά coprus και να διαχωρίζεται λειτουργικά από την πολιτική εξουσία, με σκοπό τη θεσμική σταθερότητα και την αμυντική της θωράκιση έναντι της κυβερνητικής αυθαιρεσίας. Το πρότυπο που κυριάρχησε, , είναι εκείνο της πρωσικής γραφειοκρατίας – μιας αυστηρά ιεραρχημένης και ρυθμισμένης διοικητικής μηχανής, η οποία απαιτεί απόλυτη πειθαρχία, αφοσίωση και επαγγελματισμό από τα στελέχη της.
Η μονιμότητα γεννιέται μέσα σε αυτό το ιστορικό περιβάλλον ως θεσμική προϋπόθεση για την ανεξαρτησία και τη σταθερότητα της διοίκησης. Οι δημόσιοι υπάλληλοι θεωρούνται οι φορείς της κρατικής βούλησης, και όχι κυβέρνησης. Η διοικητική συνέχεια αποτελεί κεντρική αξία των νεωτερικών κρατών, καθώς διασφαλίζει την επιβίωση του κράτους πέραν των εναλλαγών της πολιτικής ηγεσίας. Η μονιμότητα θεμελιώνεται θεσμικά ως απάντηση στον κίνδυνο πολιτικών παρεμβάσεων και απολύσεων κάθε φορά που αλλάζει η κυβέρνηση. Στην ιστορική της σύλληψη, η μονιμότητα δεν ερμηνεύεται ως στατική σταδιοδρομία αλλά ως μηχανισμός προστασίας της ουδετερότητας του διοικητικού συστήματος και κατ’ επέκταση της νομιμότητας του κράτους δικαίου.
Στη χώρα μας η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων κατοχυρώνεται ρητά στο άρθρο 103 του Συντάγματος, το οποίο αναγνωρίζει στους κατόχους οργανικών θέσεων του δημοσίου το δικαίωμα στη μονιμότητα, υπό τον όρο της ύπαρξης της οργανικής θέσης. Η διάταξη αυτή δεν εγγυάται μόνο την επαγγελματική ασφάλεια των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά και τη θεσμική ανεξαρτησία της διοίκησης, καθιστώντας τη μονιμότητα εργαλείο προστασίας του δημοσίου συμφέροντος
Πιο συγκεκριμένα, η μονιμότητα στην Ελλάδα καθιερώθηκε για πρώτη φορά με το Σύνταγμα του 1911 αλλά η εφαρμογή της συστηματοποιήθηκε κυρίως μετά τη Μεταπολίτευση, και το Σύνταγμα του 1975. Η νομική αυτή εγγύηση αποσκοπούσε στη θωράκιση του δημόσιου τομέα από τις πολιτικές παρεμβάσεις και στη διασφάλιση της διοικητικής συνέχειας. Παρά την συνταγματική κατοχύρωση όμως, η κομματικοποίηση της δημόσιας διοίκησης δεν απετράπη, καθώς η τελευταία λειτούργησε ως πεδίο πολιτικής πελατείας.
Οι μεταρρυθμίσεις της δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα είναι συχνά αποσπασματικές, ασυνεχείς και εξαρτημένες από εξωτερική πίεση. Στη δεκαετία της κρίσης, η πίεση για μείωση του δημόσιου τομέα έφερε στο προσκήνιο ερωτήματα περί μονιμότητας, όχι μόνο ως θεσμικού προνομίου αλλά και ως δημοσιονομικού βάρους.
Η ελληνική περίπτωση αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα όπου ο θεσμός της μονιμότητας είναι σύμφυτος με διοικητικές παθογένειες. Η αναγκαία συνθήκη θεσμικής συνέχειας, που προσφέρει η μονιμότητα, δεν συνοδεύτηκε από δημιουργία κουλτούρας διοικητικής λογοδοσίας, αξιολόγησης και επαγγελματικής ανάπτυξης. Επομένως, για να διατηρηθεί η μονιμότητα ως θεμέλιο της διοικητικής ανεξαρτησίας, είναι αναγκαίος ένας νέος πολιτικός συμβιβασμός που θα τη συνδέει με την απόδοση, την εκπαίδευση και την επανανοηματοδότηση του ρόλου του δημοσίου υπαλλήλου ως λειτουργού του δημοσίου συμφέροντος.
Ιστορικά, η μονιμότητα έχει ενσωματωθεί στο ευρωπαϊκό διοικητικό πρότυπο, με χαρακτηριστικά παραδείγματα τις δημόσιες διοικήσεις της Γαλλίας και της Γερμανίας, στις οποίες η έννοια του “μόνιμου δημόσιου λειτουργού” αποτελεί θεμέλιο της δημόσιας διοίκησης. Αντιθέτως, στο αγγλοσαξονικό μοντέλο, η ευελιξία, η αξιολόγηση της απόδοσης και η λογοδοσία έχουν μεγαλύτερη βαρύτητα. Ωστόσο, η ευρωπαϊκή διοικητική παράδοση έχει αρχίσει να ενσωματώνει στοιχεία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, που προάγει τη διοικητική ευελιξία, χωρίς να καταργεί πλήρως τις θεσμικές εγγυήσεις μονιμότητας.
Στην ηπειρωτική Ευρώπη, το διοικητικό μοντέλο που διαμορφώθηκε είναι επηρεασμένο από την έννοια του κράτους-θεσμού και της διοίκησης ως φορέα δημόσιας αποστολής. Η μονιμότητα θεωρείται πυλώνας του συνταγματικού κράτους. Στη Γαλλία, το corps des fonctionnaires θεμελιώνεται στο αξίωμα ότι ο υπάλληλος εξυπηρετεί τη République και όχι την κυβέρνηση per se. Η δημόσια υπηρεσία, δομημένη με βάση το prestige των grandes écoles και την ισχυρή κουλτούρα διοικητικής ευθύνης, συγκροτείται ως ένα corpus πολιτικά ουδέτερο, θεσμικά πειθαρχημένο και κοινωνικά σεβαστό. Η μονιμότητα συνδυάζεται με αυστηρούς όρους πρόσβασης, πειθαρχικής ευθύνης και διαρκούς αξιολόγησης.
Στη Γερμανία επίσης, ο δημόσιος υπάλληλος (Beamter) απολαμβάνει υψηλότατης προστασίας μέσω ειδικού καθεστώτος δημοσίου δικαίου, αλλά υπόκειται σε ιδιαίτερα αυστηρές υποχρεώσεις πίστης στο Σύνταγμα, την εσωτερική νομιμότητα και το κράτος δικαίου. Η μονιμότητα στην περίπτωση αυτή διασφαλίζει την πολιτική αμεροληψία και προστατεύει την αποστολή του δημόσιου υπαλλήλου ως λειτουργού του κράτους. Σε αυτές τις παραδόσεις, η διοίκηση είναι διακριτός πυλώνας εξουσίας, με θεσμική αποστολή που ξεπερνά τον πολιτικό χρόνο. Ενσωματώνεται στην ιδέα ενός διοικητικού πατριωτισμού: πίστη όχι σε κυβερνήσεις αλλά στους θεσμούς και στο συνταγματικό πλαίσιο λειτουργίας του κράτους.
Η εισαγωγή της φιλοσοφίας του New Public Management μετά την δεκαετία του 1980, επαναξιολογεί την έννοια του δημοσίου εν γένει. Εισάγονται στο δημόσιο ποσοτικοί δείκτες αξιολόγησης, συστήματα επιβράβευσης και διοικητική ευελιξία . Οι παραδοσιακές μορφές μονιμότητας τέθηκαν υπό επανεξέταση, όχι όμως προς κατάργηση, αλλά προς θεσμικό εξορθολογισμό: εισάγονται μηχανισμοί αξιολόγησης και κινητικότητας, με την αρχή της θεσμικής συνέχειας να παραμένει.
Στον αντίποδα, στον αγγλοσαξονικό κόσμο, η προσέγγιση στη μονιμότητα διαφοροποιείται σημαντικά από το ευρωπαϊκό μοντέλο. Εδώ, η δημόσια διοίκηση εκλαμβάνεται ως ένας εργαλειακός μηχανισμός εφαρμογής των πολιτικών αποφάσεων της εκλεγμένης κυβέρνησης. Αν και υπάρχει διακριτός και επαγγελματικός κορμός δημοσίων υπαλλήλων –όπως οι permanent secretaries στο Ηνωμένο Βασίλειο ή οι career civil servants στις ΗΠΑ–, το καθεστώς τους δεν κατοχυρώνεται από συνταγματικούς κανόνες ισοβιότητας, αλλά βασίζεται σε θεσμικά ή διοικητικά κριτήρια ευελιξίας και απόδοσης.
Η ιστορική πορεία προς μια πιο επαγγελματική διοίκηση ξεκινάει με την αντίδραση στο κομματικοποιημένο σύστημα διορισμών στις ΗΠΑ (spoils system), που οδήγησε στην υιοθέτηση του merit system με το Pendleton Act του 1883. Παρά την πρόοδο, το σύστημα παραμένει υβριδικό, με σημαντικό ποσοστό ανώτερων θέσεων να είναι πολιτικά διοριζόμενο (political appointees), διατηρώντας την κυριαρχία της εκτελεστικής εξουσίας. Η αξιολόγηση και η απόδοση κυριαρχούν ως βασικά κριτήρια απασχόλησης και ανέλιξης, ενώ η έννοια της μονιμότητας υποκαθίσταται από το πλαίσιο της “employment-at-will” κουλτούρας, που ευνοεί τη γρήγορη προσαρμογή και τη διοικητική κινητικότητα.
Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η παράδοση της Westminster διοίκησης έχει αναπτύξει ένα σύστημα μονιμότητας με όρους πολιτικής ουδετερότητας και επαγγελματισμού, όμως έχουν ενισχυθεί οι μηχανισμοί διαχειριστικής ευελιξίας και απόδοσης. Το New Public Management, , ενίσχυσε την εσωτερική αγορά, την ανάθεση υπηρεσιών στον ιδιωτικό τομέα και την αξιολόγηση μέσω δεικτών. Η μονιμότητα παραμένει περιοριζόμενη στα ανώτερα επίπεδα και εντασσόμενη σε πιο ευέλικτα και συμβασιοποιημένα εργασιακά καθεστώτα. Εδώ η αποτελεσματικότητα προκρίνεται έναντι της προστασίας, και η πολιτική λογοδοσία διαπερνά τα διοικητικά όρια.
Η κριτική που ασκείται στη μονιμότητα επικεντρώνεται στην έλλειψη λογοδοσίας η οποία λειτουργεί υπονομευτικά για την αποδοτικότητα. Η έλλειψη ουσιαστικής αξιολόγησης και οι περιορισμένες δυνατότητες απομάκρυνσης ανεπαρκών υπαλλήλων οδηγούν συχνά σε φαινόμενα διοικητικής στασιμότητας. Η δομική ακαμψία της δημόσιας διοίκησης ενισχύεται από την αδυναμία ευέλικτης αναδιάρθρωσης υπηρεσιών και ανθρώπινου δυναμικού. Η υπερβολική δικαστικοποίηση των υπηρεσιακών μεταβολών αποτελεί μία ακόμη συνέπεια, καθυστερώντας την εφαρμογή πολιτικών ή διοικητικών αποφάσεων.
H μονιμότητα πραγματώνει τη θεσμική συνέχεια του κράτους και αποτρέπει τον κίνδυνο πολιτικής εργαλειοποίησης της διοίκησης. Παρέχει σταθερότητα στους υπαλλήλους, προάγοντας την επαγγελματική τους αφοσίωση, και ενισχύει την προστασία των διοικούμενων από αυθαίρετες διοικητικές ενέργειες. Αποτελεί, συνεπώς, δικαιοκρατικό αντίβαρο στη μεταβλητότητα του πολιτικού περιβάλλοντος.
Οι σύγχρονες μεταρρυθμιστικές τάσεις αποσκοπούν στη μετεξέλιξή και όχι στην κατάργηση της μονιμότητας. Η ενίσχυση της αξιολόγησης της απόδοσης, η ανάπτυξη μηχανισμών κινητικότητας, η τακτική επιμόρφωση και η αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων συνιστούν εργαλεία εκσυγχρονισμού που δύνανται να συνυπάρχουν με τη διατήρηση της μονιμότητας.
Πρόσφατα σχόλια