Η ταυτόχρονη παρουσίαση του Σι Τζινπίνγκ ως συγκεντρωτικού ηγέτη και ως θεσμικού μεταρρυθμιστή φαίνεται αρχικά αντιφατική μόνο εφόσον η έννοια της θεσμικής μεταρρύθμισης ταυτίζεται με την αποκέντρωση, τον πολιτικό πλουραλισμό ή τον περιορισμό της κεντρικής εξουσίας. Στην πραγματικότητα, οι θεσμοί μπορούν να μεταρρυθμίζονται και προς την αντίθετη κατεύθυνση: μπορούν να γίνονται περισσότερο συγκεντρωτικοί, να υπάγονται σε αυστηρότερη ιεραρχία και να αποκτούν μεγαλύτερη δυνατότητα εφαρμογής αποφάσεων του πολιτικού κέντρου. Η περίοδος Σι αποτελεί χαρακτηριστική περίπτωση αυτής της δεύτερης μορφής θεσμικού μετασχηματισμού. Η κεντρική επιδίωξη δεν υπήρξε η αποδυνάμωση του κράτους υπέρ της κοινωνίας ούτε η περαιτέρω αυτονόμηση της κρατικής γραφειοκρατίας από το ΚΚΚ, αλλά η ανασυγκρότηση της κρατικής ικανότητας μέσα σε ένα ενισχυμένο πλαίσιο κομματικής ηγεσίας.
Η αφετηρία αυτής της στρατηγικής βρίσκεται στην αντίληψη ότι το κινεζικό σύστημα αντιμετώπιζε πριν από το 2012 προβλήματα διοικητικού κατακερματισμού, τοπικών συμφερόντων, διαφθοράς και ανεπαρκούς εφαρμογής των κεντρικών πολιτικών. Η μεγάλη αποκέντρωση της μεταρρυθμιστικής περιόδου είχε συμβάλει στην οικονομική δυναμική της χώρας, είχε όμως δημιουργήσει ταυτόχρονα ένα σύνθετο σύστημα στο οποίο οι τοπικές κυβερνήσεις, οι κρατικές επιχειρήσεις, τα υπουργεία και διαφορετικά κομματικά δίκτυα διέθεταν σημαντικά περιθώρια αυτονομίας. Από αυτή τη σκοπιά, αρκετές από τις μεταρρυθμίσεις του Σι μπορούν να ερμηνευθούν ως προσπάθεια επίλυσης ενός κλασικού προβλήματος principal–agent: πώς μπορεί η κεντρική ηγεσία να εξασφαλίσει ότι εκατομμύρια στελέχη και πολυάριθμοι διοικητικοί οργανισμοί υλοποιούν πραγματικά τις πολιτικές της.
Η εκστρατεία κατά της διαφθοράς είναι ενδεικτική. Πολιτικά, αύξησε σημαντικά την ισχύ της ηγεσίας και άλλαξε την ισορροπία μεταξύ των εσωκομματικών δικτύων. Θεσμικά, όμως, συνοδεύτηκε από αναμόρφωση του συστήματος εποπτείας και από μεγαλύτερη συγκέντρωση των πειθαρχικών μηχανισμών. Η δημιουργία της Εθνικής Επιτροπής Εποπτείας επέκτεινε το πεδίο της εποπτικής εξουσίας και συνέδεσε στενότερα την κρατική δομή με το κομματικό σύστημα πειθαρχίας. Μελέτες της μεταρρύθμισης τονίζουν ακριβώς αυτή τη διπλή όψη: η νέα αρχιτεκτονική δημιούργησε έναν περισσότερο ενοποιημένο και ισχυρό μηχανισμό αντιμετώπισης της διαφθοράς, ενώ παράλληλα ενίσχυσε τη θεσμική υπεροχή του Κόμματος απέναντι σε μια περισσότερο διακριτή κρατική σφαίρα. Cambridge
Παρόμοια διττή λειτουργία είχε η αναδιοργάνωση του στρατού. Οι αλλαγές στις δομές διοίκησης του Λαϊκού Απελευθερωτικού Στρατού συνδέθηκαν με την επιδίωξη αποτελεσματικότερων κοινών επιχειρήσεων και προσαρμογής στις απαιτήσεις σύγχρονου πολέμου. Παράλληλα, όμως, ενίσχυσαν τον έλεγχο της Κεντρικής Στρατιωτικής Επιτροπής και προσωπικά του Σι επί του στρατιωτικού μηχανισμού. Η ακαδημαϊκή ανάλυση της περιόδου επισημαίνει ακριβώς αυτή τη συνύπαρξη οργανωτικού εκσυγχρονισμού και πολιτικής συγκέντρωσης. Cambridge Η περίπτωση αυτή δείχνει γιατί η διχοτομία «μεταρρύθμιση ή συγκεντρωτισμός» είναι αναλυτικά ανεπαρκής: η μεταρρύθμιση μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως μέσο παραγωγής αποτελεσματικότερου συγκεντρωτισμού.
Το ίδιο ισχύει για τις μεγάλης κλίμακας αναδιαρθρώσεις κόμματος και κράτους. Η μεταρρύθμιση του 2018 και η νέα φάση του 2023 ανακατένειμαν αρμοδιότητες, δημιούργησαν νέα όργανα και επαναπροσδιόρισαν τη σχέση κομματικών και κρατικών φορέων. Η επίσημη κινεζική αιτιολόγηση παρουσιάζει αυτές τις αλλαγές ως μέρος του εκσυγχρονισμού του «συστήματος και της ικανότητας διακυβέρνησης», με έμφαση στον καλύτερο συντονισμό, στην αποτελεσματικότερη κατανομή λειτουργιών και στη συνεκτικότερη άσκηση πολιτικής.
Η δημιουργία κεντρικών κομματικών επιτροπών για τον χρηματοπιστωτικό τομέα και την επιστήμη και τεχνολογία το 2023 αποτελεί ίσως την καθαρότερη έκφραση αυτού του υποδείγματος. Πρόκειται για δύο τομείς μεγάλης τεχνικής πολυπλοκότητας, στους οποίους θα μπορούσε θεωρητικά να επιλεγεί μεγαλύτερη εξειδικευμένη γραφειοκρατική αυτονομία. Η κινεζική ηγεσία επέλεξε αντίθετα να ενισχύσει τον κομματικό συντονισμό σε επίπεδο κορυφής.
Αυτή η διαδικασία επηρεάζει και την ίδια την έννοια του κράτους δικαίου στην κινεζική περίπτωση. Η περίοδος Σι έχει συνοδευθεί από συστηματικότερη παραγωγή κανονιστικών κειμένων, κομματικών κανονισμών και μηχανισμών θεσμικής συμμόρφωσης. Η θεσμοποίηση, επομένως, δεν έχει εξαφανιστεί. Έχει αλλάξει προσανατολισμό. Αντί να χρησιμοποιείται πρωτίστως για την οριοθέτηση της κομματικής εξουσίας, χρησιμοποιείται σε σημαντικό βαθμό για την τυποποίηση του τρόπου άσκησής της. Αναλυτές του κινεζικού νομικού συστήματος έχουν επισημάνει ότι η εποχή Σι συνδυάζει τη φιλοδοξία για περισσότερο επαγγελματική και αποτελεσματική διακυβέρνηση με την ενίσχυση της πολιτικής πρωτοκαθεδρίας του Κόμματος.
Από αυτή τη σκοπιά, η έννοια του «θεσμικού μεταρρυθμιστή» χρειάζεται προσεκτικό ορισμό. Εάν σημαίνει έναν ηγέτη που δημιουργεί περισσότερους ανεξάρτητους περιορισμούς στην προσωπική εξουσία, η περιγραφή είναι δύσκολο να εφαρμοστεί στην περίοδο Σι. Εάν όμως σημαίνει έναν ηγέτη που αναδιαμορφώνει ριζικά τους οργανισμούς, τις διαδικασίες εποπτείας, τις γραμμές διοίκησης και τη σχέση κόμματος και κράτους ώστε να αυξηθεί η ικανότητα του συστήματος να επιδιώκει κεντρικά καθορισμένους στόχους, τότε η έννοια είναι ιδιαίτερα χρήσιμη. Η συγκέντρωση εξουσίας και η θεσμική μεταρρύθμιση δεν βρίσκονται συνεπώς σε σχέση αμοιβαίου αποκλεισμού· αποτελούν δύο όψεις της ίδιας διαδικασίας.
Η λειτουργική αποτελεσματικότητα αυτής της αρχιτεκτονικής δεν είναι, ωστόσο, δεδομένη σε κάθε πεδίο. Ο αυξημένος κεντρικός συντονισμός μπορεί να περιορίσει τη σύγκρουση αρμοδιοτήτων, την τοπική αδράνεια και την κατακερματισμένη εφαρμογή. Μπορεί επίσης να επιτρέψει στο κράτος να κινητοποιεί γρηγορότερα πόρους σε προτεραιότητες όπως η τεχνολογική αυτάρκεια, η χρηματοπιστωτική σταθερότητα ή η εθνική ασφάλεια. Η ίδια όμως αρχιτεκτονική δημιουργεί πιθανές παρενέργειες: τα στελέχη μπορεί να προτιμούν την ασφαλή συμμόρφωση από τον πειραματισμό, οι δυσάρεστες πληροφορίες μπορεί να δυσκολεύονται να φτάσουν στην κορυφή και η υπερσυγκέντρωση στρατηγικών αποφάσεων μπορεί να αυξήσει το κόστος ενός εσφαλμένου κεντρικού προσανατολισμού. Αυτά αποτελούν κλασικά προβλήματα θεσμικού σχεδιασμού και όχι απλές αξιολογικές κρίσεις για το κινεζικό σύστημα.
Η πιο γόνιμη ερμηνεία του Σι, επομένως, δεν απαιτεί επιλογή μεταξύ «μεταρρυθμιστή» και «συγκεντρωτικού ηγέτη». Απαιτεί να εξεταστεί το είδος της μεταρρύθμισης που επιχειρείται. Η εποχή του χαρακτηρίζεται από μετατόπιση από ένα περισσότερο αποκεντρωμένο και κατακερματισμένο μοντέλο κομματικού κράτους προς ένα μοντέλο στο οποίο η οργανωτική ικανότητα, η πολιτική πειθαρχία και η κεντρική καθοδήγηση αποτελούν αλληλένδετους στόχους. Η θεσμική μεταρρύθμιση λειτουργεί έτσι ως μέσο συγκέντρωσης, ενώ η συγκέντρωση παρουσιάζεται από την ίδια την ηγεσία ως προϋπόθεση αποτελεσματικότερης διακυβέρνησης.
Το ουσιαστικό επιστημονικό ερώτημα δεν είναι συνεπώς εάν η Κίνα της εποχής Σι διαθέτει περισσότερους ή λιγότερους θεσμούς. Διαθέτει πυκνότερο θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο σε πολλούς τομείς. Το κρίσιμο ερώτημα είναι ποια λειτουργία επιτελούν αυτοί οι θεσμοί: εάν περιορίζουν την κορυφή, εάν συντονίζουν την εφαρμογή ή εάν μεταφέρουν αποτελεσματικότερα τις προτεραιότητες του κεντρικού Κόμματος προς την περιφέρεια. Η εποχή Σι δείχνει ακριβώς ότι η θεσμοποίηση ενός πολιτικού συστήματος μπορεί να συμβαδίζει με τη συγκέντρωση της πολιτικής εξουσίας, όταν οι θεσμοί σχεδιάζονται πρωτίστως για να οργανώνουν και να ενισχύουν την ιεραρχική άσκηση της εξουσίας αντί να τη διαμοιράζουν.
Πρόσφατα σχόλια