Η φράση ότι ένα κράτος «αναστέλλει τη Σένγκεν» απέναντι σε συγκεκριμένο εταίρο είναι πολιτικά ισχυρή αλλά ανακριβής Η Σένγκεν δεν αποτελεί σύνολο ανεξάρτητων διμερών συμφωνιών, τις οποίες κάθε κυβέρνηση μπορεί να θέτει σε ισχύ ή να αναστέλλει απέναντι σε κάθε άλλο κράτος. Έχει ενσωματωθεί στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και λειτουργεί μέσω κοινών κανονισμών, αμοιβαίων υποχρεώσεων, μηχανισμών αξιολόγησης, διοικητικής συνεργασίας και δικαστικού ελέγχου. Η Ιταλία δεν διαθέτει εξουσία να αναστείλει τη συμμετοχή της Ισπανίας στη Σένγκεν, να την αποβάλει από τον κοινό χώρο ή να καταργήσει μονομερώς τις ενωσιακές υποχρεώσεις που διέπουν τις σχέσεις τους.
Αυτό που μπορεί να πράξει ένα κράτος-μέλος είναι να επαναφέρει προσωρινά ελέγχους σε όλα ή σε ορισμένα τμήματα των δικών του εσωτερικών συνόρων, όταν υφίσταται γνήσια, παρούσα και επαρκώς σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια. Η διαφορά είναι θεμελιώδης. Στην πρώτη υποθετική περίπτωση, το κράτος θα έθετε εκτός ισχύος την ευρωπαϊκή σχέση με τον εταίρο του. Στη δεύτερη, ενεργεί ακριβώς βάσει εξαιρετικής δυνατότητας που προβλέπει ο ευρωπαϊκός Κώδικας Συνόρων. Δεν εξέρχεται από το καθεστώς· εφαρμόζει ειδικό κανόνα του ίδιου του καθεστώτος. Εξακολουθεί να δεσμεύεται από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας, την αναλογικότητα, τη χρονική προσωρινότητα, την υποχρέωση κοινοποίησης, την ευρωπαϊκή διαβούλευση και τον δικαστικό έλεγχο.
Η προσωρινή επαναφορά μπορεί να έχει επιλεκτική γεωγραφική έκταση. Ένα κράτος μπορεί να ελέγχει μόνο συγκεκριμένη χερσαία συνοριακή γραμμή, συγκεκριμένα αεροδρόμια, λιμένες ή συνδέσεις με ένα κράτος από το οποίο θεωρεί ότι προέρχεται η απειλή. Αυτό δεν καθιστά το μέτρο διμερή «αναστολή της Σένγκεν». Η νομική πράξη εξακολουθεί να είναι μονομερής επαναφορά ελέγχου στο εσωτερικό σύνορο του κράτους που την αποφασίζει. Η Ισπανία παραμένει πλήρες μέλος του χώρου. Η Ιταλία παραμένει δεσμευμένη από τον Κώδικα. Οι ευρωπαϊκές ελευθερίες εξακολουθούν να υφίστανται, έστω και αν η άσκησή τους συνοδεύεται προσωρινά από έλεγχο εγγράφων.
Στις απρόβλεπτες καταστάσεις που απαιτούν άμεση αντίδραση, το άρθρο 25α του αναθεωρημένου Κώδικα επιτρέπει την άμεση επαναφορά ελέγχων για χρονικό διάστημα που δεν μπορεί να υπερβαίνει τον ένα μήνα. Το κράτος οφείλει ταυτόχρονα να ενημερώσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Επιτροπή και τα άλλα κράτη-μέλη. Αν η ίδια απειλή εξακολουθεί να υπάρχει, το μέτρο μπορεί να παραταθεί, αλλά η συνολική διάρκειά του στο επείγον καθεστώς δεν μπορεί να υπερβεί τους τρεις μήνες. Για προβλέψιμες απειλές ισχύουν διαφορετικές προθεσμίες, αυστηρότερη εκ των προτέρων κοινοποίηση και μεγαλύτερα, αλλά επίσης πεπερασμένα, χρονικά περιθώρια.
Η δυνατότητα άμεσης δράσης δεν είναι ανεξέλεγκτη. Η κοινοποίηση πρέπει να περιέχει τα πραγματικά περιστατικά που συνιστούν τη σοβαρή απειλή, το γεωγραφικό πεδίο, τα σημεία ελέγχου, την ημερομηνία έναρξης, τη διάρκεια και την αξιολόγηση αναγκαιότητας και αναλογικότητας. Όταν το μέτρο συνδέεται με αιφνίδιες μεγάλης κλίμακας μη εξουσιοδοτημένες μετακινήσεις μεταξύ κρατών, πρέπει να χρησιμοποιούνται δεδομένα και αναλύσεις, περιλαμβανομένων όπου είναι διαθέσιμες των πληροφοριών των ευρωπαϊκών οργανισμών. Το κράτος πρέπει ακόμη να εξηγεί γιατί εναλλακτικά μέτρα —εσωτερικοί αστυνομικοί έλεγχοι, διακρατική συνεργασία, ειδικές διαδικασίες μεταφοράς και ανταλλαγή πληροφοριών— δεν αρκούν. Η Επιτροπή μπορεί να ζητήσει πρόσθετα στοιχεία, να οργανώσει διαβούλευση και να εκδώσει γνώμη αν έχει αμφιβολίες για την αναγκαιότητα ή την αναλογικότητα.
Η διάταξη αυτή μεταφέρει τη συζήτηση από το πολιτικό σύνθημα στο ακριβές νομικό ερώτημα. Δεν αρκεί η Ιταλία να υποστηρίζει ότι η κρίση στη Θέουτα ήταν πρωτοφανής. Πρέπει να αποδεικνύει ότι το γεγονός δημιούργησε σοβαρή απειλή στην Ιταλία, ότι η απειλή δεν μπορούσε να αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά με ηπιότερα μέσα και ότι οι συγκεκριμένοι έλεγχοι σε ισπανικές αεροπορικές και θαλάσσιες συνδέσεις ήταν πρόσφοροι για την αντιμετώπισή της. Η εξαιρετική σοβαρότητα ενός γεγονότος στο έδαφος άλλου κράτους δεν μεταφέρεται αυτομάτως ως νομική σοβαρή απειλή σε όλα τα υπόλοιπα κράτη.
Ιδιαίτερη σημασία έχει ότι ο Κώδικας αναφέρεται σε αιφνίδιες μεγάλης κλίμακας μη εξουσιοδοτημένες κινήσεις υπηκόων τρίτων χωρών μεταξύ των κρατών-μελών. Στη Θέουτα είχε συντελεστεί μαζική είσοδος από τρίτη χώρα σε ισπανικό έδαφος. Μέχρι την 1η Αυγούστου δεν είχε συντελεστεί αντίστοιχη μετακίνηση από την Ισπανία προς την Ιταλία ή προς άλλη ευρωπαϊκή χώρα. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οι ισπανικές αρχές δήλωναν ότι κανένας από όσους συμμετείχαν στη συγκεκριμένη εισροή δεν είχε περάσει στην ηπειρωτική Ευρώπη, ενώ σχεδόν όλοι είχαν ήδη επιστρέψει στο Μαρόκο. Η νομική βάση δεν αποκλειόταν κατ’ ανάγκην, επειδή μια απρόβλεπτη απειλή μπορεί να αντιμετωπίζεται προληπτικά, αλλά η Ιταλία όφειλε να παρουσιάσει πολύ συγκεκριμένα στοιχεία για επικείμενη εσωτερική μετακίνηση.
Το ειδικό καθεστώς της Θέουτα αποδυναμώνει περαιτέρω την απλουστευτική ιδέα ότι οι άνθρωποι που εισήλθαν εκεί είχαν αποκτήσει άμεση πρόσβαση στην Ιταλία. Το κεκτημένο της Σένγκεν διατηρεί ειδικές ρυθμίσεις για τη Θέουτα και τη Μελίγια. Η Ισπανία εξακολουθεί να πραγματοποιεί ελέγχους ταυτότητας και εγγράφων στις θαλάσσιες και αεροπορικές αναχωρήσεις από τις δύο πόλεις προς την υπόλοιπη ισπανική επικράτεια. Επομένως, η διάβαση του μαροκινοϊσπανικού συνόρου στη Θέουτα δεν ισοδυναμεί νομικά ή πρακτικά με ανεμπόδιστη είσοδο στο σύνολο της ζώνης ελεύθερης κυκλοφορίας.
Η επιστολή του Πέδρο Σάντσεθ προς την ευρωπαϊκή ηγεσία χρησιμοποίησε ακριβώς αυτή την ιδιαιτερότητα για να χαρακτηρίσει αδικαιολόγητες τις αντιδράσεις ορισμένων κρατών. Ο Ισπανός πρωθυπουργός υποστήριξε ότι η Θέουτα δεν αποτελεί μέρος του χώρου χωρίς εσωτερικούς ελέγχους με τον ίδιο τρόπο που αποτελεί η ηπειρωτική Ισπανία, ότι σχεδόν όλοι οι εισελθόντες είχαν ήδη επιστρέψει και ότι δεν είχε σημειωθεί μη εξουσιοδοτημένη μετακίνηση προς την υπόλοιπη Ευρώπη. Χαρακτήρισε τις εκκλήσεις για προσωρινό αποκλεισμό της Ισπανίας «εγωιστικές, πολωτικές και παράνομες». Η επιχειρηματολογία του είχε ισχυρή πραγματική βάση, αλλά η διαπίστωση παρανομίας παραμένει νομική θέση της ισπανικής κυβέρνησης και όχι δικαστικά ή θεσμικά οριστικοποιημένο συμπέρασμα.
Το ενωσιακό δίκαιο δεν απαιτεί εκ των προτέρων άδεια της Επιτροπής για κάθε επείγουσα επαναφορά ελέγχων. Η αρμοδιότητα άμεσης αντίδρασης παραμένει εθνική, καθώς η διατήρηση της δημόσιας τάξης και η προστασία της εσωτερικής ασφάλειας αποτελούν βασικές κρατικές λειτουργίες. Η εθνική απόφαση, όμως, δεν είναι υπεράνω ευρωπαϊκού ελέγχου. Η Επιτροπή μπορεί να εξετάσει την κοινοποίηση, να εκδώσει γνώμη, να οργανώσει διαβούλευση και, αν θεωρήσει ότι το κράτος παραβιάζει τον Κώδικα ή τις Συνθήκες, να κινήσει διαδικασία παράβασης. Τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να ελέγξουν την εφαρμογή και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να αποσαφηνίσει τα όρια της εξαίρεσης.
Ακριβώς γι’ αυτό η φράση «η κυβέρνηση ανέστειλε τη Σένγκεν» είναι θεσμικά παραπλανητική. Αποκρύπτει ότι η κυβέρνηση δρα βάσει ευρωπαϊκής διάταξης, οφείλει να αιτιολογήσει την πράξη της με ευρωπαϊκά κριτήρια και παραμένει υποκείμενη σε ευρωπαϊκή εποπτεία. Το μέτρο δεν αποτελεί αναστολή της έννομης τάξης, αλλά προσωρινή εξαίρεση που προβλέπεται από αυτήν. Η κυριαρχική πράξη του κράτους είναι πραγματική, αλλά δεν είναι αδέσμευτη. Η Ιταλία αποφασίζει αν θα επαναφέρει έλεγχο, όμως δεν αποφασίζει μόνη της τι σημαίνει «σοβαρή απειλή», πόσο μπορεί να διαρκέσει ο έλεγχος ή αν η εφαρμογή του είναι ανάλογη.
Η προσωρινή επαναφορά δεν καταργεί επίσης την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο Ισπανός πολίτης μπορεί να υποχρεωθεί να επιδείξει ταυτότητα ή διαβατήριο, να υποστεί καθυστέρηση και να ελεγχθεί στις συγκεκριμένες συνδέσεις. Δεν χάνει όμως το δικαίωμα εισόδου στην Ιταλία επειδή η Ρώμη επιβάλλει προσωρινό έλεγχο. Το δικαίωμα κυκλοφορίας και διαμονής απορρέει από το ενωσιακό δίκαιο και περιορίζεται μόνο για εξατομικευμένους λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας, όχι λόγω συλλογικής πολιτικής δυσπιστίας απέναντι στην Ισπανία.
Το ίδιο ισχύει, με διαφορετικές προϋποθέσεις, για τους νόμιμα διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών. Η επαναφορά ελέγχου επιτρέπει την επαλήθευση του διαβατηρίου, της άδειας διαμονής, της θεώρησης και των όρων κυκλοφορίας. Δεν μετατρέπει κάθε μη Ευρωπαίο ταξιδιώτη από την Ισπανία σε παράτυπο μετανάστη. Δεν επιτρέπει συλλογική άρνηση εισόδου ούτε έλεγχο που στηρίζεται αποκλειστικά στην εθνική ή εθνοτική καταγωγή. Η διοικητική επαλήθευση πρέπει να παραμένει συνδεδεμένη με το πραγματικό νομικό καθεστώς του προσώπου.
Άλλο ζήτημα είναι η δυνατότητα ενωσιακής αντίδρασης σε σοβαρές και επίμονες ανεπάρκειες ενός κράτους στη φύλαξη των εξωτερικών συνόρων. Ο Κώδικας διαθέτει μηχανισμό για εξαιρετικές περιστάσεις στις οποίες συστηματικές αδυναμίες θέτουν σε κίνδυνο τη συνολική λειτουργία της Σένγκεν. Ακόμη και τότε, όμως, ένα κράτος δεν αποφασίζει μονομερώς την αποβολή του άλλου. Απαιτείται ευρωπαϊκή διαδικασία, αξιολόγηση, απόφαση ή σύσταση του Συμβουλίου και περιορισμένη επαναφορά ελέγχων από συγκεκριμένα κράτη. Η διαδικασία αποβλέπει στην προστασία του κοινού χώρου και όχι στην πολιτική τιμωρία του κράτους που αντιμετωπίζει την ανεπάρκεια.
Οι εκκλήσεις ορισμένων κυβερνήσεων να εξεταστεί ο «αποκλεισμός της Ισπανίας από τη Σένγκεν» δεν περιέγραφαν συνεπώς μια απλή νομική δυνατότητα διαθέσιμη με πολιτική απόφαση. Ήταν κυρίως πολιτικές δηλώσεις πίεσης και αμφισβήτησης. Η Ισπανία δεν παύει να είναι μέλος του χώρου επειδή ένα κράτος επαναφέρει ελέγχους στις αφίξεις από αυτήν. Ούτε η προσωρινή αποτυχία σε ένα τμήμα εξωτερικού συνόρου αρκεί αυτομάτως για να ενεργοποιήσει μηχανισμό συνολικής συστημικής ανεπάρκειας. Η κλίμακα του γεγονότος ήταν τεράστια, αλλά η αποκατάσταση του ελέγχου εντός σαράντα οκτώ ωρών, η επιστροφή της μεγάλης πλειονότητας και η απουσία μετακίνησης προς την ηπειρωτική Ευρώπη δυσχεραίνουν τον χαρακτηρισμό της Ισπανίας ως κράτους με επίμονη και συστημική ανικανότητα.
Η διάκριση ανάμεσα στην αναστολή και στην προσωρινή επαναφορά ελέγχων έχει και βαθύτερη συνταγματική σημασία. Η Σένγκεν δεν κατάργησε την εθνική κρατική εξουσία. Την ενέταξε σε ένα καθεστώς κοινής εμπιστοσύνης. Τα κράτη συνεχίζουν να διαθέτουν αστυνομία, υπηρεσίες πληροφοριών και συνοριακές αρχές, αλλά έχουν συμφωνήσει ότι η φυσική επαναφορά των εσωτερικών συνόρων επηρεάζει ένα κοινό ευρωπαϊκό αγαθό και δεν μπορεί να αποτελεί απλή πολιτική ευχέρεια. Η κυριαρχία δεν εξαφανίζεται· αυτοπεριορίζεται και οργανώνεται μέσα από κανόνες που τα ίδια τα κράτη έχουν αποδεχθεί.
Η λογική αυτή συμβαδίζει με τη γενικότερη θέση του PoliticalThoughts.gr ότι η υπεροχή και η αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου δεν συνεπάγονται εξαφάνιση των κρατών, αλλά περιορισμό της δυνατότητάς τους να μεταβάλλουν μονομερώς κοινές δεσμεύσεις. Η αμοιβαία εμπιστοσύνη δεν είναι ηθική ευχή. Είναι λειτουργική προϋπόθεση της ελεύθερης κυκλοφορίας και συνδέεται αναπόσπαστα με τον δικαστικό και θεσμικό έλεγχο της κρατικής δράσης.
Η ορθή νομική περιγραφή της ιταλικής κίνησης είναι, επομένως, ότι η Ιταλία ανακοίνωσε την προσωρινή και επιλεκτική επαναφορά ελέγχων στις αεροπορικές και θαλάσσιες αφίξεις από την Ισπανία, επικαλούμενη σοβαρή και απρόβλεπτη απειλή μετά την κρίση της Θέουτα. Δεν ανέστειλε διμερώς τη Συνθήκη Σένγκεν, δεν απέβαλε την Ισπανία, δεν κατάργησε την ευρωπαϊκή ελεύθερη κυκλοφορία και δεν απέκτησε απεριόριστη εξουσία αποκλεισμού ταξιδιωτών. Το κατά πόσον η απόφαση πληρούσε τις προϋποθέσεις του Κώδικα εξαρτάται από τη συγκεκριμένη κοινοποίηση, την εκτίμηση κινδύνου και την εφαρμογή της.
Η ακρίβεια αυτή δεν είναι λεκτικός φορμαλισμός. Προστατεύει τη θεσμική πραγματικότητα από την πολιτική δραματοποίηση. Η διατύπωση «αναστέλλω τη Σένγκεν» υποβάλλει ότι η εθνική κυβέρνηση βρίσκεται πάνω από το κοινό καθεστώς και μπορεί να το θέτει εκτός ισχύος. Η πραγματικότητα είναι ότι η κυβέρνηση ασκεί μια περιορισμένη εξαιρετική αρμοδιότητα εντός του καθεστώτος και ελέγχεται από αυτό. Η πρώτη εικόνα υπηρετεί τη ρητορική της μονομερούς εθνικής ανάκτησης. Η δεύτερη περιγράφει τον πραγματικό χαρακτήρα της ευρωπαϊκής κυριαρχίας: κράτη που εξακολουθούν να αποφασίζουν, αλλά αποφασίζουν μέσα σε κανόνες οι οποίοι δεσμεύουν και τον τρόπο με τον οποίο προστατεύουν τα σύνορά τους
Πρόσφατα σχόλια