Η συμβολή της Ελβετίας στις διαπραγματεύσεις ΗΠΑ-Ιράν αποκτά βαθύτερη σημασία επειδή εντάσσεται σε μακρά παράδοση διπλωματίας σε περιβάλλοντα όπου τα άμεσα διμερή κανάλια είτε απουσιάζουν είτε είναι πολιτικά τοξικά. Σε συγκρούσεις υψηλής δυσπιστίας, ο τόπος, ο μεσολαβητής και το κανάλι επικοινωνίας δεν είναι δευτερεύοντα στοιχεία. Η Ελβετία προσφέρει κάτι που δεν μπορούν εύκολα να προσφέρουν οι άμεσα εμπλεκόμενες δυνάμεις: χώρο επικοινωνίας χωρίς συμβολική ταπείνωση, τεχνική ουδετερότητα χωρίς απουσία πολιτικού βάρους και διπλωματική συνέχεια χωρίς ανάγκη δημόσιας αναγνώρισης εμπιστοσύνης.
Η αξία της ελβετικής ουδετερότητας βρίσκεται ακριβώς στο ότι δεν απαιτεί από τα μέρη να δηλώσουν ότι εμπιστεύονται το ένα το άλλο. Αρκεί να αποδεχθούν ότι εμπιστεύονται το κανάλι. Αυτό είναι κρίσιμο στη σχέση ΗΠΑ–Ιράν, όπου το πρόβλημα δεν είναι απλώς η διαφορά συμφερόντων, αλλά η ιστορικά παγιωμένη αμοιβαία καχυποψία. Ένα ουδέτερο κανάλι λειτουργεί ως θεσμικός μετασχηματιστής δυσπιστίας: δεν εξαφανίζει τη δυσπιστία, αλλά τη διοχετεύει σε διαδικασία. Επιτρέπει την ανταλλαγή μηνυμάτων χωρίς άμεση πολιτική έκθεση, την αποσαφήνιση όρων χωρίς δημόσιο παζάρι, τη διαχείριση κρίσεων χωρίς άμεση κλιμάκωση και την προετοιμασία τεχνικών συνομιλιών χωρίς συμβολική αναγνώριση ηττοπάθειας.
Η ελβετική διπλωματία διαθέτει ειδικό πλεονέκτημα επειδή συνδυάζει τρεις διακριτές λειτουργίες: προστατευτική εντολή, φιλοξενία και διευκόλυνση διαλόγου. Η προστατευτική εντολή επιτρέπει στην Ελβετία να εκπροσωπεί ορισμένα διπλωματικά ή προξενικά συμφέροντα όταν δύο κράτη δεν έχουν κανονικές σχέσεις. Η φιλοξενία προσφέρει ασφαλές και πολιτικά ουδέτερο περιβάλλον υψηλών συναντήσεων. Η διευκόλυνση διαλόγου επιτρέπει μετάδοση μηνυμάτων, τεχνική προετοιμασία και διατήρηση επαφής όταν τα άμεσα κανάλια είναι ασταθή. Σε μια πιθανή συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν, αυτές οι λειτουργίες δεν είναι εναλλακτικές αλλά συμπληρωματικές. Η Ελβετία μπορεί να είναι ταυτόχρονα τόπος, δίαυλος και διαδικαστικός εγγυητής.
Η ουδέτερη διπλωματία αποκτά ιδιαίτερη αξία όταν η δημόσια πολιτική επικοινωνία των μερών είναι ασύμβατη. Οι ΗΠΑ χρειάζονται αφήγηση σκληρής επιτυχίας. Το Ιράν χρειάζεται αφήγηση κυριαρχικής αντοχής. Αν οι διαπραγματεύσεις γίνουν υπερβολικά δημόσιες, κάθε πρόταση κινδυνεύει να μετατραπεί σε εσωτερικό πολιτικό όπλο. Το ουδέτερο κανάλι επιτρέπει την ύπαρξη δύο επιπέδων: δημόσια ρητορική για εσωτερική κατανάλωση και τεχνική διαπραγμάτευση σε πιο προστατευμένο περιβάλλον. Χωρίς αυτό τον διαχωρισμό, οι πλευρές θα δυσκολεύονταν να κινηθούν χωρίς να κατηγορηθούν εσωτερικά για υποχώρηση.
Η Ελβετία προσφέρει επίσης συμβολική αποφόρτιση. Η επιλογή ουδέτερου εδάφους αποτρέπει την εικόνα ότι η μία πλευρά προσέρχεται στο έδαφος της άλλης ή υπό τους όρους της άλλης. Σε συγκρούσεις υψηλού κύρους, το πρωτόκολλο είναι ουσία. Το πού υπογράφεται ένα κείμενο, ποιος το φιλοξενεί, ποιος κάθεται στο τραπέζι, ποια γλώσσα χρησιμοποιείται, ποια μορφή έχει η τελετή και ποιο επίπεδο δημοσιότητας επιλέγεται μπορούν να επηρεάσουν την εσωτερική αποδοχή. Η Ελβετία, ως χώρος ουδέτερης διπλωματικής τεχνικότητας, μειώνει το συμβολικό κόστος του συμβιβασμού.
Πέρα όμως από τη συμβολική διάσταση, υπάρχει και η επιχειρησιακή. Μια συμφωνία που στηρίζεται σε στάδια, ανταλλάγματα, επιτήρηση και τεχνικές συνομιλίες χρειάζεται συνεχή δίαυλο. Δεν αρκεί ένα σημείο υπογραφής. Χρειάζεται μηχανισμός μετά την υπογραφή: μεταβίβαση μηνυμάτων, διαχείριση επειγόντων, διευθέτηση διαφορών ερμηνείας, οργάνωση επόμενων συναντήσεων, τεχνικές επιτροπές, εμπιστευτικές επαφές και έκτακτη επικοινωνία σε περίπτωση πιθανής παραβίασης. Η Ελβετία έχει αξία επειδή μπορεί να λειτουργήσει όχι μόνο ως σκηνή της συμφωνίας, αλλά ως υποδομή συνέχειας.
Η ουδέτερη διπλωματία όμως έχει και όρια. Η Ελβετία δεν μπορεί να επιβάλει συμμόρφωση. Δεν μπορεί να αντικαταστήσει την πολιτική βούληση των μερών. Δεν μπορεί να εγγυηθεί ότι η συμφωνία θα τηρηθεί αν οι πλευρές θεωρήσουν ότι δεν τις συμφέρει. Δεν μπορεί να λύσει το πυρηνικό πρόβλημα, να επαναφέρει μόνη της τη ναυσιπλοΐα, να άρει κυρώσεις ή να πιστοποιήσει πλήρως στρατηγική συμπεριφορά. Ο ρόλος της είναι διαδικαστικός αλλά όχι αδύναμος: δημιουργεί προϋποθέσεις επικοινωνίας, όχι αποτελέσματα από μόνη της. Η ουδέτερη διπλωματία δεν παράγει ειρήνη· επιτρέπει στην ειρήνη ή στην αποκλιμάκωση να αποκτήσει χώρο.
Η πιο σημαντική λειτουργία της Ελβετίας μπορεί να είναι η διαχείριση του «μεταξύ». Σε τέτοιες κρίσεις υπάρχουν μεγάλα διαστήματα όπου δεν υπάρχει ούτε πόλεμος πλήρους κλίμακας ούτε πλήρης ειρήνη, ούτε κατάρρευση ούτε εμπιστοσύνη, ούτε τελική συμφωνία ούτε επιστροφή στο μηδέν. Αυτός ο ενδιάμεσος χρόνος είναι εξαιρετικά επικίνδυνος. Εκεί συμβαίνουν παρερμηνείες, δοκιμές ορίων, καθυστερήσεις, εσωτερικές πιέσεις, δηλώσεις που υπερβαίνουν το συμφωνημένο και τεχνικά περιστατικά που μπορούν να λάβουν στρατηγική διάσταση. Ένα ουδέτερο κανάλι είναι πολύτιμο ακριβώς επειδή λειτουργεί σε αυτό τον ενδιάμεσο χρόνο. Κρατά ανοικτή την επικοινωνία όταν η δημόσια πολιτική γλώσσα σκληραίνει.
Ουδετερότητα σημαίνει ότι ο μεσολαβητικός δίαυλος δεν μετατρέπεται σε μέρος της σύγκρουσης. Αν ο ουδέτερος δίαυλος θεωρηθεί πολιτικά προκατειλημμένος, χάνει την αξία του. Αν θεωρηθεί πλήρως άχρωμος και άνευ βαρύτητας, δεν μπορεί να βοηθήσει σε κρίσιμες στιγμές. Η δύναμη της Ελβετίας βρίσκεται στην ικανότητα να παραμένει αρκετά ουδέτερη ώστε να γίνεται αποδεκτή και αρκετά θεσμικά σοβαρή ώστε να γίνεται χρήσιμη.
Η πιθανή υπογραφή ή η επόμενη τεχνική φάση σε ελβετικό έδαφος θα είχε, συνεπώς, πολλαπλή σημασία. Θα έστελνε μήνυμα ότι τα μέρη επιλέγουν ελεγχόμενο διπλωματικό περιβάλλον. Θα επέτρεπε την αποφυγή άμεσης συμβολικής αντιπαράθεσης. Θα διευκόλυνε τη σύνδεση πολιτικού πλαισίου και τεχνικών συνομιλιών. Θα ενίσχυε την εικόνα ότι η συμφωνία δεν είναι απλή δημόσια ανακοίνωση, αλλά διαδικασία με τόπο, κανάλι και επόμενα βήματα. Σε μια συμφωνία όπου η επιτυχία θα κριθεί κυρίως μετά την υπογραφή, η αξία του ουδέτερου καναλιού είναι ίσως μεγαλύτερη από την αξία της τελετής.
Η Ελβετία είναι ο θεσμικός ενδιάμεσος που επιτρέπει την ύπαρξη διπλωματίας εκεί όπου η απευθείας εμπιστοσύνη είναι σχεδόν ανύπαρκτη. Η ουδέτερη διπλωματία της δεν λύνει τη σύγκρουση, αλλά μειώνει το κόστος της επικοινωνίας. Δεν εγγυάται τη συμμόρφωση, αλλά διευκολύνει την επιτήρηση, την αποσαφήνιση και τη διαχείριση κρίσεων. Δεν παράγει συμφωνία από μόνη της, αλλά καθιστά τη συμφωνία πιο πιθανή, πιο διαχειρίσιμη και πιο θεσμικά ανθεκτική. Σε συγκρούσεις υψηλής στρατηγικής έντασης, αυτό δεν είναι μικρή συμβολή. Είναι συχνά η διαφορά ανάμεσα σε μια δημόσια δήλωση που καταρρέει και σε μια διαδικασία που έχει πραγματική πιθανότητα να επιβιώσει.
Πρόσφατα σχόλια