Οι Συμφωνίες Αυτονομίας του 1981 και του 1992 δεν αποτέλεσαν πηγές συνταγματικού δικαίου με την τυπική έννοια. Η πραγματική τους σημασία υπήρξε διαφορετική: συντόνισαν τις επιλογές των κεντρικών πολιτικών δυνάμεων, περιόρισαν το εύρος των συνταγματικά διαθέσιμων εναλλακτικών και μετατράπηκαν, μέσω οργανικών νόμων, Καταστατικών, μεταβιβάσεων και διοικητικών πρακτικών, σε σταθερή εδαφική συνταγματική πραγματικότητα.
Ο χαρακτηρισμός τους ως «άτυπων συνταγματικών μεταρρυθμίσεων» απαιτεί, γι’ αυτό, ακρίβεια. Άτυπη συνταγματική μεταβολή δεν σημαίνει ότι οποιαδήποτε πολιτική συμφωνία αποκτά ισχύ Συντάγματος. Σημαίνει ότι το θεσμικό αποτέλεσμα ενός συνταγματικού κειμένου μπορεί να μεταβληθεί χωρίς αλλαγή της γραμματικής του διατύπωσης, μέσω σταθερής πρακτικής, νομοθετικής εξειδίκευσης, νομολογιακής ερμηνείας και πολιτικών συμβάσεων. Η άτυπη μεταβολή παραμένει νόμιμη μόνο εφόσον κινείται μέσα στις δυνατότητες και τα όρια του κειμένου. Όταν επιχειρεί να παρακάμψει τις διαδικασίες αναθεώρησης, να τροποποιήσει τη θέση των Καταστατικών ή να αποδώσει σε κοινό νόμο κανονιστική ισχύ ανώτερη από εκείνη που του επιτρέπει το Σύνταγμα, μετατρέπεται σε συγκαλυμμένη και ανεπίτρεπτη αναθεώρηση.
Οι Συμφωνίες του 1981 υπογράφηκαν σε μια στιγμή κατά την οποία η εδαφική μορφή του κράτους παρέμενε ουσιαστικά ακαθόριστη. Τα Καταστατικά της Καταλονίας και της Χώρας των Βάσκων είχαν ήδη εγκριθεί, η γαλικιανή και η ανδαλουσιανή διαδικασία εξελίσσονταν, ενώ στις υπόλοιπες περιοχές δεν ήταν σαφές αν θα επικρατούσε γενικευμένη πολιτική αυτονομία, περιορισμένη διοικητική αποκέντρωση ή ένα μωσαϊκό διαφορετικών καθεστώτων. Το Σύνταγμα επέτρεπε πολλές εκδοχές. Δεν επέβαλλε ότι κάθε επαρχία θα εντασσόταν σε αυτόνομη κοινότητα ούτε ότι όλες οι κοινότητες του άρθρου 143 θα υιοθετούσαν πλήρες κοινοβουλευτικό κυβερνητικό σύστημα.
Η συμφωνία μεταξύ της κυβέρνησης της UCD και του PSOE περιόρισε αυτή την ανοικτότητα. Καθόρισε ως πολιτικό στόχο τη γενίκευση του αυτονομικού συστήματος, την ολοκλήρωση του χάρτη, τη συγκρότηση δεκατριών νέων κοινοτήτων μέσω της οδού του άρθρου 143 και την υιοθέτηση σε μεγάλο βαθμό ομοειδών θεσμών. Η απόφαση αυτή ήταν πιθανότατα η σημαντικότερη μετασυντακτική επιλογή για την εδαφική μορφή του κράτους: η αυτονομία έπαψε να αποτελεί ιδιαίτερο καθεστώς ορισμένων ιστορικών περιοχών και μετατράπηκε σε γενικό πρότυπο οργάνωσης της ισπανικής επικράτειας. Επίσημες κοινοβουλευτικές αποτιμήσεις αναγνωρίζουν ότι οι Συμφωνίες του 1981 γενίκευσαν το σύστημα και συγκρότησαν τις δεκατρείς κοινότητες που συμπλήρωσαν τον χάρτη, με την ιδιαίτερη εκκρεμότητα της Θέουτα και της Μελίγια.
Η επιλογή είχε έντονα εξισωτική λειτουργία. Μετά την ανδαλουσιανή κινητοποίηση, η διατήρηση ενός κράτους όπου μόνο λίγες ιστορικές εθνότητες θα διέθεταν πλήρη πολιτική αυτοκυβέρνηση ήταν πολιτικά ασταθής. Οι υπόλοιπες περιφέρειες δεν επιθυμούσαν να αντιμετωπίζονται ως διοικητικά εξαρτήματα ενός κράτους στο οποίο άλλες κοινότητες διέθεταν κοινοβούλια, κυβερνήσεις και εκτεταμένη πολιτική εξουσία. Η γενίκευση περιόριζε τον ανταγωνισμό για προσχώρηση στο άρθρο 151 και αντικαθιστούσε την ανεξέλεγκτη περιφερειακή κούρσα με συντονισμένο μοντέλο σταδιακής αυτονομίας.
Η πολιτική συμφωνία συνδέθηκε με την έκθεση της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων για τις Αυτονομίες και με το εγχείρημα της LOAPA. Η επιδίωξη ήταν να οργανωθεί ένα ταχύτατα αναπτυσσόμενο σύστημα, να περιοριστούν οι επικαλύψεις, να διευκρινιστούν οι έννοιες της αποκλειστικής αρμοδιότητας, της κρατικής εποπτείας και των μεταβιβάσεων και να προστατευθεί η συνολική διοικητική συνοχή. Η ανάγκη συντονισμού ήταν πραγματική. Η δημιουργία πολλών κοινοβουλίων και διοικήσεων σε σύντομο χρόνο, χωρίς ώριμη παράδοση ομοσπονδιακής συνεργασίας, μπορούσε να παράγει ανταγωνισμό, επανάληψη υπηρεσιών, ασάφεια εξουσίας και ανεξέλεγκτη αύξηση διοικητικού κόστους.
Το συνταγματικό πρόβλημα ήταν ότι η LOAPA δεν περιοριζόταν σε επιμέρους ρυθμίσεις βάσει συγκεκριμένων κρατικών αρμοδιοτήτων. Επιχειρούσε να διαμορφώσει γενικούς κανόνες ερμηνείας και λειτουργίας του αυτονομικού συστήματος, αποδίδοντας στον κεντρικό οργανικό νομοθέτη ρόλο σχεδόν συντακτικού συντονιστή. Η αντίληψη αυτή προσέκρουε στη σύνθετη θέση των Καταστατικών και στη δικαιοδοτική λειτουργία του Συνταγματικού Δικαστηρίου. Το ότι δύο μεγάλα κρατικά κόμματα συμφωνούσαν ως προς το επιθυμητό μοντέλο δεν τους παρείχε εξουσία να ανακαθορίσουν μέσω κοινής νομοθετικής πράξης τη συνταγματική ισορροπία.
Η STC 76/1983 χάραξε το αποφασιστικό όριο. Το Δικαστήριο αποδέχθηκε ότι οι Cortes μπορούν να ερμηνεύουν το Σύνταγμα όταν νομοθετούν και να εξειδικεύουν τους κρατικούς τίτλους αρμοδιότητας. Αρνήθηκε όμως ότι μπορούν να θεσπίσουν γενική, αυθεντική και δεσμευτική ερμηνεία του Τίτλου VIII ή να τοποθετήσουν έναν οργανικό νόμο μεταξύ Συντάγματος και Καταστατικών. Ο κρατικός νομοθέτης δεν μπορεί να μεταβάλλει γενικά το σύστημα κατανομής χωρίς ρητή συνταγματική ή καταστατική εξουσιοδότηση. Δεν μπορεί επίσης να χρησιμοποιεί την έννοια της «εξέλιξης» του Συντάγματος ως πρόσχημα για να επιβάλλει τη δική του συγκυριακή αντίληψη ως νέα κανονιστική τάξη.
Η απόφαση δεν ακύρωσε τη δυνατότητα πολιτικής συμπλήρωσης. Διέκρινε τη θεμιτή ενεργοποίηση ανοικτών συνταγματικών δυνατοτήτων από την ανεπίτρεπτη μεταβολή των ορίων. Η γενίκευση της αυτονομίας μπορούσε να πραγματοποιηθεί μέσω των διαδικασιών των άρθρων 143 και 144 και της έγκρισης Καταστατικών. Ο διοικητικός συντονισμός μπορούσε να στηριχθεί σε επιμέρους κρατικές αρμοδιότητες και σε συμφωνίες συνεργασίας. Η εναρμόνιση μπορούσε να χρησιμοποιηθεί υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις του άρθρου 150.3. Εκείνο που δεν επιτρεπόταν ήταν η μετατροπή της διακομματικής συναίνεσης σε υπερκείμενη πηγή που θα αναδιαμόρφωνε μονομερώς το bloque de constitucionalidad.
Η σύγκρουση γύρω από τη LOAPA είναι κρίσιμη για τη θεωρία της άτυπης συνταγματικής μεταβολής. Αποδεικνύει ότι η πρακτική εξέλιξη δεν αποτελεί λευκή επιταγή των κυβερνητικών πλειοψηφιών. Η συνταγματική τάξη μπορεί να μεταβάλλεται μέσα από τη χρήση των ανοιχτών θεσμικών της δυνατοτήτων· δεν μπορεί να μεταβάλλεται μέσω νομοθετικής οικειοποίησης της συντακτικής εξουσίας. Η πολιτική συναίνεση έχει ιδιαίτερη νομιμοποιητική αξία, αλλά δεν καταργεί την ιεραρχία των πηγών και τις ειδικές διαδικασίες μεταβολής του Συντάγματος και των Καταστατικών.
Οι Συμφωνίες του 1992 πραγματοποιήθηκαν σε διαφορετικό ιστορικό στάδιο. Το ζήτημα δεν ήταν πλέον αν θα υπάρξει καθολικό Estado autonómico. Ο χάρτης είχε ουσιαστικά ολοκληρωθεί, οι κοινότητες λειτουργούσαν και η πενταετία του άρθρου 148.2 είχε παρέλθει. Το πρόβλημα ήταν η ανισότητα των αρμοδιοτήτων και ο κίνδυνος οι κοινότητες του άρθρου 143 να διεκδικήσουν την επέκταση μέσω ασύνδετων, άνισων και διαδοχικών καταστατικών διαπραγματεύσεων. Η κυβέρνηση του PSOE και το PP συμφώνησαν σε συντονισμένη διαδικασία σύγκλισης, ώστε η διεύρυνση να πραγματοποιηθεί με κοινή λογική και να περιοριστούν οι τυχαίες αποκλίσεις.
Η Οργανική Πράξη 9/1992 αναγνώριζε ρητά ότι το ζήτημα αφορούσε την ίδια την ουσία της εδαφικής δομής και απαιτούσε θεμελιώδη συναίνεση. Επισήμαινε ότι οι διαφορετικές καταστατικές διατυπώσεις και τα άνισα επίπεδα αρμοδιοτήτων μπορούσαν να δημιουργήσουν δυσλειτουργίες, αν η επέκταση γινόταν ανεξάρτητα σε κάθε κοινότητα. Η χρήση του άρθρου 150.2 επέτρεψε την αρχική μεταβίβαση ενός κοινού πυρήνα νέων αρμοδιοτήτων. Η μεταγενέστερη ενσωμάτωσή τους στα Καταστατικά, μέσω των μεταρρυθμίσεων του 1994, τους προσέδωσε μεγαλύτερη κανονιστική σταθερότητα και ολοκλήρωσε τη μετάβαση από κρατικά μεταβιβασμένη εξουσία σε καταστατικά κατοχυρωμένη αυτοκυβέρνηση.
Η διαδοχή των δύο σταδίων παρουσιάζει ιδιαίτερο συνταγματικό ενδιαφέρον. Το άρθρο 150.2 λειτουργούσε ως γέφυρα μεταξύ της ανάγκης ταχείας και συντονισμένης μεταβίβασης και της ανάγκης καταστατικής σταθεροποίησης. Αν η διαδικασία περιοριζόταν στην οργανική πράξη, οι εξουσίες θα διατηρούσαν περισσότερο τον χαρακτήρα κρατικής ανάθεσης. Με την καταστατική ενσωμάτωση έγιναν μέρος της βασικής θεσμικής ταυτότητας των κοινοτήτων. Η τεχνική αποδεικνύει ότι η άτυπη συνταγματική μεταβολή δεν πραγματοποιήθηκε με ένα μοναδικό νομικό άλμα, αλλά μέσα από αλληλουχία πολιτικής συμφωνίας, κρατικής μεταβίβασης και καταστατικής αναθεώρησης.
Οι Συμφωνίες είχαν επίσης επιπτώσεις στην ανάπτυξη των πολυμερών μηχανισμών συνεργασίας. Η βαθύτερη αρμοδιακή εξομοίωση αύξανε αναπόφευκτα την αλληλεξάρτηση: το κράτος και οι κοινότητες χρειάζονταν κοινές πληροφορίες, ελάχιστα πρότυπα, συντονισμό κοινωνικών υπηρεσιών, δημοσιονομικές συμφωνίες και διαχείριση πολιτικών που δεν μπορούσαν να περιοριστούν εδαφικά. Οι τομεακές διασκέψεις αναπτύχθηκαν ως κεντρικά εργαλεία εκτελεστικού συντονισμού. Το σύστημα μετακινούνταν από τη φάση της κάθετης μεταβίβασης προς τη φάση της οριζόντιας και πολυμερούς αλληλεξάρτησης.
Η επιτυχία των Συμφωνιών στηρίχθηκε στο τότε κομματικό σύστημα. Η UCD και το PSOE το 1981 και το PSOE και το PP το 1992 μπορούσαν, μαζί, να ελέγξουν την κεντρική νομοθετική διαδικασία, να επηρεάσουν τις περισσότερες περιφερειακές πολιτικές δυνάμεις και να προσδώσουν στις μεταρρυθμίσεις συνέχεια πέρα από μία κυβερνητική θητεία. Η συναίνεση περιόριζε τον φόβο ότι η εδαφική δομή θα άλλαζε με κάθε εναλλαγή εξουσίας. Εμφάνιζε το αυτονομικό σύστημα ως κρατικό και όχι κομματικό εγχείρημα.
Ακριβώς εδώ βρίσκεται και το δημοκρατικό τους όριο. Η εδαφική αρχιτεκτονική διαμορφωνόταν πρωτίστως από συμφωνίες των κεντρικών κομματικών ηγεσιών. Οι περιφερειακές εθνικιστικές δυνάμεις δεν συμμετείχαν ισότιμα στον αρχικό σχεδιασμό και συχνά αντιμετώπιζαν την εξομοίωση ως προσπάθεια υποβάθμισης της ιστορικής τους ιδιαιτερότητας. Οι αυτόνομες κοινότητες συμμετείχαν νομικά στις καταστατικές μεταρρυθμίσεις, αλλά η γενική κατεύθυνση είχε ήδη προδιαγραφεί σε κρατικό κομματικό επίπεδο. Το σύστημα στερούνταν επιμελητηρίου ή συμβουλίου στο οποίο οι κοινότητες θα μπορούσαν, ως θεσμικά υποκείμενα και όχι απλώς μέσω κομματικών αντιπροσώπων, να συνδιαμορφώσουν την εδαφική μεταβολή.
Οι Συμφωνίες κάλυψαν έτσι ένα κενό της Γερουσίας. Σε ένα ώριμο ομοσπονδιακό σύστημα, η γενίκευση της αυτονομίας, η εξομοίωση αρμοδιοτήτων και η μεταβολή των σχέσεων κέντρου–περιφερειών θα αποτελούσαν αντικείμενο διαπραγμάτευσης μέσα σε θεσμοποιημένο όργανο εδαφικής συμμετοχής. Στην Ισπανία, η αδύναμη εδαφική λειτουργία της Γερουσίας οδήγησε στην υποκατάστασή της από διακομματικές συμφωνίες κορυφής. Αυτό εξηγεί τόσο την αποτελεσματικότητα της μεθόδου στην εποχή του δικομματισμού όσο και την αδυναμία επανάληψής της στο σημερινό κατακερματισμένο πολιτικό περιβάλλον.
Η εξάρτηση από τις μεγάλες κομματικές συναινέσεις παρήγαγε μια παράδοξη μορφή συνταγματικής ακαμψίας. Τυπικά, το Σύνταγμα ήταν εξαιρετικά ανοικτό και επέτρεπε ευρεία προσαρμογή μέσω Καταστατικών και οργανικών νόμων. Πολιτικά, όμως, η συστημική μεταβολή απαιτούσε συμφωνία δυνάμεων ικανών να ελέγχουν ταυτόχρονα το κεντρικό Κοινοβούλιο και σημαντικό μέρος των περιφερειακών διαδικασιών. Όσο κυριαρχούσε ο δικομματισμός, η προϋπόθεση αυτή μπορούσε να εκπληρωθεί. Με την άνοδο νέων κρατικών κομμάτων, τη μεγαλύτερη εξάρτηση των κυβερνήσεων από περιφερειακές δυνάμεις, την καταλανική κρίση και την πόλωση γύρω από την εθνική ενότητα, η ίδια μέθοδος έγινε πολύ δυσκολότερη.
Οι Συμφωνίες του 1981 και του 1992 επέλυσαν τα προβλήματα της φάσης συγκρότησης: πρώτα τη γενίκευση και ύστερα την αρμοδιακή σύγκλιση. Δεν αντιμετώπισαν όμως τα προβλήματα της ώριμης φάσης: τον σαφή καταμερισμό της πολιτικής ευθύνης, την περιφερειακή συμμετοχή στην κεντρική νομοθέτηση, τη χρηματοδότηση, τη θεσμοποίηση της ασυμμετρίας, την αποτελεσματική συνεργασία και την πρόληψη μονομερών αποσχιστικών ενεργειών. Η μέθοδος των συμφωνιών κορυφής ήταν εξαιρετικά αποτελεσματική για την οικοδόμηση του κράτους, αλλά δεν αποτελεί επαρκές μόνιμο σύστημα διακυβέρνησής του.
Υπάρχει και βαθύτερο κανονιστικό κόστος. Επειδή η Ισπανία κατόρθωνε να μεταβάλλει ουσιωδώς την εδαφική της πραγματικότητα χωρίς τυπική συνταγματική αναθεώρηση, ανέβαλε επανειλημμένα την ανάγκη να αποτυπώσει στο κείμενο το κράτος που είχε δημιουργηθεί. Η ευελιξία υποκατέστησε τη σαφήνεια. Το Estado autonómico γινόταν λειτουργικά ολοένα πιο σύνθετο, αλλά το Σύνταγμα συνέχιζε να περιγράφει κυρίως τις διαδικασίες της αρχικής του γέννησης. Η πολιτική συναίνεση κάλυπτε προσωρινά το κενό· όταν η συναίνεση αποδυναμώθηκε, το κενό έγινε εμφανές.
Η θεσμική κληρονομιά των Συμφωνιών είναι, επομένως, διπλή. Από τη μία πλευρά, αποδεικνύουν ότι η συνταγματική πολιτική μπορεί να εξελίσσει ειρηνικά ένα ανοιχτό κείμενο μέσω ευρείας συναίνεσης, χωρίς συνεχή προσφυγή σε επίσημη αναθεώρηση. Η Ισπανία δεν θα είχε πιθανότατα οικοδομήσει με την ίδια ταχύτητα και σταθερότητα το αποκεντρωμένο της κράτος χωρίς αυτές. Από την άλλη, αποδεικνύουν ότι η συναίνεση δεν μπορεί να υποκαθιστά επ’ αόριστον τους θεσμούς. Η LOAPA αποκάλυψε τα νομικά όρια της κομματικής συμφωνίας· η σημερινή πολιτική πολυδιάσπαση αποκαλύπτει τα λειτουργικά της όρια.
Το μάθημα δεν είναι ότι απαιτείται απλώς ένα νέο μεγάλο pactο ανάμεσα στο PSOE και στο PP. Μια τέτοια συμφωνία, ακόμη και αν ήταν πολιτικά δυνατή, δεν θα αρκούσε για ένα σύστημα στο οποίο οι αυτόνομες κοινότητες, τα περιφερειακά κόμματα και οι διαφορετικές εθνικές ταυτότητες αποτελούν πλέον μόνιμους φορείς εξουσίας. Η επόμενη φάση χρειάζεται θεσμικά οργανωμένη συναίνεση: Γερουσία με πραγματική εδαφική λειτουργία, υποχρεωτικές διαδικασίες πολυμερούς διαβούλευσης, σαφείς κανόνες για τις διμερείς συμφωνίες, διαφάνεια στη χρηματοδότηση, συμμετοχή των κοινοτήτων στις μεταρρυθμίσεις που τις αφορούν και, όπου μεταβάλλονται θεμελιώδεις ισορροπίες, τυπική συνταγματική αναθεώρηση.
Οι Συμφωνίες Αυτονομίας υπήρξαν άτυπες συνταγματικές μεταρρυθμίσεις όχι επειδή διέθεταν μυστική υπερνομοθετική ισχύ, αλλά επειδή οργάνωσαν πολιτικά την ενεργοποίηση του Συντάγματος και παρήγαγαν, μέσω νόμιμων πράξεων, μη αναστρέψιμα θεσμικά αποτελέσματα. Η επιτυχία τους βρίσκεται στη δημιουργία του Estado autonómico. Το όριό τους βρίσκεται στην κληρονομιά μιας πολιτείας που έμαθε να μετασχηματίζεται με συμφωνίες κορυφής, χωρίς να δημιουργήσει εξίσου ισχυρούς μόνιμους θεσμούς εδαφικής συνδιαμόρφωσης. Ένα ώριμο σύνθετο κράτος δεν μπορεί να εξαρτά την ίδια του τη συνταγματική συνοχή από το αν δύο κομματικές ηγεσίες θα κατορθώσουν, σε μια εξαιρετική ιστορική στιγμή, να συμφωνήσουν. Πρέπει να μετατρέψει τη συναίνεση από πολιτικό θαύμα σε κανονική λειτουργία της συνταγματικής του τάξης.
Πρόσφατα σχόλια