Η απόφαση του Λευκού Οίκου να ζητήσει από την Kimberly Guilfoyle να παραιτηθεί από τη θέση της πρέσβεως των Ηνωμένων Πολιτειών στην Ελλάδα προσφέρει ένα ιδιαίτερα καθαρό παράδειγμα μιας ευρύτερης ιδιομορφίας του αμερικανικού συστήματος: η ανάδειξη ενός πρέσβη προϋποθέτει θεσμική σύμπραξη Προέδρου και Γερουσίας, ενώ η παραμονή του στο αξίωμα εξαρτάται ουσιαστικά από τη διαρκή εμπιστοσύνη του Προέδρου. Ο Λευκός Οίκος επιβεβαίωσε ότι ζήτησε την παραίτησή της, ενώ ο Donald Trump είχε ήδη δηλώσει μία ημέρα νωρίτερα ότι η κυβέρνησή του εξέταζε την απομάκρυνσή της. Η νομική σημασία της εξέλιξης είναι αυτοτελής και δεν εξαρτάται από την τελική αξιολόγηση των επιμέρους καταγγελιών που έχουν δημοσιοποιηθεί. Το ουσιώδες συνταγματικό ερώτημα είναι ποιος έχει την εξουσία να διακόψει την πρεσβευτική εντολή και με ποια θεσμική λογική.
Η αφετηρία βρίσκεται στο Άρθρο II του αμερικανικού Συντάγματος. Η Ρήτρα Διορισμών προβλέπει ότι ο Πρόεδρος ορίζει τους πρέσβεις και τους διορίζει με τη «συμβουλή και συναίνεση» της Γερουσίας. Η αρμοδιότητα αυτή εντάσσεται σε ένα σύστημα επιμερισμού εξουσίας: ο Πρόεδρος επιλέγει τον φορέα που θα εκπροσωπήσει τις Ηνωμένες Πολιτείες στο εξωτερικό, ενώ η Γερουσία διαθέτει δικαίωμα θεσμικού ελέγχου πριν από την ανάληψη του αξιώματος. Η Kimberly Guilfoyle, όπως κάθε επικεφαλής διπλωματικής αποστολής που διορίζεται με αυτή τη διαδικασία, δεν κατέλαβε επομένως τη θέση μόνο με προεδρική βούληση. Η αρχική της είσοδος στο αξίωμα απαιτούσε τη συμμετοχή ενός δεύτερου συνταγματικού οργάνου.
Η συμμετοχή της Γερουσίας στον διορισμό δεν συνεπάγεται όμως ισότιμη συμμετοχή στην παύση. Εδώ εμφανίζεται μία θεμελιώδης ασυμμετρία του αμερικανικού διοικητικού και συνταγματικού δικαίου. Το Σύνταγμα δεν περιλαμβάνει γενική «ρήτρα παύσης» που να ορίζει με την ίδια ακρίβεια ποιος απομακρύνει τους αξιωματούχους της εκτελεστικής εξουσίας. Η σχετική εξουσία διαμορφώθηκε μέσα από την πρώιμη συνταγματική πρακτική, τη νομοθεσία και κυρίως τη νομολογία του Ανώτατου Δικαστηρίου. Η κλασική απόφαση Myers v. United States του 1926 συνέδεσε την εξουσία παύσης εκτελεστικών αξιωματούχων με την ίδια την εκτελεστική εξουσία του Προέδρου και με την υποχρέωσή του να εξασφαλίζει την πιστή εκτέλεση των νόμων.
Η βασική λογική της Myers είναι περισσότερο οργανική παρά προσωποκεντρική. Ένας Πρόεδρος στον οποίο το Σύνταγμα αναθέτει την ευθύνη λειτουργίας της εκτελεστικής εξουσίας πρέπει να μπορεί να ελέγχει τα ανώτερα στελέχη που ασκούν αυτή την εξουσία στο όνομά του. Εάν ένας κύριος εκτελεστικός αξιωματούχος μπορούσε να παραμείνει στη θέση του παρά τη ρητή απώλεια της προεδρικής εμπιστοσύνης, θα δημιουργούνταν διάσταση μεταξύ εξουσίας και ευθύνης: ο Πρόεδρος θα ήταν πολιτικά υπόλογος για κρατική δράση την οποία δεν θα μπορούσε να ελέγξει πλήρως. Η σύγχρονη νομολογία έχει επανέλθει έντονα σε αυτή την αρχή. Στις Seila Law v. CFPB και Collins v. Yellen, το Ανώτατο Δικαστήριο επανέλαβε ότι ο γενικός κανόνας για αξιωματούχους που ασκούν ουσιαστική εκτελεστική εξουσία είναι η δυνατότητα προεδρικής παύσης, ενώ οι νομοθετικοί περιορισμοί αποτελούν ειδικές και στενά οριοθετημένες εξαιρέσεις.
Στην περίπτωση των πρέσβεων η νομική θέση είναι ακόμη καθαρότερη, διότι το Κογκρέσο έχει θεσπίσει ρητό κανόνα. Ο Foreign Service Act προβλέπει ότι οι επικεφαλής αποστολών, οι πρέσβεις ειδικών αποστολών και οι υπουργοί «υπηρετούν κατά την ευαρέσκεια του Προέδρου». Η διατύπωση αυτή αφαιρεί μεγάλο μέρος της θεωρητικής αβεβαιότητας που συναντάται σε άλλους τομείς της ομοσπονδιακής διοίκησης. Δεν υπάρχει συγκεκριμένη προστατευμένη θητεία, απαίτηση ύπαρξης σπουδαίου λόγου, προηγούμενη ακρόαση ενώπιον της Γερουσίας ή δεύτερη κοινοβουλευτική συναίνεση για την απομάκρυνση. Η εμπιστοσύνη του Προέδρου λειτουργεί ως συνεχής θεσμική προϋπόθεση της παραμονής στο συγκεκριμένο αξίωμα.
Αυτό εξηγεί γιατί η φράση «ζητήθηκε η παραίτηση» δεν αλλάζει ουσιαστικά τη συνταγματική φύση της εξέλιξης. Στο επίπεδο της πολιτικής πρακτικής, μια απαίτηση παραίτησης προς αξιωματούχο που υπηρετεί κατά την προεδρική ευαρέσκεια ισοδυναμεί με άσκηση της δυνατότητας τερματισμού της εντολής. Η παραίτηση αποτελεί τον ομαλότερο διοικητικό τρόπο ολοκλήρωσης της αποχώρησης· δεν δημιουργεί ανεξάρτητο δικαίωμα του πρέσβη να παραμείνει αν αρνηθεί να την υποβάλει. Η διαφορά μεταξύ «παραίτησης κατόπιν αιτήματος» και «παύσης» μπορεί να έχει επικοινωνιακή ή διαδικαστική σημασία, δεν αναιρεί όμως την υποκείμενη εξουσιαστική σχέση.
Η ίδια η θεσμική θέση του επικεφαλής αποστολής εξηγεί γιατί η εξάρτηση αυτή από την προεδρική εμπιστοσύνη είναι τόσο ισχυρή. Ο αμερικανικός νόμος ορίζει ότι ο επικεφαλής διπλωματικής αποστολής λειτουργεί «υπό τη διεύθυνση του Προέδρου» και διαθέτει ευθύνη συντονισμού και εποπτείας σχεδόν του συνόλου των δραστηριοτήτων της εκτελεστικής εξουσίας των ΗΠΑ στη χώρα διαπίστευσής του. Δεν είναι επομένως απλώς ένας ανώτερος υπάλληλος του State Department. Αποτελεί τον κύριο θεσμικό αντιπρόσωπο της εκτελεστικής εξουσίας των Ηνωμένων Πολιτειών στο κράτος υποδοχής και συντονίζει ευρύ φάσμα αμερικανικών κρατικών δραστηριοτήτων.
Η σχέση μεταξύ διορισμού και παύσης αποτυπώνει έτσι δύο διαφορετικές μορφές ελέγχου. Η Γερουσία διαθέτει εκ των προτέρων θεσμικό έλεγχο: μπορεί να αποτρέψει την είσοδο ενός προσώπου στο αξίωμα. Ο Πρόεδρος διαθέτει διαρκή ιεραρχικό έλεγχο: μπορεί να διακόψει την εντολή όταν κρίνει ότι ο επικεφαλής αποστολής δεν πρέπει πλέον να εκπροσωπεί την κυβέρνησή του. Το πρώτο λειτουργεί ως ανάχωμα στην αρχική άσκηση της προεδρικής εξουσίας διορισμού. Το δεύτερο εξασφαλίζει ενότητα στην άσκηση της εξωτερικής πολιτικής μετά τον διορισμό.
Αυτή η ασυμμετρία έχει συχνά προκαλέσει εννοιολογική σύγχυση. Θα μπορούσε κανείς να υποστηρίξει ότι, εφόσον η Γερουσία απαιτείται για τον διορισμό, θα έπρεπε να απαιτείται και για την απομάκρυνση. Η αμερικανική συνταγματική παράδοση ακολούθησε διαφορετικό δρόμο. Η συμβουλή και συναίνεση της Γερουσίας αποτελεί περιορισμό της αρχικής προεδρικής επιλογής, όχι συνδιαχείριση του αξιωματούχου καθ’ όλη τη διάρκεια της υπηρεσίας του. Η Myers συνέδεσε ρητά την εκτελεστική ευθύνη με την ανάγκη δυνατότητας παύσης χωρίς τη σύμπραξη της Γερουσίας.
Οι εξαιρέσεις που έχει αναγνωρίσει ιστορικά η αμερικανική νομολογία δεν μεταβάλλουν σοβαρά την περίπτωση ενός πρέσβη. Σε ορισμένα ανεξάρτητα διοικητικά όργανα, ιδίως πολυμελείς επιτροπές ή ειδικές κατηγορίες κατώτερων αξιωματούχων, το Ανώτατο Δικαστήριο είχε δεχθεί περιορισμούς της προεδρικής δυνατότητας παύσης. Η σύγχρονη νομολογία έχει περιορίσει αισθητά την επέκταση αυτών των εξαιρέσεων και έχει επαναφέρει στο επίκεντρο την προεδρική εποπτεία επί των κύριων εκτελεστικών αξιωματούχων. Ένας πρέσβης βρίσκεται άλλωστε πολύ μακριά από τη λογική μιας ανεξάρτητης ρυθμιστικής αρχής. Η ουσία της αποστολής του είναι η πιστή εκπροσώπηση της εξωτερικής πολιτικής της εκλεγμένης εκτελεστικής εξουσίας.
Η ιδιομορφία αυτή έχει και σημαντική δημοκρατική βάση. Οι πρέσβεις δεν εκλέγονται από τους πολίτες. Διαθέτουν μεγάλη δυνατότητα διαπραγμάτευσης, πρόσβασης σε ξένες κυβερνήσεις, δημόσιας εκπροσώπησης και συντονισμού κρατικών υπηρεσιών χωρίς να διαθέτουν αυτοτελή δημοκρατική εντολή. Η νομιμοποίησή τους είναι παράγωγη: προέρχεται από τον Πρόεδρο που τους ορίζει, τη Γερουσία που εγκρίνει τον διορισμό και το συνταγματικό σύστημα που καθιστά τον Πρόεδρο πολιτικά υπόλογο για την κατεύθυνση της εκτελεστικής εξουσίας. Η δυνατότητα ανάκλησης αποτελεί επομένως μέρος της αλυσίδας δημοκρατικής λογοδοσίας.
Ειδικά στη διπλωματία, η ενότητα κατεύθυνσης έχει μεγαλύτερη βαρύτητα από ό,τι σε αρκετούς άλλους τομείς διοίκησης. Ένας πρέσβης δεν εφαρμόζει απλώς σταθερούς διοικητικούς κανόνες. Διαπραγματεύεται, ερμηνεύει πολιτικές κατευθύνσεις, διαχειρίζεται κρίσεις, μεταφέρει μηνύματα και συχνά διαθέτει σημαντικό περιθώριο κρίσης. Η χώρα υποδοχής εύλογα θεωρεί τις επίσημες θέσεις του ως έκφραση της κυβέρνησης που εκπροσωπεί. Η διατήρηση πρέσβη που δεν διαθέτει πλέον την εμπιστοσύνη της εκτελεστικής κορυφής θα μπορούσε επομένως να δημιουργήσει αβεβαιότητα ως προς το ποιος εκφράζει την αμερικανική πολιτική.
Η συγκεκριμένη χρονική στιγμή της υπόθεσης Guilfoyle καθιστά αυτή την παρατήρηση ακόμη πιο ενδιαφέρουσα. Μόλις έξι ημέρες πριν από την ανακοίνωση της αποχώρησής της, ο υπουργός Εξωτερικών Marco Rubio είχε πραγματοποιήσει επίσκεψη στην Αθήνα, όπου οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Ελλάδα συμφώνησαν σε διεύρυνση της συνεργασίας στην ασφάλεια, στην άμυνα και σε άλλους τομείς. Η αλλαγή προσώπου στην κορυφή της πρεσβείας δεν αναιρεί αυτές τις συμφωνίες. Αντιθέτως, φωτίζει τη διάκριση μεταξύ της θεσμικής εξωτερικής πολιτικής του κράτους και της προσωπικής εντολής του συγκεκριμένου αντιπροσώπου.
Η περίπτωση Guilfoyle επομένως δεν πρέπει να αναλύεται κυρίως ως εξαίρεση. Αποτελεί εφαρμογή μιας βαθιά ριζωμένης αρχής του αμερικανικού συνταγματικού συστήματος. Ο πρέσβης είναι ισχυρός επειδή μιλά εξ ονόματος του Προέδρου και της κυβέρνησης των Ηνωμένων Πολιτειών· ακριβώς όμως γι’ αυτό η εξουσία του δεν μπορεί να αυτονομηθεί από τη συνεχιζόμενη προεδρική εμπιστοσύνη. Το κύρος του αξιώματος και η ανακλητότητά του αποτελούν δύο πλευρές της ίδιας θεσμικής κατασκευής.
Η απομάκρυνση της Kimberly Guilfoyle αναδεικνύει τελικά μια ενδιαφέρουσα μορφή διαχωρισμού εξουσιών. Το αμερικανικό σύστημα δεν επιλέγει ούτε ανεξέλεγκτη προεδρική εξουσία διορισμού ούτε συνεχή κοινοβουλευτική συνδιαχείριση της εξωτερικής υπηρεσίας. Η Γερουσία μπορεί να αποτρέψει έναν διορισμό, να ασκήσει κοινοβουλευτικό έλεγχο και να ερευνήσει τη συμπεριφορά αξιωματούχων. Ο Πρόεδρος, όμως, πρέπει να μπορεί να αποφασίζει ποιος εξακολουθεί να τον εκπροσωπεί στο εξωτερικό. Η αρχική νομιμοποίηση είναι διμερής· η συνέχιση της εντολής είναι προεδρικά εξαρτημένη.
Σε αυτό ακριβώς βρίσκεται η συνταγματική σημασία της υπόθεσης. Η αμερικανική προεδρία δεν διαθέτει απλώς δικαίωμα επιλογής διπλωματικών αντιπροσώπων. Διαθέτει συνεχή ευθύνη για την πράξη της εκπροσώπησης. Η δυνατότητα ανάκλησης αποτελεί τον μηχανισμό που συνδέει αυτή την ευθύνη με πραγματική εξουσία. Ένας Πρόεδρος που δεν μπορούσε να απομακρύνει έναν πρέσβη στον οποίο δεν έχει πλέον εμπιστοσύνη θα εξακολουθούσε να θεωρείται υπεύθυνος για μια εξωτερική πολιτική που δεν θα μπορούσε πλήρως να ελέγξει. Η έννομη τάξη των Ηνωμένων Πολιτειών έχει επιλέξει να αποφύγει ακριβώς αυτή τη διάσταση μεταξύ ευθύνης και εξουσίας.
Πρόσφατα σχόλια