Η συζήτηση για τα κοινωνικά δικαιώματα αφορά στο ίδιο το είδος του Συντάγματος που διαθέτει μια σύγχρονη δημοκρατία. Αν τα κοινωνικά δικαιώματα θεωρηθούν απλές πολιτικές κατευθύνσεις, τότε το Σύνταγμα περιορίζεται σε ένα κυρίως φιλελεύθερο κείμενο οργάνωσης της εξουσίας και προστασίας αμυντικών ελευθεριών. Αν, αντιθέτως, αναγνωρισθούν ως δεσμευτικοί κανόνες, έστω ειδικής μορφής και μεταβλητής κανονιστικής πυκνότητας, τότε το Σύνταγμα αποκτά κοινωνική ουσία: δεν προστατεύει μόνο τον πολίτη απέναντι στην κρατική επέμβαση, αλλά επιβάλλει στο κράτος να δημιουργεί τις πραγματικές προϋποθέσεις άσκησης της ελευθερίας, της ισότητας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας. Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι αν τα κοινωνικά δικαιώματα είναι «πραγματικά» δικαιώματα με τον ίδιο ακριβώς τρόπο που είναι η προσωπική ελευθερία ή η ελευθερία της έκφρασης. Το ακριβέστερο ερώτημα είναι ποια μορφή δεσμευτικότητας έχουν, ποιον δεσμεύουν, σε ποια ένταση, με ποια δικαστική επιδεκτικότητα και με ποια όρια απέναντι στη δημοσιονομική και πολιτική διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη.
Η παλαιότερη αντίληψη που έβλεπε τα κοινωνικά δικαιώματα ως απλές προγραμματικές διακηρύξεις στηριζόταν σε μια μάλλον σχηματική διάκριση ανάμεσα στα ατομικά και στα κοινωνικά δικαιώματα. Τα ατομικά δικαιώματα θεωρούνταν άμεσα, αρνητικά και δικαστικά εφαρμόσιμα, επειδή ζητούν από το κράτος κυρίως αποχή. Τα κοινωνικά δικαιώματα θεωρούνταν έμμεσα, θετικά και εξαρτημένα από τον νομοθέτη, επειδή απαιτούν παροχές, θεσμούς, πόρους και διοικητική οργάνωση. Η διάκριση αυτή έχει έναν πυρήνα αλήθειας, αλλά οδηγεί σε λάθος συμπέρασμα όταν μετατρέπεται σε ιεράρχηση κανονιστικής αξίας. Πρώτον, και τα ατομικά δικαιώματα απαιτούν συχνά θετική κρατική δράση: δικαστήρια, αστυνομική προστασία, διοικητικές εγγυήσεις, θεσμούς εποπτείας, διαδικασίες προσφυγής. Δεύτερον, και τα κοινωνικά δικαιώματα έχουν αμυντική διάσταση, αφού απαγορεύουν στο κράτος να καταλύει ή να αποδυναμώνει πλήρως βασικούς θεσμούς κοινωνικής προστασίας. Τρίτον, το γεγονός ότι ένα δικαίωμα χρειάζεται νομοθετική εξειδίκευση δεν σημαίνει ότι στερείται συνταγματικής δεσμευτικότητας. Σημαίνει ότι η δεσμευτικότητά του διαμεσολαβείται από τον νομοθέτη, χωρίς όμως να εξαντλείται στη βούλησή του.
Η έννοια της κανονιστικής πυκνότητας είναι εδώ καθοριστική. Τα κοινωνικά δικαιώματα δεν έχουν όλα το ίδιο περιεχόμενο, ούτε την ίδια άμεση δικαστική λειτουργία. Ορισμένα διατυπώνονται με τρόπο γενικότερο και περισσότερο κατευθυντήριο. Άλλα περιέχουν πιο σαφείς υποχρεώσεις προστασίας. Άλλα αποκτούν ιδιαίτερη ένταση όταν συνδέονται με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, την ισότητα, την αναπηρία, την παιδική ηλικία, την τρίτη ηλικία, την υγεία ή την κοινωνική ασφάλεια. Η ορθή δογματική προσέγγιση δεν είναι να τα εντάξουμε όλα αδιακρίτως είτε στην κατηγορία των πλήρως αγώγιμων υποκειμενικών δικαιωμάτων είτε στην κατηγορία των απλών πολιτικών ευχών. Πιο ακριβές είναι να αναγνωρίσουμε ότι αποτελούν συνταγματικούς κανόνες κλιμακούμενης δεσμευτικότητας. Άλλοτε θεμελιώνουν άμεση αξίωση, άλλοτε επιβάλλουν αντικειμενική υποχρέωση προστασίας, άλλοτε λειτουργούν ως ερμηνευτικά κριτήρια, άλλοτε ως όρια στη νομοθετική οπισθοδρόμηση, άλλοτε ως βάση δικαστικού ελέγχου της αναλογικότητας και της επαρκούς αιτιολόγησης.
Η ιδιαίτερη φυσιογνωμία των κοινωνικών δικαιωμάτων απορρέει από το κοινωνικό κράτος δικαίου. Το κοινωνικό κράτος δικαίου δεν είναι απλώς προσθήκη κοινωνικής ευαισθησίας στο φιλελεύθερο κράτος δικαίου. Είναι ανασύνθεση της ίδιας της ελευθερίας υπό κοινωνικούς όρους. Η τυπική ελευθερία έχει περιορισμένη αξία όταν ο άνθρωπος στερείται πρόσβασης στην υγεία, στην εκπαίδευση, στην εργασία, στην κοινωνική ασφάλεια ή σε στοιχειώδεις όρους αξιοπρεπούς διαβίωσης. Η ισότητα ενώπιον του νόμου παραμένει ελλιπής όταν η κοινωνική και οικονομική ανισότητα καθιστά πρακτικά απρόσιτη την άσκηση δικαιωμάτων. Υπό αυτή την έννοια, τα κοινωνικά δικαιώματα δεν είναι εξωτερικό παράρτημα του Συντάγματος. Είναι ο τρόπος με τον οποίο το Σύνταγμα αποφεύγει να γίνει κείμενο τυπικής ελευθερίας για ανθρώπους χωρίς πραγματικές δυνατότητες.
Η δεσμευτικότητα των κοινωνικών δικαιωμάτων εκδηλώνεται πρώτα απέναντι στον νομοθέτη. Ο νομοθέτης διαθέτει ευρύ πεδίο πολιτικής εκτίμησης ως προς το πώς θα οργανώσει το σύστημα υγείας, την κοινωνική ασφάλιση, την πρόνοια, την εκπαιδευτική πολιτική, την προστασία της εργασίας ή τις παροχές προς ευάλωτες ομάδες. Δεν διαθέτει όμως εξουσία πλήρους αποδέσμευσης από τη συνταγματική τους λειτουργία. Δεν μπορεί να καταλύσει τον θεσμικό πυρήνα της κοινωνικής ασφάλειας, να αποδυναμώσει πλήρως τη δημόσια υγειονομική προστασία, να αφήσει χωρίς στοιχειώδη πρόνοια όσους βρίσκονται σε κατάσταση ακραίας ανάγκης ή να οργανώσει κοινωνικές πολιτικές με τρόπο προδήλως άνισο, αυθαίρετο ή προσβλητικό της αξιοπρέπειας. Η πολιτική ευχέρεια δεν ταυτίζεται με συνταγματική ελευθερία εγκατάλειψης. Το κοινωνικό δικαίωμα αφήνει περιθώριο επιλογής μέσων, όχι άδεια ματαίωσης του σκοπού.
Η δεσμευτικότητα αυτή αφορά και τη διοίκηση. Τα κοινωνικά δικαιώματα δεν υλοποιούνται κυρίως στο επίπεδο της υψηλής συνταγματικής θεωρίας, αλλά στο επίπεδο της διοικητικής πράξης: στο νοσοκομείο, στο σχολείο, στον ασφαλιστικό φορέα, στην υπηρεσία πρόνοιας, στην επιτροπή πιστοποίησης αναπηρίας, στο ταμείο ανεργίας, στη διαδικασία χορήγησης επιδόματος, στην πρόσβαση σε δημόσια υπηρεσία. Εκεί κρίνεται αν το κοινωνικό δικαίωμα έχει πραγματικό περιεχόμενο ή αν μένει νομοθετική υπόσχεση. Η διοίκηση οφείλει να εφαρμόζει τους κοινωνικούς νόμους με ισότητα, αιτιολογία, ταχύτητα, σεβασμό στην αξιοπρέπεια και αποφυγή άσκοπων εμποδίων. Η κακοδιοίκηση στα κοινωνικά δικαιώματα δεν είναι απλώς τεχνική δυσλειτουργία. Είναι μορφή έμμεσης αποδυνάμωσης της συνταγματικής προστασίας.
Το δυσκολότερο ζήτημα είναι η δικαστική προστασία των κοινωνικών δικαιωμάτων. Ο δικαστής δεν μπορεί να αντικαταστήσει τον νομοθέτη στον σχεδιασμό της κοινωνικής πολιτικής ούτε να επιβάλει συνολικό δημοσιονομικό πρόγραμμα. Αυτή η επιφύλαξη είναι θεμελιώδης σε μια δημοκρατία, διότι οι επιλογές κατανομής πόρων ανήκουν πρωτίστως στην πολιτική διαδικασία. Από την άλλη πλευρά, αν ο δικαστής αρνηθεί κάθε ουσιαστικό έλεγχο, τότε τα κοινωνικά δικαιώματα χάνουν την κανονιστική τους ισχύ. Η λύση βρίσκεται στον έλεγχο ορίων. Ο δικαστής δεν αποφασίζει ποια κοινωνική πολιτική είναι η βέλτιστη· ελέγχει αν η επιλεγείσα πολιτική σέβεται τον συνταγματικό πυρήνα, αν στηρίζεται σε επαρκή αιτιολόγηση, αν δεν παράγει δυσανάλογη επιβάρυνση συγκεκριμένων ομάδων, αν δεν καταλύει θεμελιώδεις θεσμούς προστασίας και αν δεν οδηγεί σε επίπεδα κοινωνικής αποστέρησης ασύμβατα με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια.
Η οικονομική κρίση κατέστησε αυτή τη δογματική ένταση απολύτως ορατή. Οι περικοπές μισθών, συντάξεων και κοινωνικών παροχών έδειξαν ότι τα κοινωνικά δικαιώματα δεν εγγυώνται αναγκαστικά αμετάβλητο επίπεδο παροχών. Έδειξαν όμως και ότι η δημοσιονομική ανάγκη δεν μπορεί να λειτουργεί ως γενική ρήτρα απενεργοποίησης του Συντάγματος. Η κρίση ανέδειξε μια ώριμη, δύσκολη αλλά αναγκαία θέση: το κοινωνικό κράτος μπορεί να αναπροσαρμόζεται, ακόμη και επώδυνα, αλλά δεν μπορεί να μεταβάλλεται χωρίς τεκμηρίωση, χωρίς αναλογικότητα, χωρίς προστασία των ευάλωτων και χωρίς διατήρηση ενός ελάχιστου επιπέδου αξιοπρεπούς διαβίωσης. Επομένως, τα κοινωνικά δικαιώματα δεν είναι εγγύηση ακινησίας. Είναι εγγύηση ότι η μεταβολή δεν θα γίνει θεσμική αποσύνθεση.
Η έννοια της προγραμματικότητας δεν πρέπει να απορριφθεί πλήρως, αλλά να επανανοηματοδοτηθεί. Τα κοινωνικά δικαιώματα έχουν πράγματι προγραμματική διάσταση, επειδή απευθύνονται στον νομοθέτη και απαιτούν πολιτικές μακράς διάρκειας. Η προγραμματικότητα όμως δεν σημαίνει μη δεσμευτικότητα. Σημαίνει ότι το Σύνταγμα επιβάλλει κατεύθυνση, καθήκον προοδευτικής υλοποίησης, απαγόρευση πλήρους οπισθοδρόμησης και θεσμική ευθύνη οργάνωσης. Ο νομοθέτης δεν δεσμεύεται να επιλέξει ένα μόνο μοντέλο κοινωνικής πολιτικής, αλλά δεσμεύεται να κινηθεί εντός του πλαισίου του κοινωνικού κράτους δικαίου. Η προγραμματική διάσταση είναι τρόπος συνταγματικής καθοδήγησης της πολιτικής, όχι ένδειξη αδυναμίας του κανόνα.
Τα κοινωνικά δικαιώματα είναι δεσμευτικοί συνταγματικοί κανόνες ειδικής δομής και μεταβλητής κανονιστικής πυκνότητας. Η δεσμευτικότητά τους λειτουργεί μέσα από την υποχρέωση του νομοθέτη να οργανώνει θεσμούς προστασίας, την υποχρέωση της διοίκησης να τους εφαρμόζει αποτελεσματικά και ισότιμα, και την αρμοδιότητα του δικαστή να ελέγχει τα όρια της νομοθετικής και διοικητικής δράσης. Η κανονιστική τους δύναμη αυξάνεται όσο περισσότερο συνδέονται με την ανθρώπινη αξιοπρέπεια, την ισότητα, την κοινωνική ένταξη και την προστασία ευάλωτων προσώπων.
Η σημασία των κοινωνικών δικαιωμάτων βρίσκεται στο ότι μετατρέπουν τη δημοκρατία από απλή διαδικασία πλειοψηφικής απόφασης σε κοινότητα θεσμικής αλληλεγγύης. Υπενθυμίζουν ότι ο πολίτης δεν είναι μόνο φορέας ατομικής αυτονομίας, αλλά και πρόσωπο που χρειάζεται πραγματικές κοινωνικές προϋποθέσεις για να ασκήσει την ελευθερία του. Το Σύνταγμα που αναγνωρίζει κοινωνικά δικαιώματα δεν αρκείται να εμποδίζει την αυθαιρεσία του κράτους. Απαιτεί από το κράτος να μη μένει αδιάφορο απέναντι στην κοινωνική αδυναμία. Εκεί ακριβώς βρίσκεται η ουσία του κοινωνικού συνταγματισμού: όχι στην υπόσχεση μιας απεριόριστης παροχικής πολιτείας, αλλά στην άρνηση μιας δημοκρατίας που αποδέχεται την τυπική ελευθερία ανθρώπων εγκαταλειμμένων στις υλικές προϋποθέσεις της ανελευθερίας.
Πρόσφατα σχόλια