Η διαχείριση καταστροφών είναι αναγκαστικά πολυεπίπεδη. Κανένα υπουργείο, δήμος ή εξειδικευμένος οργανισμός δεν διαθέτει μόνος του όλες τις απαιτούμενες γνώσεις και δυνατότητες. Αυτή η θεσμική πολυφωνία είναι αναγκαία. Γίνεται επικίνδυνη όταν η διανομή των επιμέρους αρμοδιοτήτων δεν συνοδεύεται από σαφή κατανομή της τελικής ευθύνης ανά λειτουργία και φάση της κρίσης.
Η Κολομβία έχει επιχειρήσει να ενσωματώσει τη διαχείριση κινδύνου σε ένα ολοκληρωμένο εθνικό σύστημα, το SNGRD, στο οποίο συμμετέχουν εθνικοί, departamental, δημοτικοί, ιδιωτικοί και κοινοτικοί φορείς. Η νομοθεσία τοποθετεί τους δημάρχους στο κέντρο της ευθύνης στο επίπεδο του δήμου και τους κυβερνήτες στο αντίστοιχο επίπεδο των departamentos, ενώ η UNGRD οργανώνει και υποστηρίζει τον εθνικό συντονισμό. Η Ινδονησία χρησιμοποιεί ανάλογη λογική, με BNPB σε εθνικό επίπεδο και BPBD σε επαρχίες και kabupaten/kota. Και τα δύο συστήματα αναγνωρίζουν μια πραγματικότητα: οι καταστροφές υπερβαίνουν τις διοικητικές γραμμές.
Το πρόβλημα αρχίζει όταν η συνεργασία μετατρέπεται σε αλληλοεπικάλυψη εξουσίας. Σε ένα λειτουργικό πολυεπίπεδο σύστημα, διαφορετικοί φορείς εκτελούν διαφορετικές εργασίες υπό κοινή επιχειρησιακή λογική. Σε ένα κατακερματισμένο σύστημα, πολλοί φορείς έχουν μερική αρμοδιότητα για το ίδιο αποτέλεσμα αλλά κανένας δεν έχει την εξουσία να επιβάλλει τον τελικό συντονισμό. Ο πρώτος τύπος δημιουργεί πλεονασμό ικανότητας. Ο δεύτερος δημιουργεί πλεονασμό διοίκησης.
Η διαφορά φαίνεται καθαρά στην έννοια του command post. Μετά τον σεισμό της 15ης Αυγούστου στην NTT, το BNPB ζήτησε την ενεργοποίηση τοπικών posko ακριβώς για να οργανωθούν σε ένα κοινό επιχειρησιακό κέντρο η καταγραφή ζημιών, η έρευνα και διάσωση και η ενδεχόμενη διαχείριση εκτοπισμένων. Η λειτουργία ενός command post δεν είναι να συγκεντρώσει κάθε κρατική αρμοδιότητα σε έναν αξιωματούχο. Είναι να δημιουργήσει μία κοινή αλυσίδα προτεραιοτήτων για φορείς που συνεχίζουν να διαθέτουν διαφορετικές ειδικές αρμοδιότητες.
Χωρίς τέτοια δομή, οι οργανισμοί λειτουργούν σύμφωνα με τις δικές τους ιεραρχίες. Η αστυνομία αναφέρεται στη δική της διοίκηση, το υπουργείο Υγείας στη δική του, οι ένοπλες δυνάμεις στη στρατιωτική, η τοπική αυτοδιοίκηση στους αιρετούς της, οι οργανώσεις ανθρωπιστικής βοήθειας στα δικά τους κέντρα. Καθένας μπορεί να ενεργεί λογικά μέσα στη δική του θεσμική εντολή και το συνολικό αποτέλεσμα να παραμένει αναποτελεσματικό. Πρόκειται για κλασικό πρόβλημα συλλογικής δράσης μέσα στο ίδιο το κράτος.
Η καταστροφή ενισχύει αυτή τη δυσλειτουργία επειδή ο χρόνος είναι συμπιεσμένος. Στην καθημερινή διοίκηση, μια διαφωνία μεταξύ δύο υπουργείων μπορεί να λυθεί σε εβδομάδες. Στη διάσωση, μια σύγκρουση για το ποιος εγκρίνει την είσοδο βαρέος εξοπλισμού σε μια περιοχή μπορεί να κοστίσει ζωές μέσα σε ώρες. Η διοικητική σαφήνεια αποκτά επομένως διαφορετική αξία σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Ο θεσμός που είναι «αρκετά καλός» σε κανονικό χρόνο μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκής όταν η καθυστέρηση έχει μη αναστρέψιμο κόστος.
Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δημιουργεί επίσης πολλαπλούς εντολείς. Ο δήμαρχος λογοδοτεί στους κατοίκους του, ο περιφερειάρχης σε ευρύτερη εκλογική περιφέρεια και η κεντρική κυβέρνηση στο εθνικό κοινό. Οι πολιτικές τους προτεραιότητες δεν ταυτίζονται υποχρεωτικά. Ο δήμαρχος μπορεί να ζητά άμεση αποστολή όλων των διαθέσιμων πόρων στον δήμο του. Η περιφέρεια πρέπει να κατανείμει τους πόρους σε πολλούς δήμους. Το εθνικό κράτος μπορεί να γνωρίζει ότι υπάρχει σοβαρότερη ανάγκη σε άλλη επαρχία. Το σύστημα χρειάζεται επομένως όχι μόνο διοικητική συνεργασία αλλά και κανόνες νομιμοποιημένης ιεράρχησης σπανίων πόρων.
Χωρίς προκαθορισμένα κριτήρια, η κατανομή βοήθειας πολιτικοποιείται. Ο τοπικός ηγέτης που φωνάζει δυνατότερα, η περιφέρεια με περισσότερη πρόσβαση στα μέσα ενημέρωσης ή η κυβέρνηση που βρίσκεται πολιτικά πιο κοντά στο κέντρο μπορεί να αποκτήσει δυσανάλογη προσοχή. Η πληροφοριακή ανισότητα μετατρέπεται τότε σε πολιτική ανισότητα. Η κοινή επιχειρησιακή εικόνα δεν είναι απλώς τεχνικό εργαλείο· είναι μηχανισμός που εμποδίζει την κατανομή βοήθειας να εξαρτάται από την πολιτική ορατότητα του πληγέντος.
Ένα δεύτερο πρόβλημα αφορά τη διάσπαση της ευθύνης στον χρόνο. Η καταστροφή δεν είναι ένα ενιαίο διοικητικό γεγονός. Υπάρχει πρόληψη, προετοιμασία, άμεση αντίδραση, σταθεροποίηση, αποκατάσταση και μακροχρόνια ανοικοδόμηση. Οι υπεύθυνοι μεταβάλλονται από φάση σε φάση. Ο δήμος μπορεί να είχε αρμοδιότητα εφαρμογής οικοδομικών κανονισμών πριν από τον σεισμό. Η εθνική κυβέρνηση μπορεί να αναλάβει τη μαζική διάσωση μετά. Ένα ειδικό ταμείο μπορεί να χρηματοδοτήσει την ανοικοδόμηση. Αν μετά την καταστροφή ερωτηθεί απλώς «ποιος ευθύνεται;», η απάντηση χάνεται επειδή δεν έχει προηγηθεί διάκριση για ποιο ακριβώς αποτέλεσμα και σε ποιο χρονικό σημείο.
Η λογοδοσία πρέπει γι’ αυτό να ακολουθεί αιτιακές αλυσίδες και όχι οργανωγράμματα. Αν ένα σχολείο καταρρεύσει επειδή δεν εφαρμόστηκε ο αντισεισμικός κανονισμός, η ευθύνη είναι διαφορετική από εκείνη που αφορά καθυστέρηση άφιξης ασθενοφόρου ή ανεπαρκή προσωρινή στέγαση μετά το συμβάν. Η διοικητική ευθύνη του φορέα που απέτυχε να μειώσει τον κίνδυνο δεν εξαφανίζεται επειδή κάποιος άλλος ανέλαβε τη διάσωση. Ούτε η αποτυχία του κεντρικού συντονισμού μπορεί να μεταφερθεί στον δήμο επειδή ο δήμαρχος ήταν ο «πρώτος υπεύθυνος» στο έδαφος.
Η Κολομβία προσφέρει ενδιαφέρουσα περίπτωση επειδή η Ley 1523 συνδέει τη διαχείριση κινδύνου με ολόκληρη την αναπτυξιακή διαδικασία και όχι μόνο με την απόκριση μετά την καταστροφή. Το σύστημα περιλαμβάνει γνώση του κινδύνου, μείωση του κινδύνου και διαχείριση της καταστροφής, ενώ η UNGRD υποστηρίζει τεχνικά departamentos και municipios και το εθνικό σχέδιο λειτουργεί ως κοινός οδικός χάρτης των διαφορετικών φορέων. Η αρχιτεκτονική αυτή δείχνει το ορθό σημείο εκκίνησης: η λογοδοσία πρέπει να υπάρχει πριν, όχι να εφευρίσκεται μετά την καταστροφή.
Η πρόκληση βρίσκεται στην επιχειρησιακή μετάφραση. Ένα εθνικό σχέδιο μπορεί να ορίζει στόχους χωρίς να καθορίζει ποιος διαθέτει τελικό decision right όταν συγκρούονται δύο αρμοδιότητες. Το ίδιο ισχύει για μια διακυβερνητική επιτροπή: μπορεί να αυξάνει τη συμμετοχή και συγχρόνως να μειώνει τη σαφήνεια. Σε μια κρίση, η διοίκηση χρειάζεται κάτι παρόμοιο με την αρχή μία λειτουργία – ένας τελικός λογοδοτών, ακόμη και όταν πολλοί φορείς συμμετέχουν στην εκτέλεσή της.
Αυτό δεν σημαίνει ένα πρόσωπο που διοικεί ολόκληρο το κράτος. Σημαίνει ότι κάθε κρίσιμη λειτουργία πρέπει να έχει σαφές accountability owner. Κάποιος πρέπει να έχει τελική ευθύνη για τη συνολική επιχειρησιακή εικόνα. Κάποιος για τις εκκενώσεις. Κάποιος για τον συντονισμό νοσοκομείων. Κάποιος για τον έλεγχο των καταφυγίων. Κάποιος για την αποκατάσταση των βασικών οδικών αξόνων. Η συνεργασία μπορεί να είναι συλλογική· η τελική λογοδοσία δεν μπορεί να είναι απεριόριστα συλλογική, διότι τότε μετατρέπεται σε μη λογοδοσία.
Η κατάσταση έκτακτης ανάγκης πρέπει επίσης να διαθέτει κανόνες μεταβίβασης διοίκησης. Η μικρή πυρκαγιά μπορεί να διοικείται τοπικά. Ο σεισμός που πλήττει πέντε δήμους χρειάζεται περιφερειακό συντονισμό. Η καταστροφή που καταρρίπτει κρίσιμα δίκτυα σε πολλές επαρχίες απαιτεί εθνική διοίκηση. Η μετάβαση πρέπει να γίνεται όταν εκπληρώνονται σαφή λειτουργικά κριτήρια —γεωγραφική έκταση, αριθμός πληγέντων, απώλεια τοπικής διοικητικής ικανότητας, ζημιές σε κρίσιμες υποδομές— και όχι ανάλογα με το πολιτικό κύρος των εμπλεκομένων.
Η αντίδραση στην Ινδονησία προσφέρει ενδιαφέρον παράδειγμα αυτού του μηχανισμού. Η ενεργοποίηση κατάστασης έκτακτης ανάγκης και τοπικών command posts δεν παρουσιάστηκε από το BNPB ως παραδοχή αποτυχίας του τοπικού κράτους, αλλά ως θεσμική προϋπόθεση για να εισέλθουν περισσότεροι φορείς και πόροι στην απόκριση. Η διάκριση έχει μεγάλη αξία: η κλιμάκωση διοίκησης πρέπει να νοείται ως αύξηση κλίμακας και όχι ως αφαίρεση νομιμότητας από το τοπικό επίπεδο.
Υπάρχει τέλος η δημοκρατική διάσταση. Μετά από μια μεγάλη καταστροφή, οι κυβερνήσεις συχνά επικαλούνται την «πολυπλοκότητα» του συστήματος για να εξηγήσουν αποτυχίες. Η πολυπλοκότητα είναι πραγματική, δεν μπορεί όμως να μετατραπεί σε πολιτική ασυλία. Εάν ένα κράτος επιλέγει πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, έχει ταυτόχρονα υποχρέωση να κατασκευάζει ιχνηλασιμότητα αποφάσεων: ποιος γνώριζε τι, πότε το γνώριζε, ποια απόφαση είχε εξουσία να λάβει, ποια απόφαση έλαβε και γιατί.
Η τεχνολογία μπορεί να βοηθήσει αποφασιστικά. Κοινές ψηφιακές πλατφόρμες περιστατικών, χρονικές σφραγίδες αποφάσεων, κοινά dashboards ζημιών, γεωγραφική παρακολούθηση πόρων και καταγραφή αιτημάτων τοπικών αρχών μπορούν να δημιουργήσουν ταυτόχρονα καλύτερο συντονισμό και καλύτερη μεταγενέστερη λογοδοσία. Το ίδιο δεδομένο που βοηθά έναν κεντρικό συντονιστή να κατευθύνει ένα ελικόπτερο επιτρέπει αργότερα στην κοινωνία να ελέγξει γιατί το ελικόπτερο πήγε εκεί και όχι αλλού.
Απαιτείται όμως και θεσμική αυτογνωσία. Οι κυβερνήσεις έχουν συχνά κίνητρο να δημιουργούν επιτροπές επειδή οι επιτροπές κατανέμουν πολιτικά το ρίσκο. Όσο περισσότεροι υπογράφουν μια απόφαση, τόσο δυσκολότερο γίνεται να αποδοθεί αποτυχία σε έναν. Η πολιτική προστασία χρειάζεται ακριβώς την αντίθετη λογική: ευρύτητα συμμετοχής στην πληροφορία και στενότητα τελικής λογοδοσίας στην απόφαση.
Η ισορροπία είναι λεπτή. Υπερβολικά συγκεντρωμένη διοίκηση χάνει τοπική γνώση και δημιουργεί bottlenecks. Υπερβολικά κατανεμημένη διοίκηση δημιουργεί αντικρουόμενες εντολές και αποσύνδεση ευθύνης. Η επιτυχημένη πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δεν βρίσκεται κάπου αφηρημένα «στη μέση». Χτίζεται πάνω σε συγκεκριμένη αρχιτεκτονική: καθαρή κατανομή λειτουργιών πριν από την κρίση, προκαθορισμένα thresholds κλιμάκωσης, ενιαία επιχειρησιακή εικόνα, ένας σαφής συντονιστής ανά επίπεδο, πραγματική τοπική ικανότητα, κεντρικά αποθέματα που ενεργοποιούνται χωρίς πολιτική διαπραγμάτευση και υποχρεωτική εκ των υστέρων διερεύνηση της αλυσίδας αποφάσεων.
Η μεγάλη καταστροφή αποκαλύπτει τελικά εάν το πολυεπίπεδο κράτος είναι δίκτυο ή λαβύρινθος. Στο δίκτυο, η πληροφορία κινείται γρήγορα, οι πόροι ακολουθούν τις ανάγκες και κάθε φορέας γνωρίζει πότε πρέπει να ενεργήσει και σε ποιον λογοδοτεί. Στον λαβύρινθο, η ίδια πολλαπλότητα θεσμών παράγει καθυστερήσεις, επικαλύψεις, διεκδικήσεις αρμοδιότητας την ώρα της επιτυχίας και μεταβίβαση ευθύνης την ώρα της αποτυχίας. Η ποιότητα της πολιτικής προστασίας εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το ποιο από τα δύο έχει κατασκευάσει το κράτος πριν έρθει ο σεισμός.
Πρόσφατα σχόλια