Ο Αττίλας ΙΙ άρχισε σε μια χρονική στιγμή σχεδόν χωρίς προηγούμενο για το αμερικανικό πολιτικό σύστημα. Πέντε ημέρως νωρίτερα στις 9 Αυγούστου 1974 παραιτήθηκε ο Richard Nixon. Η δεύτερη μεγάλη τουρκική επιχείρηση άρχισε πέντε ημέρες αργότερα. Η εγγύτητα των δύο γεγονότων καθιστά ελκυστική την άποψη ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες ήταν απλώς «παραλυμένες» από το Watergate. Η ερμηνεία αυτή, όμως, συγχέει τρία διαφορετικά επίπεδα: την πολιτική κρίση της προεδρίας, τη λειτουργικότητα του αμερικανικού κράτους και την ικανότητα του νέου πολιτικού κέντρου να αλλάξει γρήγορα μια ήδη διαμορφωμένη εξωτερική πολιτική.
Το πρώτο επίπεδο ήταν αναμφίβολα σοβαρό. Η παραίτηση Προέδρου ήταν πρωτοφανές γεγονός στην αμερικανική ιστορία και η νέα διοίκηση αναλάμβανε ύστερα από μακρά περίοδο πολιτικής αποσύνθεσης και κρίσης εμπιστοσύνης. Η αμερικανική εκτελεστική κορυφή δεν βρισκόταν σε κανονική κατάσταση. Η απερχόμενη προεδρία είχε καταναλώσει τεράστιο μέρος της πολιτικής της ενέργειας στην εσωτερική επιβίωση και η νέα προεδρία έπρεπε να εδραιωθεί χωρίς καν το συνηθισμένο διάστημα μετάβασης που διαθέτει ένας εκλεγμένος Πρόεδρος.
Το δεύτερο επίπεδο, όμως, ήταν πολύ διαφορετικό. Το αμερικανικό κράτος δεν είχε πάψει να λειτουργεί. Το πρωί της 9ης Αυγούστου συνεδρίασε η Washington Special Actions Group ειδικά για τη μετάβαση. Τα πρακτικά δείχνουν ότι ο στόχος ήταν η αδιάλειπτη συνέχεια των διαδικασιών εθνικής ασφάλειας, της ροής ενημέρωσης προς τον νέο Πρόεδρο και της παρακολούθησης των διεθνών κρίσεων.
Το πραγματικά ενδιαφέρον πρόβλημα βρίσκεται στο τρίτο επίπεδο: ικανότητα στρατηγικής αλλαγής. Ένας κρατικός μηχανισμός μπορεί να είναι επιχειρησιακά λειτουργικός και πολιτικά άκαμπτος. Μπορεί να συλλέγει πληροφορίες, να διεξάγει συνομιλίες, να ελέγχει στρατιωτικές ροές και να σχεδιάζει contingencies, αλλά να έχει δυσκολία να αναθεωρήσει μέσα σε λίγες ημέρες τις παραδοχές που καθορίζουν τι θεωρεί σημαντικότερο.
Η μετάβαση της 9ης Αυγούστου οργανώθηκε γύρω από την ανάγκη συνέχειας. Για μια υπερδύναμη, η αλλαγή Προέδρου ύστερα από εσωτερική πολιτική κατάρρευση δημιουργεί σοβαρό εξωτερικό κίνδυνο: σύμμαχοι μπορεί να αμφισβητήσουν τις δεσμεύσεις της και αντίπαλοι να θεωρήσουν ότι υπάρχει παράθυρο ευκαιρίας. Η κρατική απάντηση ήταν επομένως να καταστήσει σαφές ότι η διοικητική και στρατηγική μηχανή εξακολουθούσε να λειτουργεί. Αυτή ήταν ορθολογική επιλογή, είχε όμως ενσωματωμένο κόστος: η συνέχεια ευνοεί την αναπαραγωγή της υπάρχουσας στρατηγικής περισσότερο από τη ριζική αναθεώρησή της.
Η νέα προεδρία δεν παρέλαβε τον κυπριακό φάκελο ως tabula rasa. Στα τέλη Ιουλίου ο μόνιμος αμερικανικός μηχανισμός είχε ήδη ορίσει τα βασικά συμφέροντα: ΝΑΤΟ, ελληνοτουρκική σταθερότητα, δυτική στρατιωτική ικανότητα και περιορισμός της σοβιετικής επιρροής. Όταν ο Ford ανέλαβε στις 9 Αυγούστου, δεν κλήθηκε απλώς να γνωρίσει τα γεγονότα. Κληρονόμησε έναν θεσμικό ορισμό του τι σήμαιναν τα γεγονότα.
Αυτό είναι το σημείο στο οποίο η γραφειοκρατική πολιτική γίνεται ουσιαστική χωρίς να χρειάζεται προσωποκεντρική αφήγηση. Οι κρατικοί οργανισμοί δεν προσφέρουν απλώς πληροφορίες στους ηγέτες. Δομούν τα προβλήματα. Επιλέγουν ποιες μεταβλητές θεωρούν κρίσιμες, ποιους κινδύνους βάζουν πρώτους και ποιες επιλογές παρουσιάζουν ως πραγματοποιήσιμες. Η εξουσία να ορίσεις αν το πρόβλημα είναι «τουρκική εδαφική αναθεώρηση εις βάρος ανεξάρτητου κράτους» ή «κίνδυνος ελληνοτουρκικού πολέμου που μπορεί να καταρρεύσει το ΝΑΤΟ» μεταβάλλει δραματικά το policy menu, χωρίς να έχει αλλάξει ούτε ένα γεγονός στο πεδίο.
Το Watergate πρέπει συνεπώς να ιδωθεί ως παράγοντας που αύξησε την εξάρτηση της νέας πολιτικής ηγεσίας από υφιστάμενα frames. Ο νεοεισερχόμενος Πρόεδρος διέθετε πλήρη συνταγματική εξουσία αλλά περιορισμένο προσωπικό χρόνο για ανεξάρτητη επαναξιολόγηση ενός φακέλου με μακρά ιστορία, πολλαπλές διεθνείς διαστάσεις και άμεση στρατιωτική εξέλιξη. Η ασυμμετρία μεταξύ τυπικής εξουσίας και συσσωρευμένης γραφειοκρατικής γνώσης ήταν επομένως ιδιαίτερα μεγάλη.
Η κατάσταση επιβαρυνόταν από τη σπανιότητα της ανώτατης πολιτικής προσοχής. Η προεδρική προσοχή δεν είναι απεριόριστος πόρος, ακόμη και στην ισχυρότερη κυβέρνηση. Στις 9 Αυγούστου ο νέος Πρόεδρος έπρεπε συγχρόνως να αποκαταστήσει εσωτερική εμπιστοσύνη, να διαβεβαιώσει τη Σοβιετική Ένωση και τους συμμάχους για τη συνέχεια της αμερικανικής πολιτικής, να διαχειριστεί τη Μέση Ανατολή, το Βιετνάμ, το ενεργειακό πρόβλημα και τη στρατηγική πυρηνική ισορροπία. Το γεγονός ότι η Κύπρος συγκαταλεγόταν ήδη στα έξι κορυφαία ζητήματα δείχνει το αντίθετο της αδιαφορίας· δείχνει επίσης όμως ότι για την Ουάσιγκτον δεν ήταν η μοναδική υπαρξιακή κρίση της στιγμής.
Η διαφορά αυτή έχει εξαιρετική αναλυτική σημασία. Για τη Λευκωσία, η κρίση αφορούσε την ύπαρξη του κράτους στην υφιστάμενη εδαφική μορφή του. Για την Ουάσιγκτον, αποτελούσε έναν εξαιρετικά σοβαρό φάκελο μέσα σε παγκόσμια κατανομή περιορισμένης πολιτικής προσοχής. Η ασυμμετρία αυτή δεν είναι ηθική κατηγορία· αποτελεί δομικό χαρακτηριστικό των σχέσεων μικρών κρατών με υπερδυνάμεις. Η κρίση που είναι υπαρξιακή για τον μικρό δρώντα μπορεί να είναι μία από πολλές κρίσεις για τον μεγάλο.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η νέα κυβέρνηση στερούνταν μέσων. Στις 14 Αυγούστου η WSAG παρακολουθούσε την πρόοδο της τουρκικής επίθεσης και την αυξημένη ελληνική στρατιωτική ετοιμότητα. Υπήρχαν δίαυλοι επικοινωνίας, δυνατότητα επηρεασμού στρατιωτικών παραδόσεων και contingency planning. Το πρόβλημα επομένως δεν μπορεί να διατυπωθεί ως «δεν υπήρχε αμερικανική ικανότητα». Υπήρχε διαχειριστική ικανότητα χωρίς αντίστοιχη ευκολία στρατηγικής ανατροπής.
Εδώ πρέπει να γίνει μια ακόμη διάκριση: άλλο η policy execution capacity και άλλο η policy innovation capacity. Η πρώτη είναι η ικανότητα ενός μηχανισμού να εκτελεί τις αποφάσεις του, να συλλέγει πληροφορίες και να διαχειρίζεται κρίσεις. Η δεύτερη είναι η ικανότητά του να αναγνωρίζει ότι η υπάρχουσα αντίληψη του προβλήματος είναι ανεπαρκής και να την αντικαθιστά εγκαίρως. Το αμερικανικό κράτος είχε το πρώτο σε αφθονία. Η πολιτική συγκυρία της 9ης–14ης Αυγούστου περιόριζε το δεύτερο.
Το counterfactual χωρίς Watergate πρέπει γι’ αυτό να αντιμετωπιστεί αυστηρά. Δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι μια ισχυρότερη προεδρία θα είχε οπωσδήποτε αποτρέψει τη δεύτερη τουρκική επιχείρηση. Οι βασικές παραδοχές για την Τουρκία, το ΝΑΤΟ και τη σοβιετική ισορροπία είχαν διαμορφωθεί πριν από τη μετάβαση. Μπορεί όμως να υποστηριχθεί ότι μια πολιτικά ισχυρότερη και πλήρως εγκατεστημένη προεδρία θα είχε μεγαλύτερη ικανότητα να υπερβεί τη γραφειοκρατική αδράνεια, εφόσον θεωρούσε ότι η υφιστάμενη πολιτική έπρεπε να αλλάξει. Το Watergate μείωσε τη δυνατότητα αλλαγής· δεν αποδεικνύει τι θα είχε επιλεγεί εάν η δυνατότητα ήταν μεγαλύτερη.
Η εσωτερική κρίση παρήγαγε και μια διαφορετική, μακροχρόνια συνέπεια: την ενίσχυση του Κογκρέσου απέναντι στην εκτελεστική εξωτερική πολιτική. Η μεταγενέστερη σύγκρουση για το εμπάργκο όπλων στην Τουρκία ήταν μέρος αυτής της ευρύτερης επανεξισορρόπησης. Τα επίσημα FRUS καταγράφουν εκτεταμένη αντιπαράθεση κυβέρνησης–Κογκρέσου για το εμπάργκο, τη στρατιωτική βοήθεια και τις συνέπειες στις αμερικανοτουρκικές σχέσεις. Αυτό αποκαλύπτει ένα εντυπωσιακό θεσμικό παράδοξο: η κρίση της προεδρίας αύξανε βραχυχρόνια την ανάγκη γραφειοκρατικής συνέχειας, αλλά μακροχρόνια περιόριζε την αυτονομία της εκτελεστικής εξουσίας μέσω ισχυρότερου νομοθετικού ελέγχου.
Το Watergate επομένως δεν «εξασθένησε απλώς την Αμερική». Ανακατένειμε διαφορετικές μορφές ισχύος σε διαφορετικούς χρονικούς ορίζοντες. Η μόνιμη διοίκηση και οι μηχανισμοί εθνικής ασφάλειας απέκτησαν ιδιαίτερη αξία ως φορείς συνέχειας κατά τις πρώτες ημέρες. Το Κογκρέσο απέκτησε μεγαλύτερη πολιτική βαρύτητα στη μεσοπρόθεσμη διαμόρφωση της αμερικανικής πολιτικής. Η νέα προεδρία είχε πλήρη τυπική αρμοδιότητα αλλά εξαιρετικά περιορισμένο χρόνο να δημιουργήσει δικό της γνωστικό και στρατηγικό πλαίσιο.
Αυτό καθιστά την περίπτωση ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα για τη θεωρία της κρατικής ισχύος. Η διεθνής ισχύς δεν είναι μόνο υλικές δυνατότητες. Είναι και ικανότητα ταχείας μετατροπής πληροφορίας σε αναθεωρημένη στρατηγική. Μια υπερδύναμη μπορεί να διαθέτει τεράστιο στρατό, οικονομία και διπλωματία και να είναι ταυτόχρονα δυσκίνητη εάν η εσωτερική της διαδικασία βρίσκεται σε κατάσταση θεσμικής μετάβασης.
Η κυπριακή κρίση αποτελεί ακριβώς τέτοιο παράδειγμα. Η ταχύτητα των γεγονότων στο πεδίο ήταν μεγαλύτερη από την ταχύτητα με την οποία μια νέα αμερικανική προεδρία θα μπορούσε να επαναθεμελιώσει τη στρατηγική της. Αυτό δεν σημαίνει ότι η Ουάσιγκτον ήταν ανεύθυνη επειδή δεν κατάφερε το αδύνατο. Σημαίνει όμως ότι η θεσμική κατάσταση της υπερδύναμης έγινε μέρος του στρατηγικού περιβάλλοντος του μικρότερου κράτους.
Από ελληνική και κυπριακή πλευρά, η διαπίστωση είναι ιδιαίτερα σημαντική. Η ασφάλεια ενός μικρότερου κράτους δεν μπορεί να βασίζεται αποκλειστικά στην υπόθεση ότι ο μεγάλος εξωτερικός δρών θα διαθέτει πάντοτε πολιτική προσοχή, εσωτερική σταθερότητα και προθυμία να επανεκτιμήσει εγκαίρως τα συμφέροντά του. Οι μεγάλες δυνάμεις έχουν δικές τους εσωτερικές πολιτικές διακυμάνσεις και οι διακυμάνσεις αυτές μπορούν να παράγουν εξωτερικά αποτελέσματα πολύ μεγαλύτερα για τρίτους απ’ ό,τι για τις ίδιες.
Η νομική διάσταση παραμένει, όμως, ανεξάρτητη από αυτή την αιτιακή εξήγηση. Το γεγονός ότι η αμερικανική κυβέρνηση αντιμετώπιζε εξαιρετικά δύσκολη εσωτερική μετάβαση δεν μπορούσε να μειώσει τις διεθνείς υποχρεώσεις σεβασμού της κυπριακής εδαφικής ακεραιότητας. Οι αποφάσεις 357 και 360 εξακολούθησαν να απαιτούν κατάπαυση της στρατιωτικής δράσης και να αρνούνται τη νομιμοποίηση του τετελεσμένου.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η ερμηνεία «Watergate άρα αμερικανική απουσία» είναι τόσο ανεπαρκής. Αθωώνει υπερβολικά την πολιτική επειδή παρουσιάζει ως ανικανότητα αυτό που ήταν εν μέρει περιορισμός προτεραιοτήτων και αδράνεια στρατηγικής. Τα αμερικανικά αρχεία δείχνουν ότι ο μηχανισμός λειτουργούσε. Το ερώτημα δεν ήταν αν υπήρχε Αμερική, αλλά ποια Αμερική υπήρχε: μια κυβέρνηση που μόλις είχε αλλάξει κορυφή, προσπαθούσε να διατηρήσει παγκόσμια συνέχεια και βασιζόταν αναγκαστικά στις ήδη διαμορφωμένες αντιλήψεις του μόνιμου μηχανισμού της.
Η πραγματική επίδραση του Watergate στο Κυπριακό ήταν επομένως περισσότερο θεσμική παρά απλώς περισπαστική. Μείωσε την πολιτική ελαστικότητα της αμερικανικής εξωτερικής πολιτικής σε μια στιγμή κατά την οποία η στρατιωτική πραγματικότητα μεταβαλλόταν με ακραία ταχύτητα. Η Ουάσιγκτον μπορούσε να διαχειρίζεται, να προειδοποιεί και να σχεδιάζει. Ήταν πολύ δυσκολότερο να αναδιατάξει μέσα σε πέντε ημέρες την κλίμακα προτεραιοτήτων μέσα στην οποία διαχειριζόταν την Ανατολική Μεσόγειο.
Αυτό δεν ήταν η μοναδική αιτία του Αττίλα ΙΙ και δεν πρέπει να μετατραπεί σε τέτοια. Οι τουρκικές στρατηγικές επιλογές, η κατάρρευση της Γενεύης, η κατάσταση της ελληνικής και κυπριακής άμυνας, το πραξικόπημα και η ευρύτερη ιστορία της κυπριακής σύγκρουσης είχαν αυτοτελή αιτιακή σημασία. Η αμερικανική εσωτερική κρίση λειτούργησε περισσότερο ως μεταβλητή που μείωσε την πιθανότητα αποτελεσματικής εξωτερικής διόρθωσης μιας ήδη επικίνδυνης δυναμικής.
Η τελική εικόνα είναι γι’ αυτό πολύ πιο σύνθετη από την αφήγηση μιας υπερδύναμης απασχολημένης με τα εσωτερικά της. Στις 14 Αυγούστου 1974 οι Ηνωμένες Πολιτείες παρέμεναν η ισχυρότερη δυτική δύναμη, διέθεταν πληροφόρηση και ουσιαστικά μέσα παρέμβασης και θεωρούσαν την Κύπρο θέμα υψηλής διεθνούς προτεραιότητας. Εκείνο που δεν διέθεταν στον ίδιο βαθμό ήταν θεσμικός χρόνος, πολιτικό απόθεμα και στρατηγική ευελιξία για μια ριζική αλλαγή της λογικής με την οποία ήδη κατανοούσαν το πρόβλημα.
Και αυτή ίσως είναι η πιο ουσιώδης σύνδεση Watergate και Κυπριακού: η εσωτερική αποσταθεροποίηση μιας υπερδύναμης δεν χρειάζεται να την καθιστά ανίσχυρη για να έχει καθοριστικές εξωτερικές συνέπειες. Αρκεί να την καθιστά λιγότερο ικανή να αλλάξει εγκαίρως τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιεί την ισχύ της.
Πρόσφατα σχόλια