Ένας γενικευμένος πόλεμος μεταξυ Ελλάδας και Τουρκίας θα μπορούσε να επεκταθεί στο Αιγαίο και στη Θράκη θα μπορούσε να αποσταθεροποιήσει δύο κράτη-μέλη του ΝΑΤΟ και να δημιουργήσει σοβαρότατες συνέπειες για ολόκληρη τη δυτική θέση στην Ανατολική Μεσόγειο. Δεδομένης της αποφυγής της σύρραξης εγίρεται το εύλογο ερώτημα γιατί η αποτροπή λειτούργησε πολύ αποτελεσματικότερα απέναντι στη γενικευμένη κλιμάκωση από ό,τι απέναντι στην περιορισμένη αλλαγή του εδαφικού status quo;
Η διάκριση είναι θεμελιώδης. Ένα κράτος μπορεί να αποτρέψει τον αντίπαλο από το να κάνει Χ χωρίς να τον αποτρέψει από το να κάνει Χ/2. Μπορεί να πείσει δύο δρώντες ότι ένας ολοκληρωτικός πόλεμος είναι απαράδεκτος χωρίς να καταστήσει εξίσου απαράδεκτη μια περιορισμένη στρατιωτική ενέργεια. Αυτή η διαφορά μεταξύ upper-level stability και lower-level revisionism είναι ουσιώδης για την κατανόηση του Αττίλα ΙΙ.
Οι δύο πλευρές δεν εισέρχονταν στη δεύτερη φάση της κρίσης με αντίστοιχες εναλλακτικές σε περίπτωση αποτυχίας της διπλωματίας. Η Ελλάδα της πρώιμης Μεταπολίτευσης αντιμετώπιζε ένα εξαιρετικά δυσμενές outside option: ένας πόλεμος μπορούσε να ανοίξει περισσότερα μέτωπα χωρίς να εγγυάται αποκατάσταση της κατάστασης στην Κύπρο. Η Τουρκία, αντίθετα, είχε ήδη αποκτήσει τοπικό στρατιωτικό πλεονέκτημα και η αμερικανική υπηρεσιακή ανάλυση κατέγραφε ότι η Άγκυρα θεωρούσε τη στρατιωτική της θέση βάση για ισχυρότερη πολιτική διαπραγμάτευση. Για την πρώτη πλευρά, η κατάρρευση των συνομιλιών μπορούσε να σημαίνει εξαιρετικά επικίνδυνη στρατηγική κλιμάκωση. Για τη δεύτερη, μπορούσε να σημαίνει δυνατότητα μεταβολής του σημείου από το οποίο θα ξανάρχιζαν οι συνομιλίες.
Αυτό είναι το βαθύτερο νόημα της στρατηγικής fait accompli. Ο σκοπός δεν είναι αναγκαστικά να νικηθεί ολοκληρωτικά ο αντίπαλος. Είναι να αλλάξει αρκετά γρήγορα η πραγματικότητα ώστε η αναστροφή της να γίνει ακριβότερη από την αρχική μεταβολή της. Πριν από μια επίθεση, ο αναθεωρητικός δρών πρέπει να υπολογίσει το κόστος της πρωτοβουλίας. Μετά την επιτυχημένη δημιουργία τετελεσμένου, ο αντίπαλος πρέπει να υπολογίσει το κόστος μιας πολύ μεγαλύτερης ενέργειας για να επαναφέρει το status quo. Η στρατηγική επιτυχία βρίσκεται σε αυτή τη μεταφορά του βάρους της επιλογής.
Η Κύπρος προσφερόταν ιδιαίτερα για μια τέτοια δυναμική εξαιτίας της χρονικής ασυμμετρίας. Ο στρατιωτικός χρόνος και ο διπλωματικός χρόνος δεν κινούνται με την ίδια ταχύτητα. Μια οργανωμένη επιχείρηση μπορεί να αλλάζει γραμμές ελέγχου μέσα σε ώρες. Οι διεθνείς οργανισμοί χρειάζονται συνεδριάσεις, διαπραγματεύσεις, σύνταξη αποφάσεων, ψήφους και, κυρίως, ξεχωριστό μηχανισμό εφαρμογής. Στις 14 Αυγούστου το Συμβούλιο Ασφαλείας ζήτησε κατάπαυση του πυρός και επανάληψη των συνομιλιών. Στις 16 Αυγούστου προχώρησε σε επίσημη αποδοκιμασία των μονομερών στρατιωτικών ενεργειών κατά της Κύπρου. Ενδιάμεσα, όμως, η υλική πραγματικότητα μπορούσε να μεταβάλλεται ταχύτερα από τη θεσμική δυνατότητα του ΟΗΕ να την επηρεάσει.
Η ταχύτητα αποτελεί επομένως μορφή ισχύος. Δεν είναι απλώς επιχειρησιακό χαρακτηριστικό. Ο δρών που μεταβάλλει το πεδίο πριν από την ολοκλήρωση της διπλωματικής αντίδρασης δημιουργεί first-mover advantage: όταν φθάνει η στιγμή της διαμεσολάβησης, η κατάσταση που πρέπει να διαχειριστούν όλοι οι άλλοι είναι ήδη διαφορετική. Η διπλωματία που δεν κατάφερε να εμποδίσει το γεγονός μετατρέπεται αναγκαστικά σε διπλωματία που διαπραγματεύεται τις συνέπειές του.
Εδώ βρισκόταν η πραγματική σημασία της αμερικανικής coercive capacity. Οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν είχαν απόλυτο έλεγχο επί της Τουρκίας. Καμία σοβαρή ιστορική ανάλυση δεν μπορεί να υποθέτει ότι μια αμερικανική προειδοποίηση θα παρήγαγε μηχανικά υπακοή. Διέθεταν όμως σημαντική μόχλευση μέσω στρατιωτικής βοήθειας, διμερών σχέσεων και συμμαχικών μηχανισμών. Αμερικανικά contingency plans πριν από την κορύφωση της κρίσης εξέταζαν ακόμη και την πιθανότητα απειλής διακοπής στρατιωτικών προμηθειών ως στοιχείο μιας προσπάθειας αποτροπής ευρύτερου πολέμου. Το κρίσιμο ζήτημα είναι συνεπώς εάν η μόχλευση αυτή μετατράπηκε έγκαιρα σε αξιόπιστη ex ante τιμή για κάθε πρόσθετη εδαφική μεταβολή.
Η απάντηση δεν μπορεί να είναι κατηγορηματική ως προς το τι θα είχε συμβεί υπό διαφορετική πολιτική. Μπορεί όμως να είναι σαφής ως προς τη δομή του κινήτρου. Μια απειλή έχει αποτρεπτική αξία μόνο όταν ο στόχος πιστεύει ότι ο απειλών είναι διατεθειμένος να την πραγματοποιήσει ακόμη και εάν αυτό έχει κόστος για τον ίδιο. Εάν ο αποτρεπτικός δρών θεωρεί ότι η σχέση με τον στόχο είναι υπερβολικά σημαντική για να τεθεί σοβαρά σε κίνδυνο, η απειλή αποκτά ενδογενές ανώτατο όριο. Η Τουρκία δεν χρειαζόταν να πιστεύει ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες επιθυμούσαν την επίθεσή της. Αρκούσε να εκτιμά ότι η αμερικανική αντίδραση δεν θα υπερέβαινε ένα συγκεκριμένο στρατηγικό κατώφλι.
Εδώ εμφανίζεται το παράδοξο της ασύμμετρης αποτροπής. Η Ελλάδα είχε εξαιρετικά ισχυρό κίνητρο να μη γενικεύσει τη σύγκρουση. Η Τουρκία είχε ισχυρό κίνητρο να μην προκαλέσει ολοκληρωτική ρήξη με τη Δύση ή ελληνοτουρκικό πόλεμο, αλλά η περιορισμένη δράση στην Κύπρο μπορούσε να παραμένει κάτω από αυτό το κατώφλι. Η αποτροπή ήταν συνεπώς επιτυχής στο ανώτερο επίπεδο και ανεπαρκής στο χαμηλότερο. Αυτή είναι μια παραλλαγή του stability–instability paradox: όταν όλοι έχουν ισχυρό λόγο να αποφύγουν τη μεγάλη σύγκρουση, μπορεί να αυξάνεται η δυνατότητα δράσης κάτω από το επίπεδο που θα την πυροδοτούσε.
Αυτός ο μηχανισμός έχει ιδιαίτερη σημασία για την αξιολόγηση της ελληνικής αυτοσυγκράτησης. Η απόφαση να μη μετατραπεί η κυπριακή κρίση σε ολοκληρωμένο πόλεμο δεν αποτελεί απόδειξη ότι το τετελεσμένο ήταν αποδεκτό ή ότι η Αθήνα παραιτήθηκε από τη θέση περί κυπριακής εδαφικής ακεραιότητας. Είναι κλασική περίπτωση διαχωρισμού ανάμεσα στην επιλογή μέσων και στην εγκατάλειψη σκοπού. Ένα κράτος μπορεί να θεωρεί ότι συγκεκριμένο στρατιωτικό μέσο είναι καταστροφικό χωρίς να εγκαταλείπει τον πολιτικό ή νομικό σκοπό που δεν μπορεί εκείνη τη στιγμή να επιβάλει με αυτό.
Η διάκριση αυτή συχνά χάνεται σε δύο αντίθετες αφηγήσεις. Η πρώτη θεωρεί ότι, αφού δεν υπήρξε στρατιωτική αντίδραση, η αποδοχή του αποτελέσματος ήταν περίπου αναπόφευκτη. Η δεύτερη υποθέτει ότι οποιαδήποτε μη στρατιωτική αντίδραση συνιστούσε εγκατάλειψη. Και οι δύο παραγνωρίζουν ότι η κρατική στρατηγική λειτουργεί υπό περιορισμούς. Η Ελλάδα μπορούσε να επιλέξει να μην αναλάβει έναν πιθανώς καταστροφικό πόλεμο και ταυτόχρονα να κατασκευάσει μακροχρόνια πολιτική μη αναγνώρισης του αποτελέσματος.
Το διεθνές δίκαιο υπήρξε κρίσιμο ακριβώς επειδή επέτρεψε αυτή τη διάκριση. Η απόφαση 353 ζήτησε τερματισμό της ξένης στρατιωτικής επέμβασης, ενώ οι αποφάσεις του Αυγούστου δεν αναγνώρισαν την εδαφική προέλαση ως νέο νόμιμο καθεστώς. Η νομική πραγματικότητα μπορούσε έτσι να αποκλίνει από την πραγματικότητα αποτελεσματικού ελέγχου. Η απόκλιση αυτή είναι συχνά η μοναδική στρατηγική «γέφυρα χρόνου» που διαθέτει το ασθενέστερο κράτος: δεν μπορεί να αντιστρέψει άμεσα το πεδίο, αλλά μπορεί να εμποδίσει το πεδίο να μετατραπεί πλήρως σε νομιμότητα.
Ιδιαίτερη σημασία έχει και το καθεστώς της Συνθήκης Εγγυήσεως. Η παλαιότερη επίσημη αμερικανική θέση, ήδη από την κρίση του 1964, είχε υπογραμμίσει ότι η Συνθήκη δεν μπορούσε να χρησιμοποιείται απλά ως νομιμοποιητικό όχημα για μια στρατιωτική επέμβαση με σκοπό τη διχοτόμηση και είχε επισημάνει τόσο την υποχρέωση διαβούλευσης όσο και τις ευρύτερες υποχρεώσεις του ΟΗΕ και του ΝΑΤΟ. Το στοιχείο είναι ιδιαίτερα σημαντικό γιατί δείχνει ότι η αντίθεση ανάμεσα στη Συνθήκη Εγγυήσεως και σε εδαφική αναδιάταξη δεν αποτελεί μεταγενέστερη ελληνική ερμηνευτική κατασκευή. Η ίδια η αμερικανική διπλωματική παράδοση είχε προηγουμένως αναγνωρίσει ότι επίκληση εγγυητικών δικαιωμάτων δεν μπορούσε να λειτουργεί ως λευκή επιταγή για διχοτομικό αποτέλεσμα.
Η δεύτερη φάση του 1974 δημιουργούσε ακόμη μεγαλύτερο πρόβλημα σκοπού. Η κατάσταση που προέκυψε δεν συνιστούσε απλή επαναφορά της αρχικής πολιτειακής τάξης. Δημιούργησε νέα εδαφική συνέχεια στρατιωτικού ελέγχου, νέες δημογραφικές πραγματικότητες και νέες υλικές προϋποθέσεις για χωριστή διοίκηση. Η έννοια της «αποκατάστασης» δεν μπορεί αναλυτικά να ταυτίζεται με την παραγωγή μιας πολιτικής γεωγραφίας που δεν υπήρχε πριν από την κρίση.
Από εδώ προκύπτει το πρόβλημα της διαπραγματευτικής μετατροπής της βίας. Έστω ότι μετά την κατάληψη μιας μεγάλης περιοχής ο επιτιθέμενος συμφωνεί να επιστρέψει μέρος της στο πλαίσιο συνολικού συμβιβασμού. Από πρακτική άποψη, αυτή μπορεί να είναι απολύτως αναγκαία διπλωματική διαδικασία. Από στρατηγική άποψη, όμως, έχει συμβεί κάτι καθοριστικό: το έδαφος που αποκτήθηκε μέσω βίας έχει μετατραπεί σε περιουσιακό στοιχείο που μπορεί να ανταλλαγεί με πολιτική παραχώρηση. Όσο μεγαλύτερη η αρχική κατάληψη, τόσο μεγαλύτερη η δυνητική διαπραγματευτική «παραχώρηση» αργότερα.
Αυτό δημιουργεί κίνητρο για υπερκατάληψη πριν από την κατάπαυση του πυρός. Εάν ο στρατιωτικός δρών αναμένει ότι το τελικό αποτέλεσμα θα προκύψει κάπου ανάμεσα στο αρχικό status quo και στη μέγιστη γραμμή που κατόρθωσε να καταλάβει, έχει λόγο να επεκταθεί όσο περισσότερο μπορεί πριν παγώσει η σύγκρουση. Η αποτυχία έγκαιρης αποτροπής δεν αυξάνει συνεπώς απλώς τις απώλειες στο πεδίο· μετακινεί ολόκληρο το μελλοντικό bargaining range.
Αυτό ακριβώς συνέβη στο Κυπριακό σε ιστορική κλίμακα. Η δεύτερη επιχείρηση δεν άλλαξε μόνο τον χάρτη του Αυγούστου. Μετέβαλε το πλαίσιο μέσα στο οποίο θα συζητούνταν αργότερα το εδαφικό, οι περιουσίες, η επιστροφή προσφύγων, η πολιτική ισότητα, η ασφάλεια και η δομή μιας ομοσπονδιακής λύσης. Μια στρατιωτική επιχείρηση ελάχιστων ημερών παρήγαγε path dependence δεκαετιών.
Η ισχυρότερη κριτική της αμερικανικής προτεραιότητας στην αποφυγή ελληνοτουρκικού πολέμου βρίσκεται επομένως όχι στο ότι ο στόχος ήταν λανθασμένος, αλλά στο ότι δεν συνδέθηκε με εξίσου αξιόπιστη αποτροπή της περιορισμένης αναθεωρητικής δράσης. Η πραγματικά συνεπής στρατηγική θα απαιτούσε δύο ταυτόχρονες κόκκινες γραμμές: η Ελλάδα να μη μετατρέψει την Κύπρο σε γενικευμένο ελληνοτουρκικό πόλεμο και η Τουρκία να μη θεωρήσει την ελληνική αυτοσυγκράτηση ως παράθυρο για αλλαγή της κυπριακής εδαφικής πραγματικότητας.
Η πρώτη κόκκινη γραμμή λειτούργησε. Η δεύτερη όχι στον ίδιο βαθμό. Το αποτέλεσμα ήταν μεταφορά κινδύνου: ο κίνδυνος μεγάλου πολέμου μειώθηκε, αλλά σημαντικό μέρος του κόστους της σταθερότητας μεταφέρθηκε στην Κυπριακή Δημοκρατία υπό μορφή εδαφικής απώλειας, εκτοπισμού και μακροχρόνιας διαίρεσης.
Αυτό είναι διαφορετικό από την άποψη ότι η αποφυγή πολέμου ήταν «λάθος». Στη διεθνή πολιτική, συχνά δεν υπάρχει επιλογή χωρίς σοβαρό κόστος. Η ορθή αξιολόγηση αφορά ποιος επιβαρύνθηκε με το κόστος που επιλέχθηκε να αποφευχθεί αλλού. Το 1974 η ευρύτερη ελληνοτουρκική ειρήνη διατηρήθηκε, αλλά η σταθερότητα αυτή δεν ήταν δωρεάν. Μεγάλο μέρος του τιμήματος απορροφήθηκε από ένα τρίτο κράτος.
Αυτό καθιστά την ελληνική και κυπριακή θέση περί διεθνούς δικαίου ιδιαίτερα ισχυρή. Η θέση δεν χρειάζεται να ισχυρίζεται ότι η Ελλάδα όφειλε να ξεκινήσει πόλεμο ούτε ότι κάθε διπλωματικός συμβιβασμός είναι παράνομος. Επιμένει σε κάτι πολύ ακριβέστερο: η επιλογή να μην κλιμακώσεις έναν πόλεμο δεν δημιουργεί δικαίωμα στον άλλο να κεφαλαιοποιήσει στρατιωτικά την αυτοσυγκράτησή σου. Η ειρήνη δεν μπορεί να θεμελιώνεται σε μηχανισμό σύμφωνα με τον οποίο ο ασθενέστερος ή ο περισσότερο αυτοσυγκρατημένος δρών απορροφά το εδαφικό κόστος της περιφερειακής σταθερότητας.
Ο Αττίλας ΙΙ είναι επομένως περισσότερο από υπόθεση αποτυχημένης αποτροπής. Είναι παράδειγμα της αντίφασης μεταξύ στρατηγικής σταθερότητας και νόμιμης σταθερότητας. Η πρώτη μπορεί να υπάρξει όταν όλοι αποφεύγουν τον μεγάλο πόλεμο. Η δεύτερη απαιτεί η ίδια η απουσία μεγάλου πολέμου να μην ανταμείβει εκείνον που είναι ικανότερος να δημιουργεί μικρότερα τετελεσμένα.
Πρόσφατα σχόλια