Η ισχύς μέσα σε μια συμμαχία δεν είναι απλή αντανάκλαση του ΑΕΠ, του στρατού ή της συνολικής εθνικής ισχύος. Παράγεται και από το πόσο εύκολα μπορούν να αντικατασταθούν οι λειτουργίες που παρέχει ένας συγκεκριμένος σύμμαχος.
Η αμερικανική υπηρεσιακή ανάλυση του Ιουλίου 1974 κατέγραφε ως βασικά αμερικανικά συμφέροντα τη δυτική αποτρεπτική ικανότητα, τη συνοχή του ΝΑΤΟ, τις στρατιωτικές διευκολύνσεις και την αποτροπή ενίσχυσης της σοβιετικής θέσης. Η Τουρκία βρισκόταν στον γεωγραφικό χώρο όπου οι τέσσερις αυτές προτεραιότητες τέμνονταν. Η πολιτική της αξία δεν εξαντλούνταν στο Κυπριακό και γι’ αυτό ακριβώς η Κύπρος δεν μπορούσε εύκολα να απομονωθεί από τους υπόλοιπους φακέλους της αμερικανοτουρκικής σχέσης.
Η γεωγραφική θέση αποτελεί μορφή ισχύος όταν είναι λειτουργικά σπάνια. Ένα κράτος μπορεί να διαθέτει έδαφος, θαλάσσιες προσβάσεις, εγγύτητα σε ανταγωνιστική δύναμη ή στρατιωτικές διευκολύνσεις που δεν μπορούν να αναπαραχθούν εύκολα αλλού. Όσο μεγαλύτερο είναι το κόστος αντικατάστασης αυτών των λειτουργιών, τόσο περισσότερο η σχέση αποκτά αμφίδρομη διάσταση. Ο ισχυρότερος σύμμαχος εξακολουθεί να έχει πολύ μεγαλύτερα μέσα πίεσης, αλλά γνωρίζει ότι η εφαρμογή τους μπορεί να βλάψει δικά του περιουσιακά στοιχεία.
Αυτό είναι το βασικό παράδοξο της αμερικανοτουρκικής σχέσης: η τεράστια συνολική ασυμμετρία ισχύος δεν καταργούσε την επιμέρους αμερικανική εξάρτηση από τουρκικές λειτουργίες. Η διαπραγματευτική ισχύς της Άγκυρας δεν προερχόταν από δυνατότητα να ανταγωνιστεί τις ΗΠΑ, αλλά από δυνατότητα να αυξήσει το αμερικανικό κόστος συγκεκριμένων επιλογών.
Η θεωρία της ασύμμετρης αλληλεξάρτησης είναι πολύ πιο χρήσιμη εδώ από την έννοια της απλής συμμαχικής πίστης. Σε κάθε σχέση αλληλεξάρτησης, σημασία έχει όχι μόνο πόσο εξαρτάται η μία πλευρά από την άλλη, αλλά πόσο ακριβή είναι η εναλλακτική αν η σχέση διαταραχθεί. Η Ουάσιγκτον μπορούσε να χρησιμοποιήσει στρατιωτική βοήθεια, οικονομική και διπλωματική πίεση. Η Άγκυρα μπορούσε να απαντήσει μειώνοντας τη συνεργασία σε πεδία που οι ΗΠΑ θεωρούσαν ευρύτερα σημαντικά. Αυτές οι δυνατότητες δεν ήταν ισοδύναμες, αλλά ήταν πραγματικές.
Η μεταγενέστερη αμερικανοτουρκική κρίση γύρω από το εμπάργκο στρατιωτικού υλικού απέδειξε ακριβώς ότι το κόστος δεν ήταν θεωρητικό. Τα επίσημα αμερικανικά αρχεία της περιόδου καταγράφουν τη σύνδεση του εμπάργκο με ζητήματα στρατιωτικών εγκαταστάσεων, διμερούς αμυντικής συνεργασίας και ευρύτερων γεωπολιτικών συνεπειών. Η εξέλιξη αυτή δεν αποδεικνύει ότι σκληρότερη πίεση το 1974 θα ήταν λανθασμένη. Αποδεικνύει όμως ότι τέτοια πίεση θα είχε πραγματικό κόστος — και άρα ότι η αμερικανική αυτοσυγκράτηση πρέπει να αναλυθεί ως επιλογή κατανομής κόστους, όχι ως απλή απουσία διαθέσιμης ισχύος.
Αυτό είναι κρίσιμο για μια ισχυρή ελληνική κριτική. Αν υποστηριχθεί ότι οι Ηνωμένες Πολιτείες μπορούσαν να επιβάλουν χωρίς κανένα κόστος οποιαδήποτε θέληση στην Τουρκία, το επιχείρημα γίνεται εύκολα ευάλωτο. Η πολύ ισχυρότερη θέση είναι ότι η Ουάσιγκτον είχε ουσιαστική μόχλευση αλλά είχε επίσης ουσιαστικό κόστος εάν τη χρησιμοποιούσε μέχρι το σημείο της σοβαρής ρήξης· επέλεξε να μη διακινδυνεύσει αυτό το κόστος στον βαθμό που θα απαιτούσε η πλήρης προστασία της κυπριακής εδαφικής κατάστασης. Έτσι το κόστος δεν εξαφανίστηκε. Ανακατανεμήθηκε.
Η γεωγραφική αξία της Τουρκίας δημιουργούσε και ένα δεύτερο φαινόμενο: moral hazard του στρατηγικά πολύτιμου συμμάχου. Όταν ένα κράτος γνωρίζει ότι ο ηγεμονικός του εταίρος θεωρεί τη σχέση εξαιρετικά σημαντική, μπορεί να πιστεύει ότι διαθέτει μεγαλύτερο εύρος αυτονομίας πριν φθάσει στο σημείο όπου η άλλη πλευρά θα είναι διατεθειμένη να διακινδυνεύσει ρήξη. Αυτό δεν σημαίνει ότι ο ηγεμόνας εγκρίνει τις ενέργειές του. Σημαίνει ότι το ανώτατο κόστος που αναμένει ο μικρότερος σύμμαχος είναι χαμηλότερο από ό,τι θα ήταν αν η γεωπολιτική του αξία ήταν μικρότερη.
Η διάκριση είναι εξαιρετικά σημαντική για τον Αττίλα ΙΙ. Δεν χρειάζεται να υπάρχει καμία μορφή εξωτερικής «άδειας» για να επηρεάζονται τα κίνητρα της Άγκυρας. Η προσδοκία για το πώς θα αντιδράσει η Ουάσιγκτον αποτελεί από μόνη της παράμετρο της τουρκικής στρατηγικής. Αν ο δρών γνωρίζει ότι ο ισχυρότερος σύμμαχος θέλει να τον περιορίσει αλλά δεν θέλει να τον χάσει, μπορεί να επιχειρήσει να δράσει μέσα στη ζώνη ανάμεσα στην αμερικανική δυσαρέσκεια και στην αμερικανική ρήξη.
Η σοβιετική παράμετρος αύξανε αυτή τη ζώνη. Η αμερικανική υπηρεσιακή αποτίμηση θεωρούσε ότι ένας κακός χειρισμός της κρίσης μπορούσε να ενισχύσει τη σοβιετική θέση στην Κύπρο, στην Ελλάδα, στην Τουρκία ή σε περισσότερες από μία από αυτές τις χώρες. Η Σοβιετική Ένωση λειτουργούσε έτσι ως «σκιά» πάνω σε κάθε απόφαση πίεσης. Δεν χρειαζόταν να μπορεί να προσφέρει στην Τουρκία πλήρες υποκατάστατο της δυτικής σχέσης. Αρκούσε η Ουάσιγκτον να θεωρεί ακόμη και μια σχετική τουρκική στρατηγική αποστασιοποίηση ανεπιθύμητη.
Αυτό δημιουργεί μια πολύ πιο σύνθετη εικόνα από το απλό δίπολο «ΗΠΑ εναντίον ΕΣΣΔ». Η ισχύς της Τουρκίας προερχόταν εν μέρει από το ότι βρισκόταν στην περιφέρεια της ίδιας της διπολικής αντιπαράθεσης. Ένας περιφερειακός σύμμαχος μπορεί να αξιοποιεί τη μεγάλη σύγκρουση μεταξύ υπερδυνάμεων για να αποκτά περισσότερο περιθώριο αυτονομίας. Η στρατηγική του αξία αυξάνεται ακριβώς επειδή η υπερδύναμη φοβάται ότι ο αντίπαλος θα εκμεταλλευθεί οποιαδήποτε ρήξη.
Η σχέση αυτή είναι γνωστή και από άλλες συμμαχίες: ο μικρότερος εταίρος δεν είναι παθητικό πιόνι της υπερδύναμης. Έχει δικούς του στόχους και μπορεί να χρησιμοποιεί τις ανάγκες του ισχυρότερου για να διευρύνει το περιθώριο δράσης του. Το μοντέλο «υπερδύναμη διατάζει – σύμμαχος εκτελεί» είναι ανεπαρκές για την κατανόηση του 1974. Η Άγκυρα ήταν αυτόνομος στρατηγικός δρών με δικές της αντιλήψεις ασφαλείας, εδαφικούς και πολιτικούς στόχους και δυνατότητα να υπολογίζει την αμερικανική εξάρτηση.
Εδώ ακριβώς βρίσκεται και το πραγματικό δίλημμα της ηγεμονικής πολιτικής: discipline versus retention. Αν ο ηγεμόνας δεν πειθαρχεί τον πολύτιμο σύμμαχο, εκείνος μπορεί να αξιοποιεί τη στρατηγική του αξία για περιφερειακούς σκοπούς. Αν τον πειθαρχεί υπερβολικά, μπορεί να υπονομεύσει τη σχέση που επιθυμεί να προστατεύσει. Η αποτελεσματική συμμαχική διοίκηση απαιτεί να πειστεί ο σύμμαχος ότι η αξία του δεν του παρέχει ασυλία. Η κυπριακή κρίση δείχνει πόσο δύσκολο είναι να επιτευχθεί αυτή η ισορροπία όταν οι δύο πλευρές αποτιμούν διαφορετικά το κόστος μιας ρήξης.
Η αμερικανική πολιτική είχε επιπλέον εγκλωβιστεί σε ένα είδος στρατηγικής εξάρτησης διαδρομής. Η Τουρκία δεν ήταν σημαντική μόνο επειδή ο χάρτης το επέβαλλε. Η αμερικανική στρατηγική επί δεκαετίες είχε οργανώσει εγκαταστάσεις, επιχειρησιακές πρακτικές, πληροφοριακά δίκτυα και περιφερειακές προσδοκίες γύρω από αυτή τη γεωγραφία. Όσο περισσότερο ένα σύστημα επενδύει σε έναν σύμμαχο, τόσο μεγαλύτερο γίνεται το κόστος αντικατάστασής του· όσο μεγαλώνει το κόστος αντικατάστασης, τόσο ισχυρότερη γίνεται η πεποίθηση ότι πρέπει να διατηρηθεί η σχέση. Η στρατηγική αξία γίνεται εν μέρει αυτοενισχυόμενη.
Αυτό αποτρέπει και έναν άλλο αναλυτικό κίνδυνο: τον γεωγραφικό ντετερμινισμό. Δεν ήταν «αναπόφευκτο» οι ΗΠΑ να ενεργήσουν όπως ενήργησαν επειδή η Τουρκία βρίσκεται εκεί όπου βρίσκεται. Η γεωγραφία δημιουργούσε ισχυρά κίνητρα, όχι μονόδρομο. Η αμερικανική κυβέρνηση εξακολουθούσε να διαθέτει επιλογές σχετικά με το πόσο θα αποτιμήσει κάθε λειτουργία, πόσο κόστος ρήξης θα θεωρήσει ανεκτό και ποια μορφή πίεσης θα χρησιμοποιήσει. Η γεωπολιτική εξηγεί το πλαίσιο της επιλογής· δεν εξαφανίζει την επιλογή.
Η ίδια η ιστορία προσφέρει μάλιστα ένα εξαιρετικά σημαντικό συγκριτικό στοιχείο. Στην κυπριακή κρίση του 1964, η αμερικανική προεδρία είχε διατυπώσει εξαιρετικά αυστηρή προειδοποίηση προς την Τουρκία, συνδέοντας μια πιθανή στρατιωτική επέμβαση με τις υποχρεώσεις της στο ΝΑΤΟ, στον ΟΗΕ και στην αμερικανική στρατιωτική βοήθεια, και είχε απορρίψει την ιδέα ότι η Συνθήκη Εγγυήσεως παρείχε απεριόριστη βάση για ενέργεια που θα οδηγούσε σε διχοτόμηση. Η σύγκριση δεν αποδεικνύει ότι η ίδια μέθοδος θα είχε οπωσδήποτε επιτύχει το 1974· οι συνθήκες ήταν διαφορετικές. Αποδεικνύει, όμως, κάτι σημαντικότερο: η γεωστρατηγική αξία της Τουρκίας δεν καθόριζε μηχανικά ένα και μόνο δυνατό επίπεδο αμερικανικής πίεσης.
Αυτό είναι κομβικό για την ιστορική αξιολόγηση. Δεν υπήρχε ένας αμετάβλητος γεωπολιτικός νόμος σύμφωνα με τον οποίο «η Τουρκία είναι πολύ σημαντική, άρα δεν μπορεί να πιεστεί». Υπήρχε πολιτική στάθμιση μεταξύ κόστους και οφέλους, και αυτή η στάθμιση μπορούσε να διαφέρει μεταξύ κρίσεων. Η διαφορά των αμερικανικών αντιδράσεων αποτελεί ακριβώς ένδειξη ότι η πολιτική ηγεσία και η συγκυρία εξακολουθούν να έχουν σημασία μέσα σε δομικούς γεωγραφικούς περιορισμούς.
Για την Ελλάδα, το δίδαγμα δεν είναι ότι πρέπει να ανταγωνιστεί την Τουρκία σε μια αδύνατη προσπάθεια να «μετακινήσει τον χάρτη». Είναι ότι η στρατηγική ισχύς ενός κράτους μέσα σε συμμαχία εξαρτάται από το πόσο υψηλό γίνεται το κόστος της παραμέλησης των συμφερόντων του. Αυτό μπορεί να επιτυγχάνεται μέσω στρατιωτικής ικανότητας, θεσμικής σημασίας, πολλαπλών διεθνών σχέσεων, οικονομικής και τεχνολογικής αξίας, αξιοπιστίας και δυνατότητας να προσφέρει δημόσια αγαθά στη συμμαχία. Συμμαχικός δρών που θεωρείται εύκολα προβλέψιμος και χωρίς εναλλακτικές έχει μικρότερη διαπραγματευτική μόχλευση από εκείνον που διαθέτει αξιόπιστες επιλογές.
Για την Κυπριακή Δημοκρατία, η συνέπεια είναι διαφορετική. Ένα μικρό κράτος δύσκολα θα αποκτήσει υλική στρατηγική αξία ίση με εκείνη ενός μεγάλου περιφερειακού κράτους. Μπορεί όμως να επενδύσει σε θεσμική μη υποκαταστασιμότητα: διεθνή αναγνώριση, ευρωπαϊκή ένταξη, οικονομικά δίκτυα, πολυμερείς συμμαχίες, νομική νομιμοποίηση και ικανότητα να αυξάνει το πολιτικό κόστος της μονομερούς παραβίασης.
Το διεθνές δίκαιο λειτουργεί εδώ όχι ως εναλλακτικό σύμπαν απέναντι στη γεωπολιτική αλλά ως μέσο μεταβολής της τιμής της γεωπολιτικής συμπεριφοράς. Δεν σταματά μόνο του έναν στρατό. Μπορεί όμως να εμποδίσει την πλήρη αναγνώριση του αποτελέσματος, να περιορίσει τη δυνατότητα νομιμοποίησης και να διατηρήσει ανοικτές αξιώσεις επί δεκαετίες. Η απόφαση 360 του Αυγούστου 1974 έχει αυτή τη σημασία: η στρατιωτική δράση παρήγαγε πραγματικότητα, αλλά το Συμβούλιο Ασφαλείας δεν την ανήγαγε σε νόμιμο νέο εδαφικό καθεστώς.
Η διάκριση ανάμεσα σε geopolitical value και legal entitlement είναι τελικά ο πυρήνας του ζητήματος. Η Τουρκία μπορούσε να είναι πολλαπλάσια σημαντικότερη για συγκεκριμένες αμερικανικές ψυχροπολεμικές λειτουργίες από την Κυπριακή Δημοκρατία. Από τη διαπίστωση αυτή δεν προκύπτει ούτε ένα επιπλέον κυριαρχικό δικαίωμα. Η γεωγραφία μπορεί να αυξάνει τη μόχλευση ενός κράτους· δεν μπορεί να αυξάνει το νομικό μέγεθος της επικράτειάς του.
Η αμερικανική πολιτική του 1974 πρέπει επομένως να αξιολογείται ως περίπτωση στην οποία η γεωπολιτική χρησιμότητα επηρέασε την ένταση εφαρμογής των κανόνων χωρίς να αλλάξει το περιεχόμενο των κανόνων. Αυτή είναι πολύ ακριβέστερη και πολύ πιο ισχυρή ερμηνεία από την απλή κατηγορία περί «εύνοιας».
Το ιστορικό μάθημα είναι ιδιαίτερα σκληρό: στη διεθνή πολιτική η νομική ισότητα δεν συνεπάγεται ίση πιθανότητα τρίτης προστασίας. Αλλά ακριβώς επειδή ισχύει αυτό, η νομική ισότητα αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία. Είναι ο μηχανισμός που εμποδίζει τη διαφορετική γεωπολιτική αξία να μετατραπεί πλήρως σε διαφορετικό καθεστώς δικαιωμάτων.
Πρόσφατα σχόλια