Η Οικονομική και Νομισματική Ένωση γεννήθηκε ως συνειδητά ασύμμετρη πολιτειακή κατασκευή. Η νομισματική κυριαρχία συγκεντρώθηκε στο ευρωπαϊκό επίπεδο, ενώ η φορολογία, οι δημόσιες δαπάνες, το μεγαλύτερο μέρος της κοινωνικής πολιτικής, οι αγορές εργασίας και η δημοσιονομική ευθύνη παρέμειναν στα κράτη. Το κοινό νόμισμα απέκτησε μία κεντρική νομισματική αρχή, αλλά όχι αντίστοιχο ευρωπαϊκό υπουργείο Οικονομικών, μεγάλο ομοσπονδιακό προϋπολογισμό, ενιαίο δημόσιο χρέος, πλήρη τραπεζική ασφάλιση ή ισχυρούς μηχανισμούς μόνιμης διακρατικής σταθεροποίησης. Η θεσμική αυτή ασυμμετρία δεν αποτέλεσε κρυφή ατέλεια που ανακαλύφθηκε μετά το 2010. Ήταν ενσωματωμένη στη λογική του συστήματος από τη γέννησή του.
Η σωστή αξιολόγησή της απαιτεί όμως διάκριση ανάμεσα σε δύο διαφορετικές έννοιες της «ατέλειας». Μια πολιτική κατασκευή μπορεί να είναι ημιτελής επειδή οι σχεδιαστές της δεν αντιλαμβάνονται τις λειτουργικές προϋποθέσεις της. Μπορεί επίσης να είναι ημιτελής επειδή αντιλαμβάνονται ότι μια πληρέστερη κατασκευή θα ήταν θεσμικά συνεκτικότερη, αλλά δεν υπάρχει η πολιτική συναίνεση που απαιτείται για να δημιουργηθεί. Η αρχική ΟΝΕ περιείχε και τα δύο στοιχεία. Ορισμένες ασυμμετρίες αποτελούσαν συνειδητό πολιτικό συμβιβασμό. Άλλοι κίνδυνοι υποτιμήθηκαν σοβαρά. Η κρίση του ευρώ δεν απέδειξε επομένως ούτε ότι το Maastricht ήταν εξαρχής παράλογο ούτε ότι όλα όσα συνέβησαν ήταν αναπόφευκτα. Αποκάλυψε τα όρια ενός μοντέλου που προσπάθησε να αντικαταστήσει μέρος των λειτουργιών μιας δημοσιονομικής ένωσης με κανόνες, εθνική ευθύνη και πειθαρχία των αγορών.
Η νομισματική ενοποίηση είχε φθάσει στις αρχές της δεκαετίας του 1990 σε ένα πολιτικά ιδιόμορφο σημείο. Η εσωτερική αγορά απαιτούσε ολοένα μεγαλύτερη σταθερότητα στις νομισματικές σχέσεις, οι κινήσεις κεφαλαίου είχαν ελευθερωθεί και τα συστήματα σταθερών αλλά αναπροσαρμόσιμων συναλλαγματικών ισοτιμιών είχαν επανειλημμένα αποδειχθεί ευάλωτα σε κερδοσκοπικές πιέσεις. Η πλήρης νομισματική ένωση προσέφερε έναν ριζικό τρόπο επίλυσης αυτής της αστάθειας: αντί τα κράτη να προσπαθούν συνεχώς να διατηρούν τις μεταξύ τους ισοτιμίες, οι ίδιες οι εθνικές ισοτιμίες θα εξαφανίζονταν.
Η επιλογή αυτή, όμως, αφαιρούσε από τα κράτη έναν από τους σημαντικότερους μηχανισμούς μακροοικονομικής προσαρμογής. Μια οικονομία που έχανε ανταγωνιστικότητα δεν θα μπορούσε πλέον να υποτιμήσει το νόμισμά της. Μια χώρα που δεχόταν ισχυρότερο ύφεσιακό σοκ από τους εταίρους της δεν θα μπορούσε να μειώσει μονομερώς τα επιτόκιά της. Η προσαρμογή θα έπρεπε να πραγματοποιείται μέσω τιμών, μισθών, παραγωγικότητας, δημοσιονομικής πολιτικής, κινητικότητας εργασίας ή μεταφοράς κεφαλαίων. Η νομισματική ενοποίηση μετέφερε επομένως το βάρος της προσαρμογής από τη συναλλαγματική ισοτιμία στην πραγματική οικονομία και στους θεσμούς της οικονομικής πολιτικής.
Μια πλήρως ανεπτυγμένη ομοσπονδιακή νομισματική ένωση αντιμετωπίζει ένα μέρος αυτού του προβλήματος μέσω ενός μεγάλου κεντρικού προϋπολογισμού. Όταν μια περιοχή εισέρχεται σε ύφεση ενώ άλλες αναπτύσσονται, η πτώση των φορολογικών εσόδων και η αύξηση κοινωνικών δαπανών δημιουργούν αυτόματες δημοσιονομικές ροές προς την πληττόμενη περιοχή. Η τοπική οικονομία σταθεροποιείται χωρίς να χρειάζεται κάθε φορά πολιτική διαπραγμάτευση μεταξύ των περιφερειών. Η Ευρωζώνη δημιουργήθηκε χωρίς αντίστοιχο μηχανισμό. Ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός ήταν μικρός, δεν είχε κεντρική μακροοικονομική σταθεροποιητική λειτουργία και δεν μπορούσε να λειτουργήσει ως πραγματικός ομοσπονδιακός automatic stabiliser.
Η απουσία αυτή ήταν πολιτικά αναπόφευκτη σε σημαντικό βαθμό. Η δημιουργία κεντρικού ευρωπαϊκού προϋπολογισμού ικανού να πραγματοποιεί μεγάλες διακρατικές μεταβιβάσεις θα απαιτούσε κοινή φορολογική εξουσία, μεγαλύτερη δυνατότητα κοινής έκδοσης χρέους και ισχυρή ευρωπαϊκή δημοκρατική νομιμοποίηση για αποφάσεις αναδιανομής. Θα απαιτούσε, δηλαδή, πολύ μεγαλύτερο βαθμό πολιτικής ένωσης από εκείνον που τα κράτη και οι κοινωνίες ήταν διατεθειμένα να αποδεχθούν. Η κοινή νομισματική πολιτική μπορούσε να παρουσιαστεί ως τεχνική διαχείριση ενός ενιαίου νομίσματος. Η μόνιμη μεταφορά φορολογικών πόρων από μία χώρα σε άλλη εισερχόταν άμεσα στον πυρήνα της δημοκρατικής κυριαρχίας.
Το Maastricht επιχείρησε να γεφυρώσει αυτό το χάσμα με μια διαφορετική αρχιτεκτονική. Αντί να κεντρικοποιηθεί η δημοσιονομική πολιτική, θα παρέμενε εθνική αλλά θα περιοριζόταν από ευρωπαϊκούς κανόνες. Αντί να υπάρχει κοινή κάλυψη των κρατικών υποχρεώσεων, κάθε κυβέρνηση θα έφερε κατά βάση την ευθύνη για το χρέος της. Αντί να χρηματοδοτεί η κεντρική τράπεζα τα δημόσια ελλείμματα, η νομισματική χρηματοδότηση θα απαγορευόταν. Αντί ένας κεντρικός προϋπολογισμός να απορροφά τις συνέπειες ανεύθυνης δημοσιονομικής συμπεριφοράς, οι αγορές και το ευρωπαϊκό σύστημα επιτήρησης θα παρείχαν πειθαρχία.
Η λογική ήταν εσωτερικά συνεκτική: κοινό χρήμα, αλλά αποκεντρωμένη δημοσιονομική ευθύνη. Το κράτος που αποφασίζει να δαπανήσει περισσότερο θα πρέπει να φέρει και το κόστος της επιλογής του. Έτσι θα αποφεύγονταν δύο προβλήματα ταυτόχρονα. Το πρώτο ήταν το moral hazard: η πιθανότητα μια κυβέρνηση να δανείζεται υπερβολικά επειδή πιστεύει ότι τελικά οι εταίροι θα αναλάβουν μέρος του κόστους. Το δεύτερο ήταν η δημοκρατική αποσύνδεση ευθύνης και εξουσίας: εφόσον οι εθνικές κυβερνήσεις εξακολουθούσαν να αποφασίζουν για φόρους και δαπάνες, θα έπρεπε να παραμείνουν και υπεύθυνες για τις δημοσιονομικές συνέπειες.
Η αρχιτεκτονική αυτή είχε όμως μια μεγάλη θεωρητική προϋπόθεση: ότι η πειθαρχία θα μπορούσε να αντικαταστήσει σε σημαντικό βαθμό την ασφάλιση. Αν τα κράτη ακολουθούσαν συνετή πολιτική, οι κρίσεις θα ήταν λιγότερο πιθανές και κάθε χώρα θα διατηρούσε αρκετό δημοσιονομικό χώρο ώστε να αντιμετωπίζει τις δικές της υφέσεις. Η παραδοχή αυτή μπέρδευε εν μέρει δύο διαφορετικά προβλήματα. Η δημοσιονομική ανευθυνότητα πράγματι μπορεί να αυξήσει τον κίνδυνο κρίσης. Δεν είναι όμως η μοναδική πηγή μακροοικονομικών κλυδωνισμών. Μια οικονομία μπορεί να διαθέτει υγιή δημόσια οικονομικά και να πληγεί από ιδιωτική πιστωτική φούσκα, κατάρρευση ακινήτων, τραπεζική κρίση, εξωτερικό σοκ ή απότομη φυγή κεφαλαίων.
Η πρώτη μεγάλη σχεδιαστική ανεπάρκεια της ΟΝΕ βρισκόταν ακριβώς εδώ: το σύστημα παρακολουθούσε πολύ περισσότερο το κράτος από ό,τι το χρηματοπιστωτικό σύστημα.
Η έμφαση στα δημόσια ελλείμματα και στο δημόσιο χρέος είχε σαφή πολιτική λογική, αλλά η δημιουργία του ευρώ άλλαζε ταυτόχρονα τις ιδιωτικές χρηματοπιστωτικές σχέσεις μέσα στην Ευρώπη. Η εξαφάνιση του συναλλαγματικού κινδύνου, η σύγκλιση των επιτοκίων και η προσδοκία συμμετοχής σε μια σταθερή νομισματική περιοχή αύξησαν σημαντικά τις διασυνοριακές ροές κεφαλαίων. Τράπεζες ενός κράτους μπορούσαν να χρηματοδοτούν σε πολύ μεγαλύτερη κλίμακα πιστωτική επέκταση σε άλλο κράτος. Οι χρηματοπιστωτικές αγορές ευρωπαϊκοποιούνταν ταχύτερα από το θεσμικό πλαίσιο που τις επόπτευε.
Η ασυμμετρία ήταν πλέον διαφορετικού είδους: ευρωπαϊκό χρήμα, ολοένα πιο ευρωπαϊκή χρηματοδότηση, αλλά εθνική τραπεζική εποπτεία και εθνική δημοσιονομική ευθύνη για τραπεζικές κρίσεις. Όσο η οικονομία αναπτυσσόταν, η κατασκευή μπορούσε να φαίνεται λειτουργική. Όταν όμως μια μεγάλη τράπεζα ή ένα ολόκληρο τραπεζικό σύστημα αντιμετώπιζε κρίση, η κυβέρνηση του αντίστοιχου κράτους έπρεπε να αναλάβει μέρος του κόστους. Η τραπεζική ζημία μπορούσε έτσι να μετατραπεί σε δημόσιο χρέος.
Από την άλλη πλευρά, οι ίδιες οι τράπεζες διατηρούσαν σημαντικές τοποθετήσεις σε κρατικά ομόλογα. Η υποβάθμιση της πιστοληπτικής ικανότητας μιας κυβέρνησης επιδείνωνε επομένως την κατάσταση των τραπεζών της. Έτσι δημιουργήθηκε ο περιβόητος φαύλος κύκλος κράτους–τραπεζών: αδύναμες τράπεζες επιβάρυναν το κράτος και αδύναμο κράτος επιβάρυνε τις τράπεζες. Σε ένα πραγματικά ομοσπονδιακό τραπεζικό σύστημα, η γεωγραφική ταυτότητα της τράπεζας και η δημοσιονομική ικανότητα της τοπικής κυβέρνησης δεν θα έπρεπε να συνδέονται τόσο στενά.
Η μεταγενέστερη δημιουργία της Τραπεζικής Ένωσης αποτελεί ίσως την καθαρότερη απόδειξη ότι αυτό το τμήμα της αρχικής κατασκευής ήταν ανεπαρκές. Η κεντρικοποίηση της εποπτείας και της εξυγίανσης τραπεζών δεν ήταν απλώς «περισσότερη Ευρώπη». Ήταν προσπάθεια να αποκατασταθεί η αντιστοίχιση μεταξύ γεωγραφίας του χρηματοπιστωτικού κινδύνου και επιπέδου της δημόσιας εξουσίας που τον διαχειρίζεται. Όταν η τραπεζική δραστηριότητα είχε γίνει ευρωπαϊκή, η εθνική εποπτεία είχε μετατραπεί σε θεσμικό αναχρονισμό.
Δεύτερο κρίσιμο κενό αφορούσε τον μηχανισμό διαχείρισης κρατικής κρίσης. Η αρχική ΟΝΕ είχε κατασκευαστεί περισσότερο ως σύστημα πρόληψης παρά ως σύστημα επίλυσης κρίσεων. Η δημοσιονομική πειθαρχία θα περιόριζε τον κίνδυνο, η απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης θα απέτρεπε τον πληθωριστικό εκτροχιασμό και η αρχή της εθνικής ευθύνης θα δημιουργούσε σωστά κίνητρα. Δεν υπήρχε όμως πλήρως ανεπτυγμένος μόνιμος μηχανισμός για την περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος θα έχανε την πρόσβαση στις αγορές και η πιθανή αθέτησή του θα απειλούσε την υπόλοιπη νομισματική ένωση.
Το κενό δεν ήταν τυχαίο. Η εκ των προτέρων δημιουργία ενός μεγάλου μηχανισμού διάσωσης θα μπορούσε να υπονομεύσει την ίδια την αξιοπιστία της αρχής της εθνικής δημοσιονομικής ευθύνης. Αν οι αγορές θεωρούσαν δεδομένο ότι κάθε κράτος θα διασωθεί, θα μειωνόταν το κίνητρο διαφοροποίησης του κινδύνου. Αν οι κυβερνήσεις θεωρούσαν δεδομένη την αλληλεγγύη, θα μπορούσαν να έχουν μικρότερη πολιτική πίεση για δημοσιονομική προσαρμογή.
Η κρίση αποκάλυψε, όμως, ένα αντίστροφο πρόβλημα. Η μη διάσωση είναι αξιόπιστη μόνο εφόσον μπορεί πράγματι να εφαρμοστεί χωρίς να απειλεί τη σταθερότητα του συνόλου. Όταν οι οικονομικές και τραπεζικές διασυνδέσεις είναι τόσο μεγάλες ώστε η κατάρρευση ενός μέλους μπορεί να προκαλέσει συστημική μετάδοση, η σκληρή εφαρμογή της εθνικής ευθύνης γίνεται πολιτικά και οικονομικά πολύ δυσκολότερη. Η ίδια η εμβάθυνση της αλληλεξάρτησης αποδυναμώνει την αξιοπιστία της υπόσχεσης ότι κάθε κράτος θα αφεθεί μόνο του.
Από αυτή την αντίφαση γεννήθηκαν οι μηχανισμοί χρηματοδοτικής στήριξης και τελικά ένας μόνιμος ευρωπαϊκός μηχανισμός κρίσεων. Η σημαντική θεσμική καινοτομία δεν ήταν απλώς ότι δημιουργήθηκε χρηματοδοτική βοήθεια. Ήταν ότι η Ευρωζώνη αναγκάστηκε να συνδυάσει δύο αρχές που το αρχικό σύστημα προσπαθούσε να κρατήσει περισσότερο χωριστές: αλληλεγγύη και conditionality. Η χρηματοδότηση μπορούσε να κοινωνικοποιήσει μέρος του κινδύνου, αλλά η βοήθεια συνδεόταν με όρους ώστε να διατηρηθεί η εθνική ευθύνη και να περιοριστεί το moral hazard.
Η λύση αυτή δεν εξάλειψε την αρχική αντίφαση· τη θεσμοποίησε.
Τρίτη αδυναμία ήταν η υπερβολική εμπιστοσύνη στην ονομαστική σύγκλιση. Τα κριτήρια εισόδου μπορούσαν να μετρήσουν πληθωρισμό, επιτόκια, δημοσιονομικό έλλειμμα, δημόσιο χρέος και συναλλαγματική σταθερότητα. Δεν μπορούσαν να εξασφαλίσουν ότι οι οικονομίες θα συγκλίνουν μακροχρόνια ως προς την παραγωγικότητα, την παραγωγική δομή, την ποιότητα των θεσμών, την εξαγωγική ικανότητα ή τον τρόπο λειτουργίας της αγοράς εργασίας.
Η διαφορά είναι θεμελιώδης. Δύο χώρες μπορούν να έχουν παρόμοιο πληθωρισμό και έλλειμμα την ημέρα που εισέρχονται στο ευρώ και, έπειτα από δέκα χρόνια, να έχουν αναπτύξει εντελώς διαφορετικό κόστος εργασίας, πιστωτικές συνθήκες και παραγωγικές δυνατότητες. Η κοινή συναλλαγματική ισοτιμία αποτρέπει στη συνέχεια τη διόρθωση αυτών των αποκλίσεων μέσω υποτίμησης. Οι συσσωρευμένες διαφορές πρέπει να διορθωθούν εσωτερικά, μια διαδικασία πολύ πιο αργή και κοινωνικά δαπανηρή.
Το πρόβλημα επιδεινώθηκε επειδή η επιτυχία της αρχικής νομισματικής σύγκλισης δημιούργησε ψευδή εικόνα σύγκλισης κινδύνου. Η συμπίεση των spreads υποδήλωνε ότι οι αγορές αντιμετώπιζαν τα κρατικά χρέη της Ευρωζώνης ως περισσότερο όμοια από όσο δικαιολογούσαν οι υποκείμενες οικονομικές διαφορές. Η πτώση του κόστους δανεισμού μπορούσε να χρησιμοποιηθεί παραγωγικά για επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις. Μπορούσε όμως να τροφοδοτήσει κατανάλωση, ακίνητα, πιστωτικές φούσκες και ιδιωτικό υπερδανεισμό.
Η ΟΝΕ απέκτησε έτσι ένα ιδιαίτερο παράδοξο επιτυχίας: η αξιοπιστία του κοινού νομίσματος μείωνε τον αντιληπτό κίνδυνο, αλλά ακριβώς αυτή η μείωση μπορούσε να ενθαρρύνει οικονομικές συμπεριφορές που δημιουργούσαν νέους κινδύνους.
Τέταρτη αδυναμία ήταν η υποτίμηση της δυνατότητας μιας κρίσης κρατικού χρέους να γίνει αυτοεκπληρούμενη. Ένα κράτος που ελέγχει τη δική του κεντρική τράπεζα αντιμετωπίζει διαφορετική σχέση μεταξύ ρευστότητας και φερεγγυότητας από ένα κράτος που εκδίδει χρέος σε νόμισμα το οποίο δεν ελέγχει μονομερώς. Στην Ευρωζώνη, μια μαζική απώλεια εμπιστοσύνης μπορεί να αυξήσει δραματικά το κόστος δανεισμού. Το υψηλότερο κόστος επιβαρύνει πραγματικά τη βιωσιμότητα του χρέους, επιβεβαιώνοντας μέρος του φόβου που προκάλεσε αρχικά την άνοδο των αποδόσεων.
Εδώ εμφανίστηκε ένα κενό ανάμεσα στη νομισματική ορθοδοξία και στη συστημική λειτουργία μιας κοινής νομισματικής περιοχής. Η κεντρική τράπεζα έπρεπε να είναι προστατευμένη από την υποχρέωση χρηματοδότησης κυβερνήσεων, αλλά ταυτόχρονα έπρεπε να διασφαλίζει ότι η νομισματική πολιτική δεν θα διαλυόταν σε διαφορετικές εθνικές χρηματοπιστωτικές συνθήκες. Η διαχείριση αυτού του ορίου έγινε ένα από τα καθοριστικά προβλήματα της κρίσης.
Οι μεταγενέστερες παρεμβάσεις της ΕΚΤ άλλαξαν βαθιά την πραγματική λειτουργία της ΟΝΕ χωρίς να μετατρέψουν την κεντρική τράπεζα σε δημοσιονομική αρχή. Η αποφασιστική σημασία τους έδειξε ότι μια κεντρική τράπεζα κοινής νομισματικής περιοχής δεν μπορεί να αγνοεί πλήρως τη δομή των αγορών κρατικού χρέους, επειδή αυτές οι αγορές αποτελούν μέρος του μηχανισμού μέσω του οποίου μεταδίδεται η ενιαία νομισματική πολιτική.
Η κρίση, επομένως, αποκάλυψε ότι η διάκριση «νομισματική πολιτική εδώ – δημοσιονομική πολιτική εκεί» ήταν νομικά σαφέστερη απ’ όσο ήταν οικονομικά. Σε ακραίες συνθήκες, οι δύο περιοχές αλληλεπιδρούν αναπόφευκτα.
Αυτό δεν δικαιολογεί την αντίστροφη υπερβολή ότι το Maastricht ήταν εσκεμμένα κατασκευασμένο για να αποτύχει και να αναγκάσει τα κράτη σε μελλοντική ομοσπονδιοποίηση. Η άποψη αυτή αποδίδει στους ιδρυτές έναν βαθμό στρατηγικού ελέγχου που δεν επιβεβαιώνεται από την πραγματική ιστορική διαδικασία. Υπήρχε ασφαλώς η πεποίθηση ότι η νομισματική ένωση θα ενίσχυε την ανάγκη περαιτέρω συντονισμού και ότι η οικονομική ολοκλήρωση μπορούσε να δημιουργήσει πιέσεις για πρόσθετη πολιτική ενοποίηση. Αυτό απέχει πολύ από τον ισχυρισμό ότι οι τραπεζικές, δημοσιονομικές και θεσμικές αδυναμίες δημιουργήθηκαν σκόπιμα για να προκαλέσουν μελλοντικές κρίσεις.
Πιο ακριβής είναι η έννοια της ατελούς θεσμικής σύμβασης. Τα κράτη συμφώνησαν σε εκείνο το τμήμα της κοινής κυριαρχίας που μπορούσε να γίνει πολιτικά αποδεκτό και άφησαν ανοιχτά ζητήματα για τα οποία η συναίνεση δεν υπήρχε. Η αρχιτεκτονική δεν ήταν τελική συνταγματική λύση. Ήταν ένας ιστορικός συμβιβασμός που θεωρήθηκε επαρκής ώστε να επιτρέψει την έναρξη της Νομισματικής Ένωσης.
Το σημαντικότερο είναι ότι οι αδυναμίες δεν ήταν όλες της ίδιας ποιότητας.
Η έλλειψη πλήρους δημοσιονομικής ομοσπονδίας ήταν κυρίως πολιτικός περιορισμός. Η απουσία ενιαίας τραπεζικής εποπτείας σε μια ταχέως ενοποιούμενη χρηματοπιστωτική αγορά ήταν πολύ περισσότερο σχεδιαστικό σφάλμα. Η περιορισμένη κεντρική μακροοικονομική σταθεροποίηση ήταν ταυτόχρονα πολιτικός περιορισμός και οικονομική αδυναμία. Η απουσία μηχανισμού crisis management αντανακλούσε τη συνειδητή επιθυμία αποφυγής moral hazard, αλλά υποτίμησε τη συστημική αλληλεξάρτηση. Η προσδοκία μεγαλύτερης οικονομικής σύγκλισης είχε θεωρητική βάση, αλλά αποδείχθηκε υπερβολικά αισιόδοξη.
Η διάκριση αυτή είναι πολύ σημαντικότερη από μια συνολική ετυμηγορία «καλός» ή «κακός» σχεδιασμός.
Μετά την κρίση, η Ευρωζώνη ακολούθησε ακριβώς τη λογική της διορθωτικής ολοκλήρωσης. Δημιούργησε μηχανισμούς στήριξης κρατών, κεντρικοποίησε μεγάλο μέρος της τραπεζικής εποπτείας, δημιούργησε κοινότερο μηχανισμό εξυγίανσης, ενίσχυσε τη δημοσιονομική και μακροοικονομική επιτήρηση και ανέπτυξε νέα εργαλεία ώστε η κεντρική τράπεζα να μπορεί να αντιμετωπίζει αποσταθεροποιητικό χρηματοπιστωτικό κατακερματισμό. Η πανδημία προσέθεσε ακόμη μία ιστορικά σημαντική καινοτομία: κοινή ευρωπαϊκή χρηματοδότηση μεγάλης κλίμακας ως απάντηση σε συμμετρικό αλλά άνισα κατανεμημένο σοκ.
Κάθε μία από αυτές τις παρεμβάσεις διόρθωσε μέρος της αρχικής ασυμμετρίας χωρίς να την καταργήσει.
Η Τραπεζική Ένωση παραμένει μη πλήρης. Δεν υπάρχει πλήρης ευρωπαϊκή εγγύηση καταθέσεων. Ο ευρωπαϊκός προϋπολογισμός δεν λειτουργεί ως μεγάλης κλίμακας ομοσπονδιακός automatic stabiliser. Η φορολογία παραμένει κυρίως εθνική. Δεν υπάρχει ενιαίο ευρωπαϊκό Treasury με γενική εξουσία δανεισμού και δημοσιονομικής αναδιανομής. Το κρατικό χρέος παραμένει κυρίως εθνικό. Οι εθνικές κυβερνήσεις εξακολουθούν να διαθέτουν την κύρια δημοσιονομική ευθύνη.
Η ΟΝΕ του 2026 είναι επομένως πολύ πληρέστερη από την ΟΝΕ του 1999, αλλά εξακολουθεί να είναι σκόπιμα διαφορετική από μια ομοσπονδιακή νομισματική ένωση.
Ακριβώς εδώ βρίσκεται σήμερα η πραγματική πολιτική επιλογή. Υπάρχουν δύο συνεκτικές κατευθύνσεις, αλλά η ενδιάμεση κατάσταση δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται ως τεχνικά ουδέτερη.
Η πρώτη κατεύθυνση επιδιώκει να καταστήσει βιώσιμο το αποκεντρωμένο μοντέλο: ισχυρότερη εθνική δημοσιονομική ευθύνη, αποτελεσματικότεροι κανόνες, ασφαλέστερες τράπεζες, ολοκληρωμένες κεφαλαιαγορές, καλύτερη διασυνοριακή ιδιωτική κατανομή κινδύνου και σαφέστερους μηχανισμούς κρίσης. Σε αυτό το μοντέλο, η Ευρωζώνη παραμένει νομισματική ένωση κρατών και όχι δημοσιονομική ομοσπονδία.
Η δεύτερη κατεύθυνση αποδέχεται ότι η κοινή νομισματική κυριαρχία απαιτεί βαθύτερο δημοσιονομικό επιμερισμό κινδύνου: μεγαλύτερο κεντρικό προϋπολογισμό, μόνιμη κοινή χρηματοδοτική ικανότητα, ευρωπαϊκό ασφαλές περιουσιακό στοιχείο, ισχυρότερους automatic stabilisers και ενδεχομένως κάποια μορφή ευρωπαϊκής δημοσιονομικής εξουσίας. Η κατεύθυνση αυτή μπορεί να κάνει το οικονομικό σύστημα περισσότερο συμμετρικό, αλλά δημιουργεί αμέσως βαθύτερο ζήτημα δημοκρατικής νομιμοποίησης. Εκείνος που διαθέτει την εξουσία να φορολογεί, να δανείζεται και να αναδιανέμει μεγάλης κλίμακας πόρους πρέπει να λογοδοτεί σε αντίστοιχα ισχυρό πολιτικό σώμα.
Η συζήτηση για την «ολοκλήρωση της ΟΝΕ» είναι επομένως στην πραγματικότητα συζήτηση για την τελική κατανομή κυριαρχίας στην Ευρώπη. Δεν αφορά απλώς το εάν χρειάζεται ένα ακόμη ταμείο ή ένας ακόμη δημοσιονομικός κανόνας. Αφορά το ποια οικονομικά ρίσκα πρέπει να παραμένουν εθνικά, ποια πρέπει να κοινωνικοποιούνται, ποιος αποφασίζει για την αναδιανομή, ποιος λογοδοτεί στους φορολογουμένους και πόση πολιτική εξουσία απαιτεί μια πραγματικά ώριμη κοινή νομισματική περιοχή.
Η αρχική ΟΝΕ δεν ήταν επομένως ένα αφελές σχέδιο που παρέβλεψε ότι τα κράτη διαθέτουν προϋπολογισμούς. Ήταν συνειδητό πολιτικό στοίχημα ότι η νομισματική ενοποίηση μπορούσε να προχωρήσει πολύ βαθύτερα από τη δημοσιονομική και πολιτική ενοποίηση, επειδή η απόσταση μεταξύ των δύο θα καλυπτόταν από κανόνες, εθνική ευθύνη, οικονομική σύγκλιση και πειθαρχία.
Η ιστορία έδειξε ότι αυτό ήταν μόνο εν μέρει εφικτό.
Οι κανόνες μπορούν να περιορίσουν την κακή δημοσιονομική συμπεριφορά, αλλά δεν υποκαθιστούν πλήρως τους μηχανισμούς ασφάλισης. Οι αγορές μπορούν να επιβάλουν πειθαρχία, αλλά μπορούν επίσης να υποτιμήσουν τον κίνδυνο για χρόνια και στη συνέχεια να αντιδράσουν απότομα. Η εθνική ευθύνη δημιουργεί σωστά κίνητρα, αλλά αποδυναμώνεται όταν η κατάρρευση ενός κράτους απειλεί το σύνολο. Η κοινή νομισματική πολιτική μπορεί να συνυπάρχει με εθνικές οικονομικές πολιτικές, αλλά οι διασυνοριακές συνέπειες των τελευταίων δεν μπορούν να αγνοηθούν. Η τραπεζική ολοκλήρωση χωρίς αντίστοιχη εποπτική και δημοσιονομική αρχιτεκτονική δημιουργεί κινδύνους τους οποίους το εθνικό κράτος δεν μπορεί να διαχειριστεί μόνο του.
Η μεγαλύτερη ατέλεια του Maastricht, συνεπώς, δεν ήταν ότι δεν δημιούργησε εξαρχής μια ευρωπαϊκή ομοσπονδία. Ήταν ότι απέδωσε στους κανόνες μεγαλύτερη ικανότητα υποκατάστασης κοινών θεσμών από όση μπορούσαν να διαθέτουν σε συνθήκες μεγάλης συστημικής κρίσης.
Και η σημαντικότερη επιτυχία της ΟΝΕ δεν είναι ότι απέδειξε πως η αρχική αρχιτεκτονική ήταν επαρκής. Είναι ότι επέζησε από την αποκάλυψη της ανεπάρκειάς της επειδή διέθετε την πολιτική δυνατότητα να μετασχηματιστεί.
Το ευρώ παραμένει έτσι ένα θεσμικό έργο χωρίς προκαθορισμένο τελικό σημείο. Η Νομισματική Ένωση δημιούργησε μεγαλύτερη αλληλεξάρτηση από εκείνη που μπορούσε να κυβερνήσει η αρχική της αρχιτεκτονική· οι κρίσεις ανάγκασαν την Ευρώπη να δημιουργήσει νέους θεσμούς για να διαχειριστεί την αλληλεξάρτηση· και κάθε νέα θεσμική προσθήκη επαναφέρει το ίδιο πολιτικό πρόβλημα σε υψηλότερο επίπεδο.
Πρόσφατα σχόλια