Η Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης απέτυχε ακριβώς στο σημείο όπου επιχείρησε να μετατρέψει μια επί μισό αιώνα διαδικασία ολοκλήρωσης σε ρητή πράξη πολιτικής αυτοθέσμισης. Η ευρωπαϊκή ενοποίηση είχε ήδη δημιουργήσει ενιαία αγορά, κοινό νόμισμα, άμεσα εφαρμοζόμενο δίκαιο, υπεροχή της ενωσιακής έννομης τάξης σε κρίσιμους τομείς, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εκλεγόμενο άμεσα από τους πολίτες και ένα πυκνό σύστημα υπερεθνικών θεσμών. Το 2004–2005 όμως ζητήθηκε κάτι ποιοτικά διαφορετικό: οι Ευρωπαίοι δεν καλούνταν απλώς να αποδεχθούν ακόμη μία τεχνική τροποποίηση των Συνθηκών. Καλούνταν να αποδεχθούν ότι αυτή η συσσωρευμένη πραγματικότητα μπορούσε πλέον να ονομαστεί «Σύνταγμα».
Η διαφορά δεν ήταν γλωσσική. Το σχέδιο γεννήθηκε μέσα από τη Διακήρυξη του Laeken του 2001, η οποία αναγνώριζε ότι οι στόχοι, οι αρμοδιότητες και τα εργαλεία της Ένωσης ήταν διασκορπισμένα σε πολλαπλές Συνθήκες και έθετε ρητά το ζήτημα μιας απλούστερης, περισσότερο κατανοητής αρχιτεκτονικής «προς ένα Σύνταγμα για τους Ευρωπαίους πολίτες». Η Ευρωπαϊκή Συνέλευση που ακολούθησε συγκέντρωσε εκπροσώπους εθνικών κυβερνήσεων, εθνικών κοινοβουλίων, Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και Επιτροπής, σε μια συνειδητή προσπάθεια να υπερβεί την κλειστή λογική της κλασικής διακυβερνητικής διάσκεψης. Η Συνθήκη υπογράφηκε στη Ρώμη στις 29 Οκτωβρίου 2004, αλλά απορρίφθηκε στα δημοψηφίσματα της Γαλλίας στις 29 Μαΐου 2005 και της Ολλανδίας την 1η Ιουνίου.
Η συνταγματική φιλοδοξία δημιούργησε έτσι ένα πρόβλημα νομιμοποίησης μεγαλύτερο από εκείνο που δημιουργούσε η ίδια η ουσιαστική μεταφορά αρμοδιοτήτων. Η παραδοσιακή ευρωπαϊκή μέθοδος επέτρεπε στις κυβερνήσεις να παρουσιάζουν την ολοκλήρωση ως σειρά συγκεκριμένων συμφωνιών: ενιαία αγορά, νέα διαδικασία ψηφοφορίας, νομισματική συνεργασία, επέκταση της συναπόφασης, νέα κοινή πολιτική. Η έννοια του Συντάγματος συμπύκνωνε όλες αυτές τις επιμέρους μεταβολές σε ένα ανώτερο ερώτημα πολιτικής ιδιοκτησίας: τι ακριβώς είναι αυτή η Ένωση και από ποιον αντλεί την εξουσία της;
Σε ένα εθνικό συνταγματικό πλαίσιο, η απάντηση παραπέμπει κατά κανόνα σε έναν αναγνωρίσιμο φορέα συντακτικής εξουσίας —τον λαό, το έθνος ή μια ομοσπονδιακή πολιτική κοινότητα— ο οποίος θεσπίζει τη βασική μορφή της πολιτείας. Η ευρωπαϊκή περίπτωση δεν διέθετε αντίστοιχα ενιαίο φορέα. Το ίδιο το «Σύνταγμα» εξακολουθούσε νομικά να είναι Συνθήκη μεταξύ κρατών, εξαρτώμενη για την ισχύ της από την κύρωσή της σύμφωνα με τις εθνικές συνταγματικές διαδικασίες. Η ευρωπαϊκή πολιτειακή μορφή επιχειρούσε επομένως να αποκτήσει συνταγματικό λεξιλόγιο χωρίς να αποκτήσει αυτοτελή ευρωπαϊκή συντακτική εξουσία. Η θεμελιώδης αυτή αμφισημία δεν ήταν λεκτικό ελάττωμα· αντανακλούσε την πραγματική φύση της Ένωσης.
Η διαδικασία κύρωσης έκανε την αντίφαση περισσότερο εμφανή. Δεν υπήρξε μία ευρωπαϊκή συντακτική ψηφοφορία στην οποία ένας ενιαίος ευρωπαϊκός δήμος αποφάσιζε με κάποια πανευρωπαϊκή πλειοψηφία. Υπήρξαν διαφορετικές εθνικές διαδικασίες, κοινοβουλευτικές και δημοψηφισματικές, καθεμία μέσα στη δική της πολιτική δημόσια σφαίρα. Το αποτέλεσμα ήταν ότι το μέλλον ενός υποτιθέμενου κοινού ευρωπαϊκού Συντάγματος εξαρτιόταν από είκοσι πέντε χωριστές εθνικές νομιμοποιήσεις της τότε Ένωσης. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπενθύμισε αργότερα ότι περίπου τα δύο τρίτα των κρατών-μελών είχαν ήδη ολοκληρώσει την κύρωση, αλλά οι απορρίψεις στη Γαλλία και στην Ολλανδία κατέστησαν ανέφικτη την απαιτούμενη καθολική επικύρωση.
Αυτό δημιούργησε ένα από τα πιο ενδιαφέροντα παράδοξα της ευρωπαϊκής συνταγματικής ιστορίας: ένα σχέδιο που επιδίωκε να εμφανίσει την Ένωση ως ενιαία πολιτική τάξη μπορούσε να καταρρεύσει από δύο επιμέρους εθνικά εκλογικά σώματα. Η θεσμική αρχή παρέμενε διακρατική ακριβώς τη στιγμή που η πολιτική γλώσσα επιχειρούσε να την υπερβεί.
Τα γαλλικά και ολλανδικά «όχι» δεν μπορούν, ωστόσο, να μετατραπούν σε μονοσήμαντη απόρριψη της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Οι δημοψηφισματικές αποφάσεις για σύνθετες ευρωπαϊκές Συνθήκες συγκεντρώνουν συχνά πολλά διαφορετικά ερωτήματα στην ίδια κάλπη: αξιολόγηση της εθνικής κυβέρνησης, οικονομική ανασφάλεια, κοινωνική πολιτική, φόβους για τη διεύρυνση, αντιλήψεις περί εθνικής κυριαρχίας, δυσπιστία απέναντι στις πολιτικές ελίτ και στάση έναντι της συνολικής κατεύθυνσης της Ευρώπης. Μεταγενέστερη ανάλυση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου επισημαίνει ακριβώς ότι σε τέτοια δημοψηφίσματα οι ψηφοφόροι μπορούν να απαντούν σε ζητήματα διαφορετικά από το αυστηρό ερώτημα που αναγράφεται στο ψηφοδέλτιο.
Η ίδια η αρχιτεκτονική του κειμένου ενίσχυε αυτή την πολυσημία. Ένα σύνταγμα στην κλασική θεωρία οργανώνει τους θεσμούς, κατανέμει εξουσίες, κατοχυρώνει δικαιώματα και καθορίζει τις βασικές διαδικασίες πολιτικής απόφασης. Δεν είναι κανονικά λεπτομερής κατάλογος ολόκληρης της υφιστάμενης δημόσιας πολιτικής. Η ευρωπαϊκή Συνταγματική Συνθήκη, αντίθετα, έπρεπε να ενσωματώσει τεράστιο όγκο του προϋπάρχοντος acquis και των Συνθηκών. Το αποτέλεσμα ήταν ένα κείμενο το οποίο λειτουργούσε ταυτόχρονα ως πολιτειακό θεμέλιο, κωδικοποίηση θεσμών και φορέας ήδη υφιστάμενων πολιτικών διατάξεων.
Η επιλογή αυτή είχε σημαντική δημοκρατική συνέπεια. Όποιος διαφωνούσε με συγκεκριμένα στοιχεία της οικονομικής ή κοινωνικής πολιτικής μπορούσε να θεωρήσει ότι καλούνταν να τα «συνταγματοποιήσει», ακόμη και αν οι περισσότερες σχετικές διατάξεις προϋπήρχαν. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αναγνώριζε αργότερα ότι σημαντικό μέρος της κριτικής που είχε εμφανιστεί κατά τη διαδικασία κύρωσης αφορούσε το Part III, το οποίο περιείχε τις πολιτικές και τη λειτουργία της Ένωσης και σε μεγάλο βαθμό αναπαρήγαγε ήδη ισχύουσες ρυθμίσεις. Η τυπική κωδικοποίηση είχε, επομένως, μεταβάλει την πολιτική αντίληψη των ήδη υφιστάμενων κανόνων.
Υπήρχε παράλληλα ένα πρόβλημα συνταγματικής υπερφόρτωσης. Μέσα σε μία ερώτηση συγκεντρώθηκαν η αποτελεσματικότητα της διευρυμένης Ένωσης, η ανακατανομή θεσμικής ισχύος, η νομική προσωπικότητα, η Χάρτα Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, η εξωτερική εκπροσώπηση, η κατανομή αρμοδιοτήτων, η πλειοψηφική λήψη αποφάσεων και η συμβολική αυτονόμηση της Ένωσης. Ένας ψηφοφόρος μπορούσε να αποδέχεται εννέα από τις δέκα μεταβολές και να θεωρεί τη δέκατη απαράδεκτη. Η δημοψηφισματική δυαδικότητα μετέτρεπε ένα πολυδιάστατο θεσμικό πακέτο σε ένα απόλυτο «ναι» ή «όχι».
Το χρονικό περιβάλλον ήταν εξίσου κρίσιμο. Η μεγάλη διεύρυνση του Μαΐου 2004 είχε μόλις μετατρέψει την Ένωση από σύστημα δεκαπέντε κρατών σε πολύ πιο ετερογενή κοινότητα είκοσι πέντε. Το ίδιο το σχέδιο Συντάγματος είχε σχεδιαστεί εν μέρει ως απάντηση στην ανάγκη αποτελεσματικότερης λειτουργίας αυτής της πολύ μεγαλύτερης Ευρώπης. Η θεσμική λογική της εμβάθυνσης και η πολιτική ψυχολογία της κοινωνίας, όμως, κινούνταν με διαφορετικούς χρόνους. Την ώρα που οι θεσμοί θεωρούσαν αναγκαία την εμβάθυνση για να διαχειριστούν τη διεύρυνση, τμήματα των κοινωνιών αντιμετώπιζαν ήδη τη διεύρυνση ως πηγή αβεβαιότητας. Η θεραπεία που πρότεινε το ευρωπαϊκό θεσμικό σύστημα μπορούσε έτσι να γίνει αντιληπτή ως επιτάχυνση του ίδιου μετασχηματισμού που προκαλούσε ανησυχία.
Το ουσιαστικότερο τεκμήριο για τη φύση της αποτυχίας εμφανίστηκε δύο χρόνια αργότερα. Η Συνθήκη της Λισαβόνας εγκατέλειψε την επιδίωξη ενός ενιαίου κειμένου με ρητή συνταγματική αυτοπαρουσίαση, αλλά διατήρησε το μεγαλύτερο μέρος των ουσιαστικών θεσμικών καινοτομιών της Συνταγματικής Συνθήκης. Η ίδια η επίσημη ιστορική αποτίμηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σημειώνει ότι η Λισαβόνα δεν διατήρησε κρατικού τύπου σύμβολα, όπως την επίσημη συνταγματική κατοχύρωση σημαίας και ύμνου, ούτε άρθρο που να διακηρύσσει ρητά την υπεροχή του δικαίου της Ένωσης· ταυτόχρονα διατήρησε τα περισσότερα ουσιαστικά επιτεύγματα του αποτυχημένου σχεδίου.
Αυτό έχει τεράστια αναλυτική σημασία. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση δεν επέστρεψε στο σημείο πριν από το 2005. Η Ένωση απέκτησε ενιαία νομική προσωπικότητα, νέα θεσμική διάρθρωση, αυξημένη χρήση της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, ισχυρότερο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, νομικά δεσμευτική Χάρτα Θεμελιωδών Δικαιωμάτων μέσω του άρθρου 6 ΣΕΕ και σαφέστερη κατηγοριοποίηση αρμοδιοτήτων. Η ουσία προχώρησε αφού αφαιρέθηκε μεγάλο μέρος της συμβολικής συνταγματικής φόρτισης.
Η ακολουθία Σύνταγμα → απόρριψη → Λισαβόνα επιτρέπει συνεπώς μια ισχυρότερη ερμηνεία: το 2005 δεν απέτυχε απλώς ένα σύνολο θεσμικών μεταρρυθμίσεων. Απέτυχε η προσπάθεια να δοθεί στις μεταρρυθμίσεις αυτές μια ενιαία, υψηλού συμβολικού φορτίου, συντακτική ερμηνεία. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι Γάλλοι και οι Ολλανδοί ψήφισαν αποκλειστικά εναντίον της λέξης «Σύνταγμα». Θα ήταν ιστορικά αβάσιμο. Σημαίνει ότι η μορφή του εγχειρήματος μεγέθυνε το εύρος των ζητημάτων που οι ψηφοφόροι θεωρούσαν ότι καλούνταν να κρίνουν.
Εδώ βρίσκεται και η διαφορά ανάμεσα στην υλική συνταγματοποίηση και στην τυπική συντακτική πράξη. Η ΕΕ είχε ήδη αποκτήσει πολλά χαρακτηριστικά συνταγματικής έννομης τάξης μέσα από τις Συνθήκες, τη νομολογία, την υπεροχή και την άμεση αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου, την προστασία θεμελιωδών δικαιωμάτων και την περιορισμένη αλλά πραγματική μεταφορά κυριαρχικών αρμοδιοτήτων. Δεν χρειαζόταν το 2005 για να γίνει «συνταγματική» υπό αυτή την υλική έννοια. Αυτό που επιχειρήθηκε ήταν να μετατραπεί μια συνταγματοποίηση διά της συσσώρευσης σε αναγνωρίσιμη πολιτική συντακτική στιγμή.
Και ακριβώς εκεί η Ευρώπη συνάντησε το όριό της. Δεν υπήρχε ενιαίο ευρωπαϊκό πολιτικό σώμα που να μπορεί αδιαμφισβήτητα να πει «εμείς θεσπίζουμε αυτό το Σύνταγμα». Υπήρχαν ευρωπαϊκοί πολίτες, αλλά οργανωμένοι πολιτικά πρωτίστως σε εθνικά εκλογικά σώματα. Υπήρχε υπερεθνικό δίκαιο, αλλά η Kompetenz-Kompetenz —η τελική εξουσία προσδιορισμού και μεταβολής των ίδιων των αρμοδιοτήτων της Ένωσης— παρέμενε θεμελιωδώς δεμένη με τις Συνθήκες και τη συναίνεση των κρατών. Υπήρχε κοινή ευρωπαϊκή πολιτική τάξη, αλλά χωρίς μία ενιαία ευρωπαϊκή συντακτική εξουσία.
Το 2005 αποκάλυψε συνεπώς μια πολύ λεπτότερη πραγματικότητα από τη συμβατική αφήγηση περί «απόρριψης της Ευρώπης». Οι κοινωνίες μπορούσαν να αποδέχονται μια Ευρώπη που λειτουργούσε συνταγματικά χωρίς να είναι έτοιμες να την αναγνωρίσουν ως ενιαία συνταγματική πολιτεία. Η διαφορά ανάμεσα στα δύο είναι η διαφορά ανάμεσα στην αποδοχή κοινών κανόνων και στην αναγνώριση ενός νέου πολιτικού φορέα στον οποίο αποδίδεται η θεμελιώδης εξουσία θέσπισής τους.
Η Λισαβόνα έλυσε προσωρινά αυτή την αντίφαση με έναν εξαιρετικά ευρωπαϊκό τρόπο: διατήρησε την ουσία και υποβάθμισε τη συμβολική αξίωση. Η ΕΕ συνέχισε να συνταγματοποιείται, αλλά σταμάτησε να ζητά από τους λαούς της να ονομάσουν ρητά αυτή τη διαδικασία «Σύνταγμα». Το εγχείρημα του 2005 απέτυχε επομένως όχι επειδή η Ευρώπη ήταν ανίκανη να εμβαθύνει, αλλά επειδή η πολιτική της ολοκλήρωση είχε προχωρήσει περισσότερο από την κοινή αντίληψη περί του ποιος δικαιούται να εμφανίζεται ως φορέας της ευρωπαϊκής συντακτικής εξουσίας.
Πρόσφατα σχόλια