Η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση έχει ήδη λύσει σε νομικό επίπεδο ένα μέρος του προβλήματος που η πολιτική συζήτηση συχνά αντιμετωπίζει σαν να ήταν ανοικτό: η Κοινή Πολιτική Ασφάλειας και Άμυνας δεν αποτελεί ανεξάρτητο τομέα από την Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας. Το άρθρο 42 ΣΕΕ τη χαρακτηρίζει ρητά αναπόσπαστο μέρος της ΚΕΠΠΑ, ενώ οι σχετικές αποφάσεις λαμβάνονται κατά κανόνα ομόφωνα στο Συμβούλιο. Η συνθήκη αποτυπώνει έτσι μια θεμελιώδη πολιτική πραγματικότητα: στρατιωτικό μέσο χωρίς πολιτική εξουσία που καθορίζει τον σκοπό του δεν αποτελεί κοινή άμυνα αλλά κοινό οπλοστάσιο.
Η Ευρώπη κινείται ταχύτερα στην ενοποίηση των αμυντικών μέσων από ό,τι στην ενοποίηση των γεωπολιτικών αποφάσεων. SAFE, EDIP, European Defence Fund, PESCO, κοινές προμήθειες, στρατιωτική κινητικότητα, ευρωπαϊκά αμυντικά projects και η νέα ατζέντα Readiness 2030 συγκροτούν σταδιακά μια πολύ πυκνότερη υλική υποδομή κοινής άμυνας. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει θέσει ως στόχο την ενίσχυση της ευρωπαϊκής αμυντικής ετοιμότητας μέχρι το 2030 και τον Ιούνιο 2026 ζήτησε επιτάχυνση των capability coalitions, της αμυντικής παραγωγής, των κοινών projects, της στρατιωτικής κινητικότητας και της ολοκλήρωσης της αμυντικής αγοράς. Η πολιτική κατεύθυνση είναι σαφής: περισσότερη κοινή ευρωπαϊκή στρατιωτική ικανότητα.
Η ασυμμετρία βρίσκεται στο γεγονός ότι η παραγωγή ικανότητας είναι θεσμικά ευκολότερη από την απόφαση χρήσης της. Τα κράτη μπορούν να συμφωνήσουν ότι χρειάζονται περισσότερα συστήματα αεράμυνας χωρίς να συμφωνούν απολύτως για το ποια απειλή έχει προτεραιότητα. Μπορούν να παράγουν από κοινού πυρομαχικά χωρίς να έχουν ταυτόσημη πολιτική απέναντι σε κάθε πόλεμο. Μπορούν να χρηματοδοτήσουν στρατιωτική κινητικότητα χωρίς να έχουν κοινή θέση για το πότε, πού και με ποιον στρατηγικό σκοπό θα κινητοποιηθούν οι δυνάμεις. Η αμυντική ολοκλήρωση μπορεί επομένως να προχωρήσει αρκετά μακριά ως βιομηχανική και επιχειρησιακή ολοκλήρωση πριν συναντήσει το πολιτικό της όριο.
Το όριο εμφανίζεται τη στιγμή που πρέπει να απαντηθεί η ερώτηση «εναντίον ποίου και για ποιο σκοπό;». Η άμυνα είναι αναγκαστικά πολιτική επειδή κάθε στρατιωτική ικανότητα προϋποθέτει ιεράρχηση απειλών. Ένα σύστημα μεγάλου βεληνεκούς μπορεί να αγοραστεί συλλογικά, αλλά η απόφαση τοποθέτησής του παράγει συγκεκριμένη γεωπολιτική δέσμευση. Ένα ευρωπαϊκό εκστρατευτικό σώμα μπορεί να συγκροτηθεί τεχνικά, αλλά η ανάπτυξή του σε γειτονική κρίση απαιτεί κοινή αντίληψη σχετικά με το συμφέρον, τη νομιμότητα, το αποδεκτό ρίσκο και τις πολιτικές συνθήκες εξόδου.
Εδώ η ΕΕ συναντά τη βαθύτερη ιδιομορφία της: διαθέτει κοινά συμφέροντα χωρίς ενιαία τελική αρχή προσδιορισμού του “ευρωπαϊκού εθνικού συμφέροντος”. Σε ένα κράτος, κυβέρνηση και κοινοβούλιο μπορούν να αποφασίσουν, υπό τους συνταγματικούς περιορισμούς, ποιο είναι το στρατηγικό συμφέρον της χώρας. Στην ΕΕ, η σχετική θέση πρέπει να παραχθεί από σύγκλιση κρατών που έχουν διαφορετικές γεωγραφίες, διαφορετικές ιστορικές εμπειρίες, διαφορετικές σχέσεις με τρίτες δυνάμεις και διαφορετικά επίπεδα στρατιωτικού κινδύνου.
Για ένα κράτος της ανατολικής πτέρυγας η Ρωσία μπορεί να αποτελεί την κυρίαρχη απειλή. Για κράτος της Μεσογείου, η αστάθεια της Μέσης Ανατολής, η Βόρεια Αφρική, η παράτυπη μετανάστευση ή η ασφάλεια θαλάσσιων οδών μπορεί να έχουν μεγαλύτερη καθημερινή βαρύτητα. Για μια ναυτική δύναμη η ασφάλεια εμπορικών οδών έχει διαφορετικό βάρος από ό,τι για ένα περισσότερο ηπειρωτικό κράτος. Η γεωγραφία δεν εξαφανίζεται επειδή τα κράτη έχουν ενταχθεί στην ίδια ένωση. Μεταφέρεται μέσα στους ευρωπαϊκούς θεσμούς ως πολλαπλότητα στρατηγικών προτεραιοτήτων.
Ακριβώς γι’ αυτό η ομοφωνία στην ΚΕΠΠΑ δεν αποτελεί απλώς αναχρονιστική διαδικαστική δυσκολία. Εκφράζει το γεγονός ότι τα κράτη δεν έχουν εκχωρήσει στην Ένωση την τελική εξουσία να αποφασίζει για τον πυρήνα της διεθνούς πολιτικής τους. Το άρθρο 31 ΣΕΕ διατηρεί ως βασικό κανόνα την ομοφωνία στις αποφάσεις της ΚΕΠΠΑ, παρότι υπάρχουν περιορισμένες δυνατότητες ειδικής πλειοψηφίας, εποικοδομητικής αποχής και passerelle. Η αρχιτεκτονική υποδηλώνει ότι η Ένωση είναι πρόθυμη να διευκολύνει τη λήψη αποφάσεων, όχι όμως να μεταβιβάσει πλήρως την κυριαρχική απόφαση περί πολέμου, ειρήνης και στρατηγικού προσανατολισμού σε πλειοψηφικό ευρωπαϊκό κέντρο.
Η διάκριση αυτή έχει βαθιά δημοκρατική βάση. Μια απόφαση εμπορικής πολιτικής μπορεί να δημιουργήσει οικονομικές απώλειες. Μια απόφαση στρατιωτικής εμπλοκής μπορεί να οδηγήσει σε θανάτους στρατιωτών, αντίποινα, εθνική κινητοποίηση και τεράστιο πολιτικό κόστος. Οι κυβερνήσεις που διαθέτουν τις ένοπλες δυνάμεις εξακολουθούν να λογοδοτούν πρωτίστως στα δικά τους εκλογικά σώματα για αυτές τις συνέπειες. Όσο οι στρατιώτες είναι εθνικοί, οι φορολογούμενοι εθνικοί, τα κοινοβούλια εθνικά και η συνταγματική νομιμοποίηση του πολέμου οργανώνεται εθνικά, η πλήρης μεταφορά της απόφασης στο ευρωπαϊκό επίπεδο δημιουργεί κενό μεταξύ εκείνου που αποφασίζει και εκείνου που φέρει το πολιτικό κόστος της απόφασης.
Γι’ αυτό και η φράση «ευρωπαϊκός στρατός» μπορεί να αποκρύπτει περισσότερο απ’ όσο αποκαλύπτει. Το δυσκολότερο στοιχείο ενός κοινού στρατού δεν είναι η κοινή στολή, το κοινό οπλικό σύστημα ή η ενιαία διοίκηση. Είναι η πολιτική αλυσίδα εντολής. Ποιος αποφασίζει ότι η δύναμη θα αναπτυχθεί; Μπορεί ένα κράτος που διαφωνεί να υποχρεωθεί να συμμετάσχει; Ποιος καθορίζει τους κανόνες εμπλοκής; Ποιος αναλαμβάνει πολιτική ευθύνη αν η επιχείρηση αποτύχει; Ποιος αποφασίζει κλιμάκωση ή αποχώρηση; Αυτά είναι ερωτήματα κυριαρχίας, όχι στρατιωτικής τεχνικής.
Η Συνθήκη αναγνωρίζει αυτή τη σύνδεση ακόμη και στη διατύπωση της δυνατότητας μελλοντικής κοινής άμυνας. Το άρθρο 42 προβλέπει την προοδευτική διαμόρφωση κοινής αμυντικής πολιτικής που μπορεί να οδηγήσει σε κοινή άμυνα, αλλά η μετάβαση αυτή προϋποθέτει ομόφωνη απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και υιοθέτησή της από τα κράτη σύμφωνα με τις αντίστοιχες συνταγματικές τους απαιτήσεις. Η κοινή άμυνα δεν αντιμετωπίζεται δηλαδή ως απλή επέκταση μιας κοινής αγοράς εξοπλισμών. Προϋποθέτει νέα πολιτική πράξη κυριαρχικής βαρύτητας.
Η τρέχουσα ευρωπαϊκή στρατηγική προσπαθεί να παρακάμψει μέρος του προβλήματος μέσω της δημιουργίας προκαταβολικής σύγκλισης. Το Strategic Compass του 2022 οικοδομήθηκε γύρω από κοινή αξιολόγηση απειλών και την προσπάθεια ανάπτυξης κοινής στρατηγικής κουλτούρας. Η λογική είναι θεσμικά έξυπνη: πριν δημιουργηθεί κοινή απόφαση χρήσης ισχύος, επιχειρείται να δημιουργηθεί κοινός τρόπος με τον οποίο τα κράτη αντιλαμβάνονται το περιβάλλον ασφαλείας. Αν οι αντιλήψεις απειλής συγκλίνουν, η ομοφωνία γίνεται ευκολότερη χωρίς να χρειάζεται τυπική κατάργηση της εθνικής κυριαρχίας.
Υπάρχει όμως όριο στο τι μπορεί να επιτύχει η κοινή στρατηγική κουλτούρα. Τα συμφέροντα δεν είναι πάντοτε προϊόν ελλιπούς επικοινωνίας. Μπορούν να είναι πραγματικά διαφορετικά. Ένα κράτος μπορεί να εξαρτάται ενεργειακά ή εμπορικά περισσότερο από μια τρίτη δύναμη. Άλλο μπορεί να αντιμετωπίζει άμεση εδαφική απειλή. Ένα τρίτο μπορεί να έχει συνταγματική παράδοση ουδετερότητας. Δεν υπάρχει βεβαιότητα ότι περισσότερες συνεδριάσεις, κοινές ασκήσεις ή κοινές εκτιμήσεις πληροφοριών θα εξαλείψουν διαφορές που προκύπτουν από διαφορετική γεωγραφία και πολιτική οικονομία.
Αυτό δημιουργεί το ενδεχόμενο μιας Ευρώπης κοινών μέσων αλλά μεταβλητών συνασπισμών χρήσης. Η ΕΕ θα μπορούσε να χρηματοδοτεί κοινά συστήματα, να εξασφαλίζει κοινά standards, να αναπτύσσει κοινή βιομηχανική βάση και να δημιουργεί διαλειτουργικές δυνάμεις, ενώ σε συγκεκριμένες κρίσεις η επιχειρησιακή δράση θα πραγματοποιείται από συνασπισμούς κρατών που είναι πολιτικά πρόθυμα να συμμετάσχουν. Η PESCO έχει ήδη θεσμοποιήσει την αρχή ότι κράτη με υψηλότερες δυνατότητες και βούληση μπορούν να προχωρούν βαθύτερα στη στρατιωτική συνεργασία.
Το μοντέλο αυτό έχει πλεονεκτήματα. Αποφεύγει το βέτο ενός κράτους πάνω σε κάθε μορφή επιχειρησιακής συνεργασίας και επιτρέπει σε «coalitions of the willing» να χρησιμοποιούν μια κοινή ευρωπαϊκή υποδομή. Περιέχει όμως ένα σοβαρό ζήτημα πολιτικής συνοχής: πότε μια επιχείρηση λίγων κρατών μπορεί να παρουσιαστεί ως ευρωπαϊκή δράση; Αν το υλικό έχει χρηματοδοτηθεί από όλους αλλά η πολιτική χρήση αποφασίζεται από ορισμένους, η κοινή άμυνα αποκτά ασύμμετρη σχέση μεταξύ κοινής χρηματοδότησης και διαφοροποιημένης πολιτικής ευθύνης.
Το ίδιο πρόβλημα εμφανίζεται ακόμη καθαρότερα στην αποτροπή. Η αποτελεσματική αποτροπή δεν βασίζεται μόνο στην ποσότητα όπλων αλλά στην αξιοπιστία της πολιτικής βούλησης να χρησιμοποιηθούν. Ένα δυνητικό αντίπαλο κράτος δεν υπολογίζει μόνο πόσα μαχητικά, πυραύλους ή ταξιαρχίες διαθέτει η Ευρώπη. Υπολογίζει αν η Ευρώπη θα συμφωνήσει εγκαίρως ότι η συγκεκριμένη ενέργεια απαιτεί απάντηση. Η αβεβαιότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων μετατρέπεται σε στρατηγική μεταβλητή.
Αυτό είναι ίσως το σοβαρότερο κόστος της κοινής άμυνας χωρίς κοινή εξωτερική πολιτική. Μια Ευρώπη μπορεί να αποκτήσει τεράστια στρατιωτική δυνατότητα και ταυτόχρονα να αφήνει αβεβαιότητα ως προς το κατώφλι ενεργοποίησής της. Η υλική ισχύς αυξάνεται, αλλά η αποτρεπτική αξία της δεν αυξάνεται αναγκαστικά στον ίδιο βαθμό. Η αποτροπή απαιτεί ο αντίπαλος να μπορεί να προβλέψει όχι μόνο ότι υπάρχει στρατιωτική δυνατότητα αλλά ότι υπάρχει πολιτικός μηχανισμός που θα τη μετατρέψει σε πράξη.
Το ΝΑΤΟ περιορίζει μέρος αυτού του προβλήματος για πολλά κράτη-μέλη, επειδή αποτελεί ήδη συγκροτημένη αρχιτεκτονική συλλογικής άμυνας και το ίδιο το άρθρο 42 ΣΕΕ αναγνωρίζει τις υποχρεώσεις των κρατών που θεωρούν ότι η κοινή τους άμυνα πραγματοποιείται στο πλαίσιο της Ατλαντικής Συμμαχίας. Αυτό όμως δημιουργεί δεύτερη θεσμική ασυμμετρία. Όσο η εδαφική συλλογική άμυνα της Ευρώπης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το ΝΑΤΟ, η ΕΕ μπορεί να αναπτύσσει κοινή αμυντική βιομηχανία χωρίς να χρειάζεται ακόμη να απαντήσει πλήρως στο ερώτημα της τελικής ευρωπαϊκής στρατιωτικής κυριαρχίας.
Η σημερινή ευρωπαϊκή άμυνα μπορεί έτσι να ιδωθεί ως σύστημα τριών επιπέδων. Στο πρώτο βρίσκεται η ΕΕ ως βιομηχανικός, χρηματοδοτικός και κανονιστικός οργανωτής. Στο δεύτερο βρίσκονται τα κράτη ως κυρίαρχοι κάτοχοι των στρατιωτικών δυνάμεων και της τελικής πολιτικής απόφασης. Στο τρίτο βρίσκεται το ΝΑΤΟ ως βασικό πλαίσιο συλλογικής αποτροπής και επιχειρησιακής άμυνας για τη μεγάλη πλειονότητα των κρατών της Ένωσης. Η αρχιτεκτονική αυτή μπορεί να είναι λειτουργική, αλλά δεν ισοδυναμεί με ενιαία ευρωπαϊκή στρατηγική κυριαρχία.
Επιπλέον, το δημοσιονομικό καθεστώς επιβεβαιώνει τον διαχωρισμό μεταξύ παραγωγής ικανότητας και χρήσης ισχύος. Ο ενωσιακός προϋπολογισμός μπορεί να χρηματοδοτεί αμυντική βιομηχανία, έρευνα και υποδομές, αλλά οι επιχειρησιακές στρατιωτικές δαπάνες εξαιρούνται καταρχήν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ βάσει του άρθρου 41 ΣΕΕ και διαχειρίζονται μέσω διακυβερνητικής χρηματοδότησης, μεταξύ άλλων της European Peace Facility. Θεσμικά, η Ένωση μπορεί να συμβάλει στην κατασκευή του μέσου πολύ ευκολότερα απ’ όσο μπορεί να αναλάβει την πλήρη κυριαρχική ευθύνη για τη χρήση του.
Το πρόβλημα δεν λύνεται μηχανικά με την κατάργηση της ομοφωνίας. Η μετάβαση σε ειδική πλειοψηφία στην εξωτερική πολιτική θα αύξανε ασφαλώς την ταχύτητα λήψης αποφάσεων, αλλά θα δημιουργούσε νέο πρόβλημα: μπορεί μια πλειοψηφία κρατών να δεσμεύσει ένα κράτος σε εξωτερική πολιτική που εκείνο θεωρεί αντίθετη προς ζωτικό συμφέρον ασφαλείας του; Η εξωτερική πολιτική δεν είναι κοινή αγροτική πολιτική. Η μειοψηφία μπορεί να θεωρεί ότι το κόστος μιας απόφασης αφορά άμεσα την εθνική της ασφάλεια.
Η πιθανότερη ευρωπαϊκή εξέλιξη βρίσκεται γι’ αυτό ανάμεσα στη διατήρηση πλήρους εθνικού ελέγχου και στην ομοσπονδιακή εξωτερική πολιτική. Η Ένωση μπορεί να διευρύνει την ειδική πλειοψηφία σε ορισμένες μη στρατιωτικές πτυχές της ΚΕΠΠΑ, να χρησιμοποιεί συστηματικότερα την εποικοδομητική αποχή, να ενισχύσει τον Ύπατο Εκπρόσωπο και την EEAS, να δημιουργήσει δεσμευτικότερες κοινές αξιολογήσεις απειλών και να επιτρέψει σε ομάδες κρατών να ενεργούν επιχειρησιακά μέσα σε προκαθορισμένο ευρωπαϊκό πλαίσιο. Το πρωτογενές δίκαιο ήδη διαθέτει ορισμένες περιορισμένες δυνατότητες ευελιξίας στην ομοφωνία.
Η ουσία όμως παραμένει πολιτική: η αμυντική ολοκλήρωση μπορεί να προχωρήσει πολύ περισσότερο από την εξωτερική πολιτική, αλλά όχι απεριόριστα. Σε κάποιο σημείο, περισσότερα κοινά όπλα απαιτούν περισσότερες κοινές αποφάσεις. Περισσότερες κοινές αποφάσεις απαιτούν κοινότερη αντίληψη συμφέροντος. Και η κοινότερη αντίληψη συμφέροντος απαιτεί είτε πολύ μεγαλύτερη πολιτική σύγκλιση των κρατών είτε βαθύτερη μεταφορά κυριαρχίας προς το ευρωπαϊκό επίπεδο.
Αυτό είναι το πραγματικό θεσμικό όριο της Ευρωπαϊκής Αμυντικής Ένωσης. Δεν βρίσκεται στον αριθμό των αεροσκαφών, των drones ή των εργοστασίων πυρομαχικών. Βρίσκεται στη στιγμή κατά την οποία μια στρατιωτική ικανότητα πρέπει να αποκτήσει πολιτική κατεύθυνση. Όσο η εξωτερική πολιτική παραμένει προϊόν διακυβερνητικής συναίνεσης, η Ευρώπη μπορεί να αποκτά όλο και μεγαλύτερη κοινή αμυντική υποδομή αλλά όχι απολύτως ενιαία στρατηγική βούληση.
Δεν πρόκειται αναγκαστικά για αποτυχία. Μπορεί να αποτελεί τη σταθερότερη μορφή ευρωπαϊκής άμυνας που είναι πολιτικά εφικτή: κοινή παραγωγή, κοινή χρηματοδότηση, κοινά standards, ισχυρή διαλειτουργικότητα, κοινή προστασία κρίσιμων υποδομών και προκαθορισμένοι συνασπισμοί ικανών και πρόθυμων κρατών, με το ΝΑΤΟ να συνεχίζει να προσφέρει το βασικό πλαίσιο συλλογικής αποτροπής. Αυτό θα ήταν μια Ευρωπαϊκή Αμυντική Ένωση χωρίς πλήρη ευρωπαϊκή στρατηγική κυριαρχία.
Εάν όμως η ευρωπαϊκή φιλοδοξία είναι μεγαλύτερη —αν η ΕΕ επιδιώκει να γίνει αυτόνομος γεωπολιτικός πόλος ικανός να αποφασίζει και να ενεργεί ακόμη και όταν οι Ηνωμένες Πολιτείες δεν συμμετέχουν— τότε η αντίφαση δεν μπορεί να παρακαμφθεί επ’ αόριστον. Μια τέτοια Ευρώπη θα χρειαστεί όχι μόνο κοινότερα όπλα και περισσότερα χρήματα, αλλά θεσμούς ικανούς να ορίζουν ποια είναι η απειλή, ποιο είναι το συμφέρον, ποιο είναι το αποδεκτό κόστος και πότε η στρατιωτική ισχύς πρέπει να χρησιμοποιηθεί.
Πρόσφατα σχόλια