Η στρατηγική ισχύς αποκτά διάρκεια όταν η πολιτική εξουσία μπορεί να μετατρέπει μεγάλους οικονομικούς πόρους σε συλλογική ικανότητα χωρίς να επαναδιαπραγματεύεται σε κάθε κρίση ποιος θα πληρώσει, πόσο θα πληρώσει και για ποια προτεραιότητα. Στο σημείο αυτό βρίσκεται η βασική ιδιομορφία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Διαθέτει οικονομία ηπειρωτικών διαστάσεων, ενιαία αγορά, κοινό νόμισμα για είκοσι κράτη, εμπορική και κανονιστική ισχύ παγκόσμιας εμβέλειας, προηγμένη βιομηχανική και τεχνολογική βάση και, αθροιστικά, αμυντικές δαπάνες που εκτιμάται ότι θα φθάσουν περίπου τα €454 δισ. το 2026. Παρ’ όλα αυτά, η χρηματοδότηση της στρατιωτικής ισχύος εξακολουθεί να παραμένει πρωτίστως εθνική και η μετάβαση από την οικονομική δυνατότητα στη στρατηγική ικανότητα εξαρτάται από τη σύμπτωση αποφάσεων πολλών διαφορετικών κρατών.
Ακριβώς αυτή η απόσταση ανάμεσα στον συνολικό ευρωπαϊκό πλούτο και στην κεντρική δυνατότητα διάθεσής του καθιστά παραπλανητική την απλή σύγκριση της ΕΕ με μια ομοσπονδιακή μεγάλη δύναμη. Η στρατηγική ισχύς δεν είναι το άθροισμα είκοσι επτά εθνικών προϋπολογισμών. Προϋποθέτει δυνατότητα συγκέντρωσης, ιεράρχησης, προχρηματοδότησης και ανακατανομής πόρων για σκοπούς που ορίζονται συλλογικά ως κρίσιμοι. Ένα ομοσπονδιακό κράτος μπορεί να αυξήσει κεντρικά τον δανεισμό του, να επιβάλει φόρους, να μεταφέρει πόρους μεταξύ περιοχών, να χρηματοδοτήσει παραγωγικές ικανότητες που εξυπηρετούν ολόκληρη την επικράτεια και να αποδεχθεί ότι το δημοσιονομικό κόστος μιας στρατηγικής επιλογής θα κοινωνικοποιηθεί. Η ΕΕ μπορεί να κάνει ορισμένα από αυτά, αλλά όχι με την ίδια θεσμική αυτονομία και όχι στον ίδιο βαθμό.
Η νέα ευρωπαϊκή αμυντική κινητοποίηση αποτυπώνει αυτή την ιδιόμορφη ενδιάμεση κατάσταση. Το πρόγραμμα Readiness 2030 έχει σχεδιαστεί με στόχο την κινητοποίηση έως περίπου €800 δισ., αλλά ο αριθμός αυτός δεν αποτελεί έναν νέο ευρωπαϊκό αμυντικό προϋπολογισμό. Μεγάλο τμήμα του προκύπτει από δημοσιονομική ευελιξία που επιτρέπει στα ίδια τα κράτη-μέλη να αυξήσουν τις εθνικές τους δαπάνες, από χρηματοδότηση μέσω της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, από κινητοποίηση ιδιωτικού κεφαλαίου και από το SAFE, το οποίο παρέχει έως €150 δισ. σε δάνεια προς κράτη-μέλη για αυξημένες και περισσότερο συνεργατικές αμυντικές επενδύσεις. Η ΕΕ, επομένως, λειτουργεί κυρίως ως δημοσιονομικός πολλαπλασιαστής εθνικής ισχύος, όχι ακόμη ως αυτόνομος δημοσιονομικός φορέας στρατηγικής ισχύος.
Η διαφορά γίνεται σαφέστερη αν συγκριθεί το SAFE με το European Defence Industry Programme. Το EDIP, που εγκρίθηκε οριστικά τον Δεκέμβριο του 2025, διαθέτει €1,5 δισ. σε επιχορηγήσεις για την περίοδο 2025–2027 και επιδιώκει να ενισχύσει κοινές προμήθειες, παραγωγικές δυνατότητες, διαλειτουργικότητα και ευρωπαϊκές αλυσίδες εφοδιασμού. Πρόκειται για θεσμικά σημαντική καινοτομία, αλλά το δημοσιονομικό της μέγεθος πρέπει να αντιπαραβληθεί με τα εκατοντάδες δισεκατομμύρια των ετήσιων εθνικών αμυντικών δαπανών. Η ευρωπαϊκή κεντρική χρηματοδότηση μπορεί να αλλάξει κίνητρα· δεν έχει ακόμη την κλίμακα να αντικαταστήσει την εθνική χρηματοδοτική βάση.
Αυτή η σχέση εξηγεί γιατί η αύξηση των συνολικών ευρωπαϊκών αμυντικών δαπανών δεν συνεπάγεται αυτομάτως αντίστοιχη αύξηση ευρωπαϊκής στρατηγικής αποτελεσματικότητας. Η European Defence Agency καταγράφει για το 2025 αμυντικές επενδύσεις περίπου €134 δισ. και προμήθειες εξοπλισμού €115 δισ., αλλά η πραγματικά συνεργατική προμήθεια παραμένει περιορισμένη και άνιση. Στο σύνολο, οι συνεργατικές δαπάνες αντιστοιχούσαν περίπου στο 24% των προμηθειών εξοπλισμού αν συνυπολογιστούν ευρωπαϊκές και άλλες συνεργασίες, ενώ τα αμιγώς ευρωπαϊκά συνεργατικά στοιχεία που δηλώθηκαν από 19 κράτη αντιστοιχούσαν μόλις στο 11% της επένδυσης σε συγκεντρωτική βάση. Η Ευρώπη μπορεί επομένως να δαπανά πολύ και να εξακολουθεί να παράγει λιγότερη στρατηγική ισχύ ανά ευρώ από ένα περισσότερο συγκεντρωμένο σύστημα.
Ο κατακερματισμός δεν αφορά μόνο την αγορά διαφορετικών οπλικών συστημάτων. Αφορά τον χρόνο, το ρίσκο και τη βιομηχανική κλίμακα. Η αμυντική παραγωγή χρειάζεται μακροχρόνιες παραγγελίες ώστε οι επιχειρήσεις να επενδύσουν σε νέες γραμμές παραγωγής, ανθρώπινο κεφάλαιο, αποθέματα πρώτων υλών και τεχνολογίες. Είκοσι επτά κυβερνήσεις με διαφορετικούς εκλογικούς κύκλους, διαφορετική δημοσιονομική κατάσταση και διαφορετικές αντιλήψεις απειλής δυσκολεύονται να προσφέρουν την ίδια σταθερότητα ζήτησης που μπορεί να προσφέρει ένα ενιαίο μεγάλο κράτος. Το δημοσιονομικό πρόβλημα μετατρέπεται έτσι σε βιομηχανικό πρόβλημα αξιοπιστίας.
Το SAFE επιχειρεί να παρέμβει ακριβώς εδώ: χρησιμοποιεί χρηματοδοτικό πλεονέκτημα σε ευρωπαϊκό επίπεδο για να παρακινήσει κοινές προμήθειες και να μειώσει τον κατακερματισμό. Η μέθοδος είναι σημαντική επειδή δείχνει ότι η ομοσπονδιοποίηση της πολιτικής δεν χρειάζεται να προηγηθεί ολοκληρωτικά της ομοσπονδιοποίησης των κινήτρων. Η ΕΕ μπορεί να χρησιμοποιεί τον προϋπολογισμό, τα δάνεια, τους κανόνες επιλεξιμότητας και τις οικονομίες κλίμακας ώστε να κάνει την εθνικά ορθολογική επιλογή να συμπίπτει περισσότερο με την ευρωπαϊκά ορθολογική επιλογή.
Αυτό είναι ίσως το ισχυρότερο επιχείρημα υπέρ της δυνατότητας ανάπτυξης στρατηγικής ισχύος χωρίς πλήρη δημοσιονομική ομοσπονδία. Η ΕΕ δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκην να μετατραπεί άμεσα σε ευρωπαϊκό υπουργείο Οικονομικών που εισπράττει φόρους και χρηματοδοτεί έναν ενιαίο ευρωπαϊκό στρατό. Μπορεί να δημιουργήσει στρατηγική δημοσιονομική ικανότητα κατά τομείς: κοινό δανεισμό για μεγάλα ευρωπαϊκά δημόσια αγαθά, ισχυρές εγγυήσεις, ευρωπαϊκή συγχρηματοδότηση κοινών προγραμμάτων, κεντρική χρηματοδότηση έρευνας και βιομηχανικής κλίμακας, προστασία κρίσιμων υποδομών, στρατιωτική κινητικότητα, διαστημικά και κυβερνοσυστήματα και κοινά στρατηγικά αποθέματα.
Η πρόταση της Επιτροπής για το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2028–2034 κινείται αισθητά προς αυτή την κατεύθυνση. Προβλέπει συνολικό προϋπολογισμό σχεδόν €2 τρισ., περίπου 1,26% του μέσου ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος της Ένωσης, και προτείνει €131 δισ. για το σκέλος άμυνας, ασφάλειας και διαστήματος του νέου European Competitiveness Fund — περίπου πενταπλάσια χρηματοδότηση σε επίπεδο ΕΕ σε σχέση με το προηγούμενο πλαίσιο. Προβλέπεται επίσης δεκαπλασιασμός του σκέλους στρατιωτικής κινητικότητας του Connecting Europe Facility. Η κατεύθυνση είναι σαφής: η άμυνα μετακινείται από την περιφέρεια του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού προς τον πυρήνα των «ευρωπαϊκών δημόσιων αγαθών».
Αλλά ακόμη και ένας προϋπολογισμός σχεδόν €2 τρισ. σε επτά χρόνια παραμένει θεσμικά διαφορετικός από έναν πραγματικό ομοσπονδιακό προϋπολογισμό. Το κρίσιμο μέγεθος δεν είναι το απόλυτο ποσό αλλά η σχέση του με την οικονομία της Ένωσης, η αυτονομία των εσόδων και η δυνατότητα ευέλικτης ανακατανομής. Η Επιτροπή προτείνει νέους ίδιους πόρους —μεταξύ άλλων από το ETS, τον μηχανισμό CBAM, το μη συλλεγόμενο ηλεκτρονικό απόβλητο, τον καπνό και μια εταιρική συνεισφορά— ακριβώς επειδή η αυξημένη φιλοδοξία της Ένωσης συγκρούεται με ένα δημοσιονομικό σύστημα που εξακολουθεί να εξαρτάται σημαντικά από εθνικές συνεισφορές.
Εδώ βρίσκεται η βαθύτερη σχέση μεταξύ δημοσιονομικής κυριαρχίας και στρατηγικής κυριαρχίας. Η στρατηγική αυτονομία δεν σημαίνει απλώς ότι υπάρχουν αρκετά χρήματα στην Ευρώπη. Σημαίνει ότι υπάρχει πολιτική αρχή ικανή να αποφασίσει ότι ένα συγκεκριμένο ευρωπαϊκό δημόσιο αγαθό πρέπει να χρηματοδοτηθεί, να εξασφαλίσει τη χρηματοδότηση και να την κατανείμει χωρίς η υλοποίηση να εξαρτάται από είκοσι επτά ξεχωριστές εθνικές δημοσιονομικές αποφάσεις. Όσο η τελική δημοσιονομική ικανότητα παραμένει εθνική, η ευρωπαϊκή στρατηγική ισχύς παραμένει κατά ένα μέρος εξουσία συντονισμού πάνω σε πόρους που ανήκουν αλλού.
Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία στις κρίσεις. Σε περίοδο σχετικής σταθερότητας, η διακυβερνητική συνεννόηση μπορεί να είναι επαρκής. Σε πόλεμο ή σοβαρή γεωπολιτική κρίση, ο χρόνος αποκτά διαφορετική αξία. Η ανάγκη για άμεση παραγωγή πυρομαχικών, νέα συστήματα αεράμυνας, δορυφορικές υπηρεσίες, αποθέματα καυσίμων, στρατιωτικές μεταφορές ή μαζική οικονομική στήριξη ενός εταίρου μπορεί να εμφανιστεί πολύ γρηγορότερα από τον χρόνο που χρειάζονται είκοσι επτά εθνικές διαδικασίες για να συγκλίνουν. Η έλλειψη κεντρικής δημοσιονομικής χωρητικότητας μετατρέπεται τότε σε στρατηγικό latency: η Ευρώπη διαθέτει τους πόρους, αλλά καθυστερεί να τους μετατρέψει σε ισχύ.
Η ιστορική λογική του λεγόμενου fiscal-military state είναι χρήσιμη ακριβώς εδώ. Η συγκρότηση αποτελεσματικής στρατιωτικής ισχύος συνδέθηκε διαχρονικά με την ικανότητα της πολιτικής εξουσίας να αντλεί αξιόπιστα έσοδα, να δανείζεται με χαμηλό κόστος, να εκδίδει μακροχρόνιες δεσμεύσεις και να απορροφά μεγάλα βραχυχρόνια σοκ. Η ΕΕ διαθέτει εν μέρει αυτές τις δυνατότητες αλλά όχι ως πλήρως ενοποιημένη κυρίαρχη αρχή. Το SAFE είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα: το ευρωπαϊκό επίπεδο χρησιμοποιεί τη δική του πιστοληπτική και θεσμική ισχύ για να χρηματοδοτήσει εθνικές επενδύσεις, αλλά το τελικό χρέος παραμένει δάνειο προς τα κράτη και όχι μόνιμη κοινή αμυντική δαπάνη.
Ακόμη περισσότερο, το ίδιο το πρωτογενές δίκαιο αποκαλύπτει τα όρια της υφιστάμενης αρχιτεκτονικής. Το άρθρο 41 ΣΕΕ εξαιρεί από τον κανονικό ενωσιακό προϋπολογισμό τις επιχειρησιακές δαπάνες που προκύπτουν από ενέργειες με στρατιωτικές ή αμυντικές συνέπειες, γι’ αυτό και τέτοιες δαπάνες χρηματοδοτούνται με ειδικούς διακυβερνητικούς μηχανισμούς όπως η European Peace Facility. Η διαφορά είναι θεσμικά αποκαλυπτική: η Ένωση μπορεί να χρηματοδοτεί αμυντική βιομηχανική πολιτική, έρευνα, κοινές προμήθειες και υποδομές μέσω του προϋπολογισμού, αλλά η ίδια η χρήση στρατιωτικής ισχύος παραμένει πιο έντονα συνδεδεμένη με τα κράτη.
Επομένως, ούτε ένας πολύ μεγαλύτερος ομοσπονδιακός προϋπολογισμός θα αρκούσε από μόνος του. Τα χρήματα δεν αποφασίζουν τον εχθρό, τον σκοπό ή το αποδεκτό κόστος του πολέμου. Ένα κοινό ευρωπαϊκό ταμείο θα μπορούσε να χρηματοδοτήσει αεράμυνα. Δεν θα αποφάσιζε μόνο του ποια απειλή έχει προτεραιότητα, πού θα αναπτυχθούν τα συστήματα ή υπό ποιες προϋποθέσεις θα χρησιμοποιηθούν. Η δημοσιονομική ενοποίηση αποτελεί αναγκαίο στοιχείο βαθύτερης στρατηγικής ικανότητας, αλλά δεν υποκαθιστά την πολιτική ενοποίηση.
Υπάρχει άλλωστε σοβαρό διανεμητικό πρόβλημα. Κάθε μόνιμη ευρωπαϊκή αμυντική δημοσιονομική ικανότητα θα δημιουργούσε νικητές και χαμένους: ποια κράτη θα φιλοξενούσαν τις παραγωγικές μονάδες, ποια συστήματα θα επιλέγονταν, ποιες εθνικές βιομηχανίες θα έκλειναν ή θα συγχωνεύονταν, ποια σύνορα θα θεωρούνταν πρώτης στρατηγικής προτεραιότητας και ποιοι φορολογούμενοι θα πλήρωναν περισσότερο. Η αμυντική ομοσπονδιοποίηση δεν είναι λογιστική πράξη. Είναι πολιτική αναδιανομή βιομηχανικής και στρατηγικής ισχύος μέσα στην Ένωση.
Αυτό εξηγεί γιατί η ευρωπαϊκή πορεία είναι πιθανότερο να συνεχίσει μέσω επιλεκτικής ομοσπονδιοποίησης παρά μέσω ενός άλματος σε πλήρη δημοσιονομική ένωση. Κοινό δανειακό εργαλείο για άμυνα, ευρωπαϊκές εγγυήσεις, μεγαλύτεροι ίδιοι πόροι, ισχυρότερο European Competitiveness Fund, κοινές βιομηχανικές παραγγελίες, κεντρική χρηματοδότηση ευρωπαϊκών capability projects και δημοσιονομική εξαίρεση για συγκεκριμένες εθνικές επενδύσεις μπορούν να δημιουργήσουν έναν λειτουργικά ομοσπονδιακό πυρήνα στρατηγικών δημόσιων αγαθών, ακόμη και αν ο συνολικός προϋπολογισμός της Ένωσης παραμένει πολύ μικρότερος από εκείνον ενός κράτους.
Η διαφορά μεταξύ «στρατηγικά ισχυρής Ευρώπης» και «ευρωπαϊκής ομοσπονδίας» βρίσκεται επομένως στο επίπεδο φιλοδοξίας. Εάν ο στόχος είναι η ΕΕ να λειτουργεί ως οργανωτής, χρηματοδοτικός καταλύτης και βιομηχανικός πολλαπλασιαστής της ισχύος των κρατών-μελών, δεν απαιτείται πλήρης ομοσπονδιακός προϋπολογισμός. Η σημερινή αρχιτεκτονική μπορεί να εξελιχθεί αρκετά ώστε να παράγει πολύ μεγαλύτερη κοινή ικανότητα. Εάν όμως ο στόχος είναι η Ένωση να διαθέτει αυτόνομη και σταθερή δυνατότητα γεωπολιτικής δράσης ακόμη και όταν τα επιμέρους κράτη διαφωνούν ως προς το κόστος, τότε η υφιστάμενη δημοσιονομική δομή αποτελεί σαφές όριο.
Η ευρωπαϊκή αμυντική ετοιμότητα του 2030 κινείται ήδη προς μια ενδιάμεση μορφή: περισσότερο κοινή χρηματοδότηση, κοινές προμήθειες, κοινή βιομηχανική πολιτική, αλλά ακόμη εθνικές ένοπλες δυνάμεις και κυρίως εθνικοί αμυντικοί προϋπολογισμοί. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ιουνίου ζήτησε επιτάχυνση των capability coalitions, ενίσχυση της παραγωγής, πλήρη αξιοποίηση SAFE και EDIP και περαιτέρω ολοκλήρωση της ευρωπαϊκής αγοράς άμυνας. Η πορεία είναι σαφής, αλλά το θεσμικό της τέλος δεν είναι προκαθορισμένο.
Η ΕΕ μπορεί, συνεπώς, να αποκτήσει σημαντική στρατηγική ισχύ χωρίς να αποκτήσει πλήρη ομοσπονδιακό προϋπολογισμό. Μπορεί να χρηματοδοτεί κρίσιμες τεχνολογίες, να ενοποιεί αγορές, να μειώνει τον βιομηχανικό κατακερματισμό, να δανείζεται για κοινές προτεραιότητες και να μεταβάλλει τα κίνητρα των κρατών. Εκείνο που δυσκολεύεται να αποκτήσει χωρίς μόνιμη κεντρική δημοσιονομική ικανότητα είναι η στρατηγική ανεξαρτησία από τις εθνικές δημοσιονομικές βουλήσεις. Η πρώτη είναι εφικτή με την Ευρώπη ως πολλαπλασιαστή ισχύος. Η δεύτερη προϋποθέτει ένα βαθύτερο πολιτικό άλμα: όχι αναγκαστικά ένα πλήρες ευρωπαϊκό ομοσπονδιακό κράτος, αλλά τουλάχιστον μια πραγματική δημοσιονομική ένωση για συγκεκριμένα στρατηγικά δημόσια αγαθά.
Πρόσφατα σχόλια