Η καταστροφή καταστρέφει κτίρια με φυσικούς μηχανισμούς, αλλά μετατρέπει την υλική ζημία σε ανθρώπινη απώλεια μέσα από μια ήδη υπάρχουσα κοινωνική δομή. Το εισόδημα καθορίζει την ποιότητα της κατοικίας, οι δημόσιες επενδύσεις καθορίζουν την ασφάλεια της γειτονιάς, η εργασία καθορίζει αν ένα νοικοκυριό διαθέτει αποταμιεύσεις, η πρόσβαση σε ασφάλιση καθορίζει την ταχύτητα ανάκαμψης, η αναπηρία ή η ηλικία επηρεάζει τη δυνατότητα εκκένωσης και η διοικητική αναγνώριση καθορίζει ποιος θα εμφανιστεί εγκαίρως στα μητρώα της κρατικής βοήθειας. Συνεπώς, η κοινωνική κατανομή της καταστροφής είναι πολιτική.
Η σύγχρονη έρευνα για την κοινωνικοοικονομική ανθεκτικότητα αποτυπώνει με ακρίβεια αυτή την ασυμμετρία. Παγκόσμια ανάλυση της Παγκόσμιας Τράπεζας για 132 χώρες εκτιμά ότι το φτωχότερο εισοδηματικό 20% υφίσταται περίπου το 9% των εθνικών απωλειών περιουσιακών στοιχείων αλλά περίπου το 33% των απωλειών ευημερίας. Η αντίφαση είναι μόνο φαινομενική. Ένα πλούσιο νοικοκυριό μπορεί να χάσει περιουσία πολύ μεγαλύτερης χρηματικής αξίας και να διατηρεί ασφαλιστική κάλυψη, δεύτερη κατοικία, τραπεζική πρόσβαση και εισόδημα. Η απώλεια ενός πολύ μικρότερου περιουσιακού στοιχείου μπορεί να αφαιρέσει από ένα φτωχό νοικοκυριό σχεδόν ολόκληρη τη βάση της οικονομικής του ασφάλειας.
Η δικαιοσύνη της καταστροφής αρχίζει συνεπώς πριν από την καταστροφή. Ένας φτωχός πολίτης που κατοικεί σε παλαιό, λιγότερο ασφαλές κτίριο επειδή το στεγαστικό σύστημα δεν του παρέχει άλλη δυνατότητα δεν έχει επιλέξει τον ίδιο κίνδυνο με έναν ιδιοκτήτη πολυτελούς κατοικίας που αγνοεί συνειδητά έναν κανονισμό. Η κατηγορία της «ατομικής ευθύνης» γίνεται ανεπαρκής όταν οι ίδιες οι αγορές κατοικίας και γης διανέμουν τον κίνδυνο ανάλογα με την οικονομική ικανότητα.
Η ανοικοδόμηση αντιμετωπίζει τότε ένα δύσκολο πολιτικό δίλημμα. Η απλούστερη αρχή είναι η restitutio: αποκαθιστούμε ό,τι χάθηκε. Αν καταστράφηκε μία κατοικία συγκεκριμένης αξίας, αποζημιώνουμε την κατοικία· αν χάθηκε μια υποδομή, την επανακατασκευάζουμε. Η αρχή φαίνεται ουδέτερη. Όταν όμως η προηγούμενη κοινωνική κατάσταση ήταν άνιση, η πιστή αποκατάστασή της ανακατασκευάζει και την ευπάθεια που προϋπήρχε. Το χαμηλής ποιότητας σπίτι γίνεται ξανά χαμηλής ποιότητας σπίτι, η απομονωμένη φτωχή κοινότητα επιστρέφει στην ίδια απομόνωση και ο πολίτης με αναπηρία επιστρέφει σε δημόσιες υποδομές που εξακολουθούν να τον αποκλείουν.
Η αρχή του Build Back Better, που αποτελεί μέρος της διεθνούς αρχιτεκτονικής του Sendai Framework, προχωρά γι’ αυτό πέρα από την αποκατάσταση της προγενέστερης κατάστασης. Η ανάκαμψη πρέπει να μειώνει τους παράγοντες που παρήγαγαν τον κίνδυνο και να δημιουργεί ισχυρότερες, ταχύτερα ανακάμπτουσες και περισσότερο συμπεριληπτικές κοινότητες. Η μεταβολή αυτή έχει σημαντική κανονιστική συνέπεια: η ανοικοδόμηση παύει να είναι διαδικασία επιστροφής στο παρελθόν και μετατρέπεται σε διανεμητική απόφαση για το μέλλον.
Αμέσως εμφανίζεται, όμως, το πρόβλημα της ισότητας. Αν το κράτος χρησιμοποιήσει την καταστροφή για να αναβαθμίσει δραστικά τα σπίτια των πληγέντων, τι απαντά στον εξίσου φτωχό πολίτη της διπλανής περιοχής που δεν επλήγη και εξακολουθεί να ζει σε επικίνδυνη κατοικία; Αν χρηματοδοτήσει νέες υποδομές πολύ ανώτερες από τις προηγούμενες, δημιουργεί ενδεχομένως έναν σεισμικό γεωγραφικό λοταριασμό: η περιοχή που καταστράφηκε αποκτά καλύτερες δημόσιες επενδύσεις από την εξίσου ευάλωτη περιοχή που είχε την «τύχη» να μη χτυπηθεί.
Η δίκαιη ανοικοδόμηση δεν μπορεί επομένως να σχεδιαστεί μόνο ως πολιτική των θυμάτων. Πρέπει να συνδεθεί με εθνική πολιτική μείωσης της ευπάθειας. Το Build Back Better είναι κοινωνικά συνεπές όταν λειτουργεί ως επιταχυντής μιας καθολικότερης μεταρρύθμισης, όχι όταν δημιουργεί ασφαλείς νησίδες μέσα σε ευρύτερο τοπίο εγκαταλελειμμένου κινδύνου.
Ένα δεύτερο πρόβλημα αφορά τον τρόπο αποζημίωσης. Η ίση αποζημίωση δεν είναι αναγκαστικά δίκαιη αποζημίωση. Αν δύο νοικοκυριά λάβουν το ίδιο ποσό αλλά το ένα διαθέτει ασφάλιση, αποταμιεύσεις και σταθερό μισθό ενώ το άλλο έχασε συγχρόνως το σπίτι, την άτυπη εργασία και το μοναδικό παραγωγικό περιουσιακό του στοιχείο, η ίδια πληρωμή παράγει τελείως διαφορετική δυνατότητα ανάκαμψης. Η κοινωνικοοικονομική ανθεκτικότητα εξαρτάται από την ικανότητα απορρόφησης της απώλειας, όχι μόνο από την αντικειμενική χρηματική αξία της ζημίας.
Αυτό δικαιολογεί μια περισσότερο προοδευτική αρχιτεκτονική αποκατάστασης. Η αποζημίωση ιδιοκτησίας μπορεί να ακολουθεί την πραγματική περιουσιακή απώλεια, αλλά η κοινωνική στήριξη πρέπει να λαμβάνει υπόψη εισόδημα, αναπηρία, εξάρτηση από φροντίδα, απώλεια εργασίας, πρόσβαση σε πίστωση και δυνατότητα προσωρινής στέγασης. Οι δύο λειτουργίες δεν πρέπει να συγχέονται. Η αποκατάσταση περιουσίας αφορά έναν τίτλο. Η αποκατάσταση κοινωνικής λειτουργίας αφορά την ικανότητα του πολίτη να συνεχίσει τη ζωή του.
Η διάσταση της αναπηρίας κάνει το πρόβλημα ιδιαίτερα καθαρό. Η Παγκόσμια Τράπεζα επισημαίνει ότι οι υφιστάμενοι κοινωνικοί και χωρικοί φραγμοί μπορούν να αυξήσουν δυσανάλογα τον κίνδυνο θανάτου ή τραυματισμού των ατόμων με αναπηρία και ότι η μετακαταστροφική ανοικοδόμηση δημιουργεί ευκαιρία ενσωμάτωσης προσβάσιμων υποδομών, πληροφοριών, κατοικίας και υπηρεσιών. Η «αποκατάσταση ακριβώς όπως πριν» θα ήταν σε αυτή την περίπτωση όχι ουδέτερη αλλά επαναφορά ενός γνωστού αποκλεισμού.
Υπάρχει όμως και ο αντίθετος κίνδυνος: η έννοια του Build Back Better να χρησιμοποιηθεί ως τεχνοκρατική εξουσιοδότηση εκτοπισμού. Η κυβέρνηση μπορεί να θεωρήσει μια φτωχή παράκτια ή σεισμικά εκτεθειμένη κοινότητα «μη βιώσιμη», να μεταφέρει τους κατοίκους μακριά και να χρησιμοποιήσει τη γη για διαφορετική οικονομική ανάπτυξη. Η μείωση φυσικού κινδύνου μπορεί τότε να μετατραπεί σε αύξηση κοινωνικού κινδύνου: απώλεια εργασίας, κοινωνικών δικτύων, πολιτισμικών δεσμών και πρόσβασης σε υπηρεσίες.
Η δικαιοσύνη της ανοικοδόμησης απαιτεί συνεπώς και διαδικαστική δικαιοσύνη. Δεν αρκεί η νέα κατοικία να είναι τεχνικά ασφαλέστερη. Οι πληγέντες πρέπει να συμμετέχουν στις αποφάσεις για το πού και πώς θα ζήσουν, ποιες κοινότητες θα μετακινηθούν, ποια κριτήρια θα χρησιμοποιηθούν για τις αποζημιώσεις και ποια μορφή ανάπτυξης θα ακολουθήσει. Η Παγκόσμια Τράπεζα εντάσσει ακριβώς τη συμμετοχή της κοινότητας και τους μηχανισμούς προσφυγής μεταξύ των συστατικών μιας κοινωνικά συμπεριληπτικής μετακαταστροφικής πολιτικής.
Η σχέση μεταξύ δικαιοσύνης και ταχύτητας είναι ακόμη δυσκολότερη. Η ταχεία ανοικοδόμηση μειώνει το διάστημα κατά το οποίο τα νοικοκυριά παραμένουν εκτοπισμένα, χωρίς εργασία ή εξαρτημένα από βοήθεια. Υπερβολικά γρήγορες διαδικασίες όμως μπορούν να παρακάμψουν συμμετοχή, περιβαλλοντικό σχεδιασμό, έλεγχο τίτλων και κοινωνική διαβούλευση. Η μετακαταστροφική διακυβέρνηση βρίσκεται έτσι ανάμεσα σε δύο μορφές αδικίας: την αδικία της καθυστέρησης και την αδικία της επιβολής.
Η ουσιαστική έννοια του disaster justice δεν ζητά από την κυβέρνηση να χρησιμοποιεί κάθε σεισμό ως γενική κοινωνική επανάσταση. Απαιτεί κάτι περισσότερο περιορισμένο και περισσότερο θεσμικά απαιτητικό: να μη χρησιμοποιείται η αποκατάσταση ως μηχανισμός αναπαραγωγής των ίδιων συνθηκών που μετέτρεψαν τον φυσικό κίνδυνο σε κοινωνική καταστροφή.
Πρόσφατα σχόλια