Η εκπαίδευση μιας τοπικής υπηρεσίας έκτακτης ανάγκης παράγουν ένα πολιτικά παράδοξο αποτέλεσμα: εφόσον επιτύχουν, το γεγονός που θα αποδείκνυε την αξία τους δεν συμβαίνει. Η δημόσια πολιτική της πρόληψης βρίσκεται γι’ αυτό αντιμέτωπη με ένα ιδιαίτερο πρόβλημα απόδοσης πολιτικής πίστωσης. Η κυβέρνηση που ξοδεύει εκατομμύρια μετά την καταστροφή μπορεί να φωτογραφηθεί δίπλα σε διασώστες, να εγκαινιάσει κατοικίες, να ανακοινώσει αποζημιώσεις και να παρουσιάσει χειροπιαστά αποτελέσματα. Η κυβέρνηση που χρηματοδοτεί χρόνια νωρίτερα την ενίσχυση ενός κτιρίου παράγει ένα αποτέλεσμα πολύ δυσκολότερο να αποδοθεί πολιτικά: την απουσία θυμάτων που κανείς δεν θα γνωρίσει ότι διαφορετικά θα υπήρχαν.
Αυτό εξηγεί ένα μέρος του επίμονου χάσματος ανάμεσα στη ρητορική περί ανθεκτικότητας και στη δημοσιονομική πραγματικότητα. Το Sendai Framework έχει ήδη από το 2015 τοποθετήσει την κατανόηση του κινδύνου, τη διακυβέρνησή του και τις επενδύσεις στην ανθεκτικότητα πριν από την καταστροφή μεταξύ των τεσσάρων κεντρικών προτεραιοτήτων του. Παρά ταύτα, η ίδια η UNDRR εξακολουθούσε το 2025 να χαρακτηρίζει τη χρηματοδότηση μείωσης κινδύνου κατακερματισμένη, βραχυπρόθεσμη και υπερβολικά αντιδραστική, επισημαίνοντας ότι οι δημόσιοι προϋπολογισμοί συχνά ενεργοποιούνται αποφασιστικά αφού η καταστροφή έχει ήδη συμβεί. Η αντίφαση δεν οφείλεται κυρίως σε έλλειψη γνώσης. Προκύπτει από τον τρόπο με τον οποίο τα δημοκρατικά πολιτικά συστήματα τιμολογούν τον χρόνο, την ορατότητα και την αβεβαιότητα.
Η πρόληψη έχει πρώτο μειονέκτημα τον εκλογικό χρονικό ορίζοντα. Ένας μεγάλος σεισμός μπορεί να συμβεί αύριο ή μετά από τριάντα χρόνια. Ένας αντισεισμικός προϋπολογισμός, όμως, αφαιρεί πραγματικούς πόρους σήμερα από σχολεία, κοινωνικές παροχές, μισθούς, μεταφορές ή μειώσεις φόρων, των οποίων τα αποτελέσματα είναι άμεσα αντιληπτά από τους ψηφοφόρους. Η εκλεγμένη κυβέρνηση πληρώνει το παρόν πολιτικό κόστος μιας επένδυσης της οποίας το μεγαλύτερο όφελος μπορεί να εμφανιστεί υπό μια εντελώς διαφορετική κυβέρνηση. Παράγεται έτσι μια μορφή διαχρονικού προβλήματος εντολέα–εντολοδόχου: το σημερινό εκλογικό σώμα πρέπει να αποδεχθεί κόστος για την προστασία μελλοντικών κατοίκων και μελλοντικών κυβερνήσεων, χωρίς να υπάρχει εγγύηση ότι το όφελος θα γίνει ποτέ δημόσια ορατό.
Το δεύτερο μειονέκτημα αφορά τη γνωστική ασυμμετρία μεταξύ βέβαιου κόστους και πιθανοτικού οφέλους. Τα 100 εκατομμύρια που απαιτούνται για ενίσχυση κτιρίων είναι λογιστικά συγκεκριμένα. Η καταστροφή που αποφεύγεται υπάρχει ως πιθανότητα. Ο υπουργός Οικονομικών βλέπει πραγματική δαπάνη στον σημερινό προϋπολογισμό και ένα στατιστικά προσδοκώμενο όφελος κατανεμημένο σε δεκαετίες. Η πολιτική διαδικασία έχει συνεπώς ενσωματωμένη τάση να υποτιμά τον κίνδυνο χαμηλής συχνότητας ακόμη και όταν η αναμενόμενη οικονομική απόδοση της πρόληψης είναι υψηλή. Η Παγκόσμια Τράπεζα έχει εκτιμήσει ότι στις αναπτυσσόμενες οικονομίες η ενίσχυση της ανθεκτικότητας των υποδομών μπορεί κατά μέσο όρο να παράγει περίπου τέσσερα δολάρια οφέλους για κάθε δολάριο επένδυσης, μέσα από αποφυγή άμεσων ζημιών και διακοπών υπηρεσιών. Το πολιτικό σύστημα όμως δεν αποφασίζει με βάση μόνο την καθαρή παρούσα αξία.
Υπάρχει επιπλέον σοβαρό πρόβλημα αντιπαραδείγματος. Όταν μια καταστροφή προκαλέσει χιλιάδες θύματα, οι πολίτες μπορούν να συγκρίνουν το πραγματικό αποτέλεσμα με αυτό που περίμεναν από το κράτος. Όταν η πρόληψη επιτύχει, δεν παρατηρούμε το εναλλακτικό σύμπαν στο οποίο το σχολείο κατέρρευσε, το νοσοκομείο τέθηκε εκτός λειτουργίας ή η γέφυρα κατέκοψε την πρόσβαση των σωστικών συνεργείων. Η επιτυχία της πρόληψης παράγει περιορισμένη πολιτική αφήγηση επειδή εξαφανίζει το ίδιο το δράμα που θα την καθιστούσε ορατή.
Η καταστροφή, αντίθετα, δημιουργεί συγκέντρωση πολιτικής προσοχής. Η αβεβαιότητα εξαφανίζεται: υπάρχουν πραγματικά θύματα, πραγματικές καταστροφές, πραγματικοί εκτοπισμένοι. Η διοικητική γραφειοκρατία αποκτά επείγουσες εντολές, τα υπουργεία διαθέτουν ευκολότερα πόρους, οι κανόνες προμηθειών επιταχύνονται, το κοινοβούλιο μπορεί να εγκρίνει έκτακτες πιστώσεις και η κοινή γνώμη αποδέχεται δημοσιονομικές δαπάνες που λίγες εβδομάδες νωρίτερα θα θεωρούσε υπερβολικές. Η καταστροφή επιλύει έτσι προσωρινά ένα πολιτικό πρόβλημα που η πρόληψη δεν μπορεί να επιλύσει: δημιουργεί καθολική συμφωνία ότι το πρόβλημα υπάρχει τώρα.
Η πρόσφατη ινδονησιακή κρίση προσφέρει χαρακτηριστική εικόνα αυτής της μεταβολής. Μετά τον σεισμό M7,7, ενεργοποιήθηκε ταχύτατα κεντρικός συντονισμός, κινητοποιήθηκαν υπουργεία, BNPB, στρατιωτικές και αστυνομικές δυνατότητες, ενώ το BNPB πίεσε τις σοβαρότερα πληγείσες τοπικές διοικήσεις να θεσμοθετήσουν κατάσταση έκτακτης ανάγκης ώστε να ανοίξει η νομική και δημοσιονομική οδός για ευρύτερη τεχνική και οικονομική υποστήριξη. Η κινητοποίηση αυτή είναι απολύτως αναγκαία. Το πολιτικά σημαντικό ερώτημα βρίσκεται στο προηγούμενο στάδιο: πόσο από το δημόσιο κεφάλαιο, τη διοικητική προσοχή και την πολιτική αποφασιστικότητα που εμφανίζονται μέσα σε ώρες μετά την καταστροφή υπήρχαν διαθέσιμα για την προληπτική μείωση της ευπάθειας χρόνια νωρίτερα;
Η ανισότητα μεταξύ πρόληψης και απόκρισης ενισχύεται από τη θεσμική οργάνωση των κρατικών προϋπολογισμών. Η πρόληψη είναι διατομεακή. Ένα αντισεισμικά ασφαλές κράτος δεν παράγεται από ένα υπουργείο πολιτικής προστασίας. Απαιτεί πολεοδομία, παιδεία, υγεία, μεταφορές, ενέργεια, τηλεπικοινωνίες, τοπική αυτοδιοίκηση, δημόσιες συμβάσεις και δημοσιονομικό σχεδιασμό. Κάθε υπουργείο έχει κίνητρο να προστατεύσει τον δικό του βασικό προϋπολογισμό, ενώ το συνολικό όφελος της ανθεκτικότητας διαχέεται σε ολόκληρη την κοινωνία. Δημιουργείται έτσι ένα πρόβλημα κατακερματισμένης δημοσιονομικής ιδιοκτησίας: όλοι ωφελούνται από την πρόληψη, αλλά κανείς δεν θέλει να χρηματοδοτήσει μόνος του το κόστος της.
Ακόμη σοβαρότερο είναι το πρόβλημα του πολιτικού καταλογισμού. Μετά από έναν σεισμό, η κυβέρνηση λογοδοτεί για την απόκριση. Πριν από τον σεισμό, η μη χρηματοδότηση μιας αντισεισμικής παρέμβασης σπανίως δημιουργεί άμεση πολιτική κρίση, επειδή το κόστος παραμένει λανθάνον. Η πολιτική ευθύνη είναι επομένως ασύμμετρη στον χρόνο: η αποτυχία της διάσωσης έχει άμεσο υπεύθυνο, ενώ η συσσωρευμένη επί δεκαετίες παραγωγή ευπάθειας διαχέεται ανάμεσα σε πολλές κυβερνήσεις, δήμους, ιδιώτες και ρυθμιστικές αρχές.
Αυτός είναι ο λόγος που η πρόληψη χρειάζεται θεσμικούς μηχανισμούς που να την αποσυνδέουν εν μέρει από το βραχυχρόνιο εκλογικό κίνητρο. Πολυετείς δεσμευμένοι προϋπολογισμοί ανθεκτικότητας, ανεξάρτητοι έλεγχοι δημόσιων υποδομών, υποχρεωτική αποτίμηση φυσικού κινδύνου σε κάθε μεγάλη δημόσια επένδυση, δημοσιοποίηση του «stock» ευπάθειας των δημόσιων κτιρίων και κανόνες σύμφωνα με τους οποίους η μη συμμόρφωση δημιουργεί συγκεκριμένη διοικητική ευθύνη μπορούν να μετατρέψουν τον αόρατο μελλοντικό κίνδυνο σε σημερινή θεσμική υποχρέωση. Αυτός είναι ο βαθύτερος λόγος που το Sendai Framework αντιμετωπίζει την επένδυση στην πρόληψη ως ζήτημα διακυβέρνησης και όχι ως τεχνική επιλογή πολιτικής προστασίας.
Η πρόληψη αποκτά επιπλέον οικονομική αξία ακόμη και όταν η καταστροφή δεν συμβαίνει. Η θεωρία του «triple dividend of resilience» έχει δείξει ότι οι επενδύσεις ανθεκτικότητας δεν αποδίδουν μόνο μέσω των ζημιών που αποφεύγονται σε ένα μελλοντικό συμβάν. Μπορούν να μειώνουν την αβεβαιότητα, να ενθαρρύνουν παραγωγικές επενδύσεις και να δημιουργούν καθημερινά αναπτυξιακά οφέλη. Μια αξιόπιστη ηλεκτρική υποδομή, ένας ασφαλέστερος οδικός άξονας ή ένα νοσοκομείο ικανό να λειτουργεί μετά από σεισμό δεν είναι «νεκρό κεφάλαιο μέχρι να έρθει η καταστροφή». Αυξάνουν ήδη την ποιότητα και την αξιοπιστία της καθημερινής οικονομικής λειτουργίας.
Η βαθύτερη μεταρρύθμιση επομένως δεν είναι η αύξηση ενός κονδυλίου πολιτικής προστασίας. Είναι η αλλαγή του τρόπου με τον οποίο το κράτος λογιστικοποιεί τον κίνδυνο. Όσο ο πιθανός σεισμός βρίσκεται έξω από τον συμβατικό προϋπολογισμό μέχρι να συμβεί, η πρόληψη θα εμφανίζεται ως δαπάνη και η καταστροφή ως «έκτακτο γεγονός». Στην πραγματικότητα, σε μια γνωστά σεισμογενή χώρα ο μελλοντικός κίνδυνος είναι ήδη δημοσιονομική υποχρέωση — απλώς δεν γνωρίζουμε το ακριβές έτος κατά το οποίο θα καταστεί απαιτητή.
Η πολιτική ωριμότητα αρχίζει όταν αυτή η λανθάνουσα υποχρέωση ενσωματώνεται στο παρόν. Το κράτος που επενδύει μόνο μετά την κατάρρευση δεν εξοικονομεί πριν από αυτήν· δανείζεται κρυφά από το μέλλον, με επιτόκιο που θα καθορίσει η επόμενη καταστροφή.
Πρόσφατα σχόλια