Το πρωτογενές αποτέλεσμα αποτελεί έναν από τους βασικότερους δείκτες με τους οποίους αξιολογείται η δημοσιονομική θέση ενός κράτους. Αφαιρώντας τις πληρωμές τόκων, δείχνει αν τα τρέχοντα δημόσια έσοδα επαρκούν για την κάλυψη των πρωτογενών δαπανών και έχει ιδιαίτερη σημασία για την πορεία του δημόσιου χρέους. Σε χώρες με ιστορικό δημοσιονομικής αστάθειας, όπως η Ελλάδα, η επίτευξη σταθερών πρωτογενών πλεονασμάτων έχει εύλογα συνδεθεί με την αποκατάσταση αξιοπιστίας, τη μείωση του κινδύνου χρηματοδότησης και τη σταδιακή αποκλιμάκωση του λόγου χρέους προς ΑΕΠ. Το πρόβλημα αρχίζει όταν ο δείκτης μετατρέπεται από χρήσιμο μέσο ανάλυσης σε συνολική αποτίμηση της οικονομικής πολιτικής.
Δύο προϋπολογισμοί μπορούν να εμφανίζουν ακριβώς το ίδιο πρωτογενές πλεόνασμα και να έχουν ριζικά διαφορετική επίδραση στη μελλοντική οικονομική δυναμικότητα της χώρας. Το ίδιο αποτέλεσμα μπορεί να προκύπτει από αύξηση των εσόδων λόγω περιορισμού της φοροδιαφυγής ή από υπερβολική επιβάρυνση μιας στενής φορολογικής βάσης· από περιορισμό αναποτελεσματικών επιδοτήσεων ή από περικοπή συντήρησης δημόσιων υποδομών· από συγκράτηση καταναλωτικών δαπανών ή από αναβολή επενδύσεων· από αποτελεσματικότερη λειτουργία του κράτους ή από απλή συμπίεση υπηρεσιών που αργότερα θα χρειαστεί να αποκατασταθούν με μεγαλύτερο κόστος. Ο λογιστικός αριθμός είναι ο ίδιος. Η οικονομική ουσία δεν είναι.
Η διάκριση αυτή είναι θεμελιώδης επειδή ο προϋπολογισμός δεν αποτελεί μόνο μηχανισμό χρηματοδότησης του κράτους. Επηρεάζει το παραγωγικό κεφάλαιο, το ανθρώπινο δυναμικό, την κατανομή πόρων, τις προσδοκίες των επιχειρήσεων και των νοικοκυριών, την ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών και τελικά το ίδιο το δυνητικό προϊόν της οικονομίας. Μια δημοσιονομική προσαρμογή που μειώνει συστηματικά παραγωγικές δαπάνες μπορεί να βελτιώνει τον αριθμητή της σχέσης χρέους προς ΑΕΠ βραχυπρόθεσμα, αλλά να αποδυναμώνει τον παρονομαστή μακροπρόθεσμα. Αντιστρόφως, μια πολιτική που διατηρεί ισχυρό δημοσιονομικό αποτέλεσμα ενώ ταυτόχρονα ανακατανέμει πόρους προς υποδομές, εκπαίδευση, υγεία, έρευνα και διοικητική ικανότητα μπορεί να βελτιώνει τόσο τη βιωσιμότητα όσο και την αναπτυξιακή βάση.
Η ποιότητα του πρωτογενούς αποτελέσματος πρέπει επομένως να εξετάζεται πρώτα από την πλευρά των εσόδων. Ένα πλεόνασμα που προκύπτει επειδή διευρύνεται η φορολογική βάση, μειώνεται η αδήλωτη οικονομία, βελτιώνεται η εισπραξιμότητα και αυξάνεται το δηλωμένο εισόδημα έχει διαφορετική ποιότητα από ένα πλεόνασμα που στηρίζεται στην επαναλαμβανόμενη αύξηση συντελεστών στους ήδη συνεπείς φορολογουμένους. Στην πρώτη περίπτωση το κράτος βελτιώνει την ικανότητά του να χρηματοδοτεί συλλογικά αγαθά με δικαιότερη κατανομή του βάρους. Στη δεύτερη μπορεί να ενισχύει αντικίνητρα για εργασία, επένδυση και συμμόρφωση, ενώ ταυτόχρονα αυξάνει το αίσθημα άνισης μεταχείρισης. Η Ελλάδα έχει τα τελευταία χρόνια καταγράψει σημαντική διεύρυνση της φορολογικής βάσης μέσω περιορισμού της φοροδιαφυγής, εξέλιξη που το ΔΝΤ συνδέει με την ενίσχυση των δημοσιονομικών αποτελεσμάτων. Αυτό ακριβώς δείχνει γιατί η προέλευση ενός πλεονάσματος είναι οικονομικά σημαντική.
Το ίδιο ισχύει για τις δαπάνες. Δεν είναι όλες οι δημόσιες δαπάνες οικονομικά ισοδύναμες ούτε όλες οι περικοπές έχουν το ίδιο αποτέλεσμα. Η κατάργηση μιας αναποτελεσματικής φορολογικής επιδότησης ή ενός προγράμματος χαμηλής κοινωνικής απόδοσης μπορεί να βελτιώνει το δημοσιονομικό αποτέλεσμα χωρίς σοβαρή απώλεια ευημερίας. Η αναβολή, αντίθετα, της συντήρησης ενός σιδηροδρομικού δικτύου, της ψηφιοποίησης μιας δημόσιας υπηρεσίας ή της αναβάθμισης σχολικών και υγειονομικών υποδομών δημιουργεί συχνά μια ψευδή οικονομία: η δαπάνη εξαφανίζεται από τον σημερινό προϋπολογισμό, αλλά το κόστος επανεμφανίζεται αργότερα ως χαμηλότερη παραγωγικότητα, μεγαλύτερη φθορά κεφαλαίου ή ανάγκη ακριβότερης αποκατάστασης. Η διάκριση μεταξύ παραγωγικής και μη παραγωγικής δαπάνης δεν είναι πάντοτε εύκολη, είναι όμως απαραίτητη αν ο προϋπολογισμός πρόκειται να αξιολογείται οικονομικά και όχι μόνο λογιστικά.
Εξίσου σημαντική είναι η διάκριση ανάμεσα στην ποσότητα και στην αποτελεσματικότητα της δαπάνης. Η αύξηση των δημόσιων επενδύσεων δεν εγγυάται από μόνη της μεγαλύτερη ανάπτυξη. Κακώς σχεδιασμένα έργα, υπερβάσεις κόστους, χαμηλή διοικητική ικανότητα, ελλιπής αξιολόγηση και κατακερματισμένες προμήθειες μπορούν να μετατρέψουν μια υψηλή επενδυτική δαπάνη σε περιορισμένο πραγματικό δημόσιο κεφάλαιο. Το ΔΝΤ έχει δείξει ότι οι διαφορές στην αποτελεσματικότητα των συστημάτων δημόσιας επένδυσης μεταβάλλουν δραστικά την οικονομική απόδοση του ίδιου ποσού δαπάνης. Άρα, ακόμη και η διάκριση «τρέχουσα δαπάνη έναντι επένδυσης» δεν αρκεί. Χρειάζεται να εξετάζεται τι αγοράζει πραγματικά το κράτος με κάθε ευρώ.
Η σύγχρονη ευρωπαϊκή δημοσιονομική αρχιτεκτονική έχει ήδη μετακινηθεί, έστω ατελώς, προς αυτήν τη λογική. Οι κανόνες που ισχύουν από το 2024 δεν περιορίζονται στην ετήσια εξέταση ελλείμματος και χρέους, αλλά οργανώνονται γύρω από μεσοπρόθεσμες δημοσιονομικές και διαρθρωτικές στρατηγικές, εθνικές πορείες καθαρών δαπανών και δεσμεύσεις για επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις. Η δυνατότητα παράτασης της περιόδου προσαρμογής όταν ένα κράτος αναλαμβάνει συγκεκριμένες αναπτυξιακές μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις αναγνωρίζει, τουλάχιστον θεσμικά, ότι η βιωσιμότητα δεν εξαρτάται αποκλειστικά από την ταχύτητα της προσαρμογής αλλά και από το τι συμβαίνει στην παραγωγική βάση της οικονομίας.
Αυτό δεν σημαίνει ότι πρέπει να δημιουργηθεί μια αφελής διάκριση σύμφωνα με την οποία κάθε επενδυτική ή κοινωνική δαπάνη είναι εξ ορισμού «καλή» και κάθε δημοσιονομικός περιορισμός «κακός». Η κοινωνική πολιτική μπορεί να είναι αναποτελεσματικά σχεδιασμένη, οι δημόσιες επενδύσεις μπορούν να εξυπηρετούν πολιτικές πελατείες και οι υποδομές μπορούν να κατασκευάζονται χωρίς επαρκή ζήτηση. Αντίστοιχα, ένα πρωτογενές πλεόνασμα μπορεί να προσφέρει σημαντική πραγματική αξία όταν μειώνει το κόστος χρηματοδότησης, δημιουργεί αντοχή απέναντι σε κρίσεις και περιορίζει τη μεταφορά χρέους στις επόμενες γενιές. Η ποιοτική αξιολόγηση δεν ακυρώνει τη δημοσιονομική πειθαρχία. Την καθιστά πιο απαιτητική, διότι ζητά από την πολιτική όχι απλώς να επιτυγχάνει έναν αριθμητικό στόχο αλλά να τον επιτυγχάνει με τον οικονομικά και κοινωνικά αποτελεσματικότερο τρόπο.
Η ελληνική περίπτωση είναι χαρακτηριστική. Το ΔΝΤ εκτιμά ότι το πρωτογενές πλεόνασμα παρέμεινε κοντά στο 5% του ΑΕΠ το 2024-2025, ενώ παράλληλα οι επενδύσεις που συνδέονται με το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας στήριξαν έντονα την οικονομική δραστηριότητα. Για το 2026 και το 2027 προβλέπεται αποκλιμάκωση του πρωτογενούς πλεονάσματος, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή επισημαίνει ότι η ολοκλήρωση του Ταμείου Ανάκαμψης αναμένεται να επιβραδύνει τη δυναμική των επενδύσεων από το 2027. Η πραγματική πρόκληση επομένως δεν είναι απλώς αν η Ελλάδα θα συνεχίσει να εμφανίζει πλεονάσματα, αλλά αν η περίοδος δημοσιονομικής σταθερότητας θα χρησιμοποιηθεί για τη δημιουργία μιας μόνιμα ισχυρότερης παραγωγικής και διοικητικής βάσης.
Ένας πληρέστερος τρόπος αξιολόγησης της δημοσιονομικής πολιτικής θα χρειαζόταν επομένως περισσότερες διαστάσεις. Δίπλα στο πρωτογενές αποτέλεσμα θα έπρεπε να εξετάζονται η καθαρή δημόσια επένδυση μετά την απόσβεση του υφιστάμενου κεφαλαίου, η σύνθεση των εσόδων, η αποτελεσματικότητα των δαπανών, η προστασία βασικών κοινωνικών λειτουργιών, η επίδραση στο δυνητικό προϊόν, η δημιουργία ή απομείωση δημόσιας περιουσίας και η μακροχρόνια δημοσιονομική υποχρέωση που δημιουργεί κάθε νέα πολιτική. Μια τέτοια προσέγγιση δεν απαιτεί εγκατάλειψη των υφιστάμενων δεικτών. Απαιτεί να σταματήσουμε να τους χρησιμοποιούμε ως υποκατάστατο της ανάλυσης.
Το ίδιο ισχύει και πολιτικά. Η προβολή ενός υψηλού πρωτογενούς πλεονάσματος ως αυταπόδεικτου τεκμηρίου επιτυχίας μπορεί να είναι εξίσου παραπλανητική με την άποψη ότι κάθε πλεόνασμα αποτελεί απόδειξη υπερφορολόγησης ή λιτότητας. Χρειάζεται να γνωρίζουμε πώς δημιουργήθηκε, ποια δαπάνη περιορίστηκε, ποιος κατέβαλε τα πρόσθετα έσοδα, ποια περιουσιακά στοιχεία δημιουργήθηκαν ή εγκαταλείφθηκαν και ποια είναι η επίδραση στη μελλοντική παραγωγική δυνατότητα. Μόνον τότε το δημοσιονομικό αποτέλεσμα αποκτά ουσιαστικό πολιτικοοικονομικό περιεχόμενο.
Η δημοσιονομική αξιοπιστία μιας χώρας δεν πρέπει επομένως να ταυτίζεται με τη μεγιστοποίηση του πρωτογενούς πλεονάσματος. Αξιόπιστο είναι το κράτος που μπορεί να χρηματοδοτεί σταθερά τις υποχρεώσεις του, να διατηρεί το χρέος του σε βιώσιμη τροχιά, να προστατεύει τις βασικές κοινωνικές λειτουργίες και ταυτόχρονα να μην καταναλώνει το παραγωγικό του μέλλον για να εμφανίσει καλύτερο σημερινό λογαριασμό. Το πραγματικό κριτήριο επιτυχίας είναι πιο απαιτητικό: όχι πόσο μεγάλο είναι το πλεόνασμα, αλλά πόση μελλοντική οικονομική και κοινωνική δυνατότητα παραμένει αφού αυτό επιτευχθεί.
Πρόσφατα σχόλια