Η απαίτηση διακομματικής συναίνεσης παρουσιάζεται συχνά ως αυτονόητο συστατικό κάθε σοβαρής συνταγματικής αναθεώρησης. Το Σύνταγμα όμως δεν είναι κυβερνητικό πρόγραμμα, επειδή προορίζεται να δεσμεύει διαδοχικές κυβερνήσεις και πλειοψηφίες. Το ίδιο το άρθρο 110, όμως, δεν απαιτεί κατ’ ανάγκην πλειοψηφία 180 βουλευτών στην πρώτη Βουλή. Η παράγραφος 4 προβλέπει ρητώς ότι μια πρόταση μπορεί να προχωρήσει εφόσον συγκεντρώσει την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών, δηλαδή τουλάχιστον 151, χωρίς να φθάσει τα τρία πέμπτα. Στην περίπτωση αυτή το τίμημα είναι σαφές: η επόμενη Βουλή χρειάζεται 180 ψήφους για να συντελέσει την αναθεώρηση.
Το ίδιο το Σύνταγμα κατανέμει τη συναινετική απαίτηση ανάμεσα σε δύο κοινοβουλευτικές περιόδους. Αν υπάρχει ευρύτατη συμφωνία ήδη στην προτείνουσα Βουλή και η αναθεώρηση εγκριθεί από 180, η επόμενη Βουλή μπορεί να αποφασίσει με 151. Αν η πρώτη φάση στηρίζεται μόνο σε απόλυτη πλειοψηφία, η αυξημένη συναίνεση μεταφέρεται στη δεύτερη, όπου κρίνεται πλέον το τελικό αποτέλεσμα. Το Σύνταγμα δεν απαιτεί δύο φορές 180 ούτε επιτρέπει δύο φορές 151. Απαιτεί μία από τις δύο διαδοχικές Βουλές να συγκεντρώσει τα τρία πέμπτα.
Η έλλειψη διακομματικής συναίνεσης στην πρώτη Βουλή δεν αποτελεί συνεπώς αφ’ εαυτής θεσμική αποτυχία. Αποτελεί μία από τις δύο κανονικές διαδρομές που προβλέπει το ίδιο το συνταγματικό κείμενο. Η πρώτη Βουλή μπορεί να διαπιστώσει με 151 ότι ένα ζήτημα είναι ώριμο για αναθεώρηση, χωρίς να διαθέτει τη δύναμη να καταστήσει ευκολότερη την τελική μεταβολή. Η απόφασή της ανοίγει το αναθεωρητικό πεδίο, αλλά μεταφέρει στην επόμενη πολιτική περίοδο την υποχρέωση οικοδόμησης ευρύτερης συμφωνίας.
Η επιλογή αυτή έχει ιδιαίτερη θεσμική λογική. Ένα αυστηρό Σύνταγμα δεν χρειάζεται να απαγορεύει σε μια κοινοβουλευτική πλειοψηφία να θέσει ένα συνταγματικό ζήτημα προς αναθεώρηση. Χρειάζεται να εμποδίζει την ίδια απλή πλειοψηφία να το θέσει και να το λύσει μόνη της. Το άρθρο 110 επιτυγχάνει ακριβώς αυτό. Μια κυβέρνηση με 151 ή 160 βουλευτές μπορεί να ανοίξει την αναθεωρητική συζήτηση, αλλά αν δεν πείσει άλλες πολιτικές δυνάμεις στην παρούσα Βουλή, δεν αποκτά τη δυνατότητα να ολοκληρώσει αργότερα την αναθεώρηση με την ίδια στενή πολιτική βάση.
Η μεταφορά αυτή αλλάζει την ποιότητα της συναίνεσης. Στην πρώτη Βουλή η συμφωνία αφορά κατά βάση την ανάγκη να ανοίξει μια διάταξη σε αναθεώρηση. Στη δεύτερη η συναίνεση αφορά την πραγματική συντέλεση της αναθεώρησης και, τελικώς, το νέο συνταγματικό αποτέλεσμα. Υπό αυτή την έννοια μπορεί να υποστηριχθεί ότι, όταν δεν υπάρχει ευρεία συμφωνία στην πρώτη φάση, η επιβολή 180 ψήφων στη δεύτερη είναι ακόμη ισχυρότερη εγγύηση: η αυξημένη πλειοψηφία απαιτείται στο σημείο όπου το Σύνταγμα πράγματι αλλάζει και όχι μόνο στο σημείο όπου ανοίγει η δυνατότητα αλλαγής του.
Η απουσία συναίνεσης μπορεί βέβαια να αποκτήσει προβληματική πολιτική σημασία όταν εκφράζει πλήρη αδυναμία κοινής διάγνωσης. Αν τα κόμματα δεν συμφωνούν ούτε ότι υπάρχει συνταγματικό πρόβλημα, η αναθεωρητική διαδικασία κινδυνεύει να μετατραπεί σε προέκταση του συνηθισμένου κομματικού ανταγωνισμού. Ένα Σύνταγμα δύσκολα αναθεωρείται επιτυχώς όταν κάθε πλευρά βλέπει την αναθεώρηση κυρίως ως ευκαιρία να κατοχυρώσει το δικό της πρόγραμμα και όχι ως διαδικασία διαμόρφωσης κανόνων που θα μπορούν να γίνουν αποδεκτοί και όταν κυβερνά ο αντίπαλος.
Η πολιτειακή ποιότητα της συναίνεσης δεν πρέπει όμως να μετράται μηχανικά από τον αριθμό 180 στην πρώτη ψηφοφορία. Μπορεί να υπάρξει ευρύς θεσμικός διάλογος χωρίς άμεση κοινοβουλευτική συμφωνία και, αντίστροφα, μπορεί να υπάρξει αριθμητική πλειοψηφία 180 που στηρίζεται σε περιστασιακό κομματικό συμβιβασμό χωρίς ουσιαστική συμφωνία επί της τελικής ρύθμισης. Ο συνταγματικός πολιτισμός δεν εξαντλείται στην αριθμητική της ψηφοφορίας.
Η δομή του άρθρου 110 είναι γι’ αυτό περισσότερο εκλεπτυσμένη από μια γενική «απαίτηση συναίνεσης». Επιβάλλει διαχρονική αντοχή. Η αναθεώρηση πρέπει να περάσει από διαφορετικές κοινοβουλευτικές συνθέσεις, από εκλογές και από μία τουλάχιστον αυξημένη πλειοψηφία. Μπορεί να αποτύχει σε οποιοδήποτε από αυτά τα σημεία. Η δυνατότητα αποτυχίας δεν είναι δυσλειτουργία. Είναι ενσωματωμένη εγγύηση κατά της εύκολης μεταβολής του Συντάγματος.
Η αυστηρότητα του Συντάγματος σημαίνει ακριβώς ότι η διατήρηση του ισχύοντος κανόνα έχει θεσμικό πλεονέκτημα έναντι της μεταβολής. Αν δεν συγκροτηθεί η απαιτούμενη συναίνεση, η διάταξη παραμένει όπως είναι. Το σύστημα δεν θεωρεί ότι κάθε αναθεωρητική πρωτοβουλία πρέπει οπωσδήποτε να καταλήξει σε αναθεώρηση. Αντίθετα, προτιμά τη μη μεταβολή από μια μεταβολή που δεν άντεξε στον χρόνο και δεν συγκέντρωσε την απαιτούμενη πολιτική βάση.
Αυτό είναι απολύτως συμβατό με μια θεσμικά συντηρητική, υπό την αυστηρή συνταγματική έννοια, αντίληψη της αναθεώρησης: το Σύνταγμα πρέπει να μπορεί να προσαρμόζεται, αλλά το βάρος απόδειξης βρίσκεται σε εκείνον που ζητά τη μεταβολή. Η αναθεώρηση δεν είναι υποχρέωση του πολιτικού συστήματος κάθε φορά που ανοίγει η πενταετία του άρθρου 110 παρ. 6. Είναι ειδική εξουσία που ενεργοποιείται μόνο όταν η ανάγκη αλλαγής έχει αρκετή αντοχή και πολιτική στήριξη.
Η πραγματική θεσμική αποτυχία θα βρισκόταν αλλού. Θα υπήρχε αν το πολιτικό σύστημα επιχειρούσε να παρουσιάσει την αποτυχία συγκέντρωσης της προβλεπόμενης πλειοψηφίας ως λόγο παράκαμψης της συνταγματικής διαδικασίας. Θα υπήρχε αν η αναθεώρηση μετατρεπόταν σε μηχανισμό προεκλογικής πόλωσης χωρίς πραγματική πρόθεση συμβιβασμού. Θα υπήρχε επίσης αν κόμματα συμφωνούσαν επί της ουσίας αλλά αρνούνταν οποιαδήποτε σύμπραξη αποκλειστικά για να στερήσουν από τον αντίπαλο πολιτική επιτυχία. Αυτές είναι παθολογίες του πολιτικού ανταγωνισμού, όχι της συνταγματικής αρχιτεκτονικής.
Αντίθετα, η άρνηση ενός κόμματος να παράσχει 180 ψήφους επειδή θεωρεί ότι δεν έχει εξασφαλιστεί επαρκής συμφωνία για τη μεταβολή είναι θεσμικά απολύτως θεμιτή. Το Σύνταγμα του παρέχει αυτή τη δυνατότητα. Η αυξημένη πλειοψηφία δεν αποτελεί στόχο που τα κόμματα οφείλουν ηθικά να προσφέρουν στην κυβέρνηση. Αποτελεί προϋπόθεση που πρέπει να οικοδομηθεί πολιτικά.
Η αναθεώρηση χωρίς διακομματική συναίνεση στην πρώτη Βουλή είναι συνεπώς ούτε ιδανικό ούτε αποτυχία. Είναι συνταγματικά προβλεπόμενη διαδρομή υψηλότερου κινδύνου: επιτρέπει στην πλειοψηφία να ανοίξει τη διαδικασία, αλλά της αφαιρεί τη δυνατότητα να ελέγξει εύκολα το τέλος της. Η επόμενη Βουλή θα χρειαστεί ευρύτερη σύγκλιση και η ενδιάμεση εκλογή μπορεί να αλλάξει πλήρως τους συσχετισμούς.
Το Σύνταγμα προστατεύεται έτσι ακριβώς επειδή υποχρεώνει τη διαφωνία να επιλυθεί πριν αλλάξει ο θεμελιώδης κανόνας. Η διακομματική συναίνεση μπορεί να μην υπάρχει στην αρχή. Κάπου όμως μέσα στη διπλή κοινοβουλευτική διαδικασία πρέπει να εμφανιστεί σε επίπεδο τριών πέμπτων. Αν δεν εμφανιστεί, η αναθεώρηση δεν συντελείται. Αυτό δεν αποτελεί ήττα του άρθρου 110. Αποτελεί ακριβώς τη λειτουργία του.
Πρόσφατα σχόλια