Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει εξουσία με εξαιρετικά μεγάλη οικονομική και κοινωνική εμβέλεια. Παρ’ όλα αυτά, ούτε η πρόεδρός της ούτε τα μέλη του Διοικητικού της Συμβουλίου εκλέγονται από τους πολίτες, καμία κυβέρνηση δεν μπορεί να τους δώσει εντολή για το ύψος των επιτοκίων και καμία κοινοβουλευτική πλειοψηφία δεν μπορεί να ανατρέψει μια νομισματική απόφαση επειδή διαφωνεί με το κοινωνικό της κόστος. Το άρθρο 130 ΣΛΕΕ προστατεύει ρητά αυτή την ανεξαρτησία, απαγορεύοντας στην ΕΚΤ, στις εθνικές κεντρικές τράπεζες και στα μέλη των οργάνων τους να ζητούν ή να δέχονται οδηγίες από κυβερνήσεις ή άλλα όργανα.
Επιφανειακά, η κατασκευή φαίνεται αντίθετη προς μια στοιχειώδη δημοκρατική αρχή: όσο μεγαλύτερη είναι η δημόσια εξουσία, τόσο ισχυρότερη θα έπρεπε να είναι η άμεση πολιτική λογοδοσία εκείνου που την ασκεί. Η ιδέα όμως της ανεξάρτητης κεντρικής τράπεζας στηρίζεται ακριβώς στη διαπίστωση ότι ορισμένες μορφές δημοκρατικού ελέγχου μπορούν, υπό συγκεκριμένες συνθήκες, να υπονομεύσουν τον στόχο που η ίδια η δημοκρατία επιδιώκει. Μια κυβέρνηση που γνωρίζει ότι πλησιάζουν εκλογές έχει ενδεχομένως κίνητρο να επιθυμεί χαμηλότερα επιτόκια, ευκολότερη πίστωση και υψηλότερη βραχυχρόνια δραστηριότητα ακόμη και όταν μια τέτοια πολιτική αυξάνει τον μεσοπρόθεσμο πληθωριστικό κίνδυνο. Η ανεξαρτησία της κεντρικής τράπεζας δημιουργήθηκε ιστορικά ακριβώς για να αντιμετωπίσει αυτό το πρόβλημα χρονικής ασυνέπειας: να διαχωρίσει τη διαχείριση του νομίσματος από τον άμεσο ορίζοντα της επόμενης κάλπης.
Η λογική αυτή δεν υποστηρίζει ότι οι κεντρικοί τραπεζίτες γνωρίζουν καλύτερα από τους πολίτες ποια κοινωνία πρέπει να οικοδομηθεί. Υποστηρίζει κάτι πολύ στενότερο: ότι αφού η πολιτική κοινότητα έχει αποφασίσει πως η σταθερότητα της αξίας του χρήματος αποτελεί συγκεκριμένο δημόσιο στόχο, η καθημερινή επιλογή των τεχνικών μέσων για την επίτευξή του μπορεί να προστατεύεται από βραχυχρόνιες πολιτικές πιέσεις. Πρόσφατη εμπειρική έρευνα του ΔΝΤ εξακολουθεί να βρίσκει ότι η αποδυνάμωση της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών συνδέεται με δυσμενέστερη δυναμική πληθωρισμού και ασθενέστερη αξιοπιστία, ενώ ευρύτερες συγκριτικές μελέτες συνδέουν ισχυρότερη νομική ανεξαρτησία με μεγαλύτερη νομισματική πειθαρχία.
Το κρίσιμο σημείο είναι ότι η ανεξαρτησία της ΕΚΤ δεν είναι ανεξαρτησία από το δίκαιο ούτε εξουσία αυτοκαθορισμού του σκοπού της. Οι δημοκρατικά θεσπισμένες Συνθήκες έχουν καθορίσει τον πρωτεύοντα στόχο: το άρθρο 127 ΣΛΕΕ ορίζει ότι κύριος σκοπός του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών και ότι, χωρίς να θίγεται αυτός ο στόχος, υποστηρίζει τις γενικές οικονομικές πολιτικές της Ένωσης. Αυτό δημιουργεί μια θεμελιώδη διάκριση ανάμεσα στην ανεξαρτησία σκοπού και στην ανεξαρτησία μέσων. Η ΕΚΤ διαθέτει πολύ μεγάλη διακριτική ευχέρεια να επιλέξει επιτόκια, πράξεις ρευστότητας, αγορές τίτλων και άλλες τεχνικές παρεμβάσεις. Δεν διαθέτει, όμως, συνταγματική εξουσία να αποφασίσει ότι η σταθερότητα των τιμών παύει να είναι ο πρωτεύων στόχος και αντικαθίσταται, για παράδειγμα, από την αύξηση της απασχόλησης ή τη χρηματοδότηση της πράσινης μετάβασης.
Έτσι, το δημοκρατικό παράδοξο γίνεται πιο ακριβές. Η πολιτική κοινότητα δεν έχει παραιτηθεί από την απόφαση σχετικά με τον σκοπό· έχει προδεσμευθεί ως προς αυτόν και έχει αναθέσει την εφαρμογή του σε ανεξάρτητο θεσμό. Η ανεξαρτησία λειτουργεί ως μορφή συνταγματικής αυτοδέσμευσης. Μοιάζει περισσότερο με την απόφαση μιας δημοκρατίας να προστατεύσει τον δικαστή από κυβερνητικές εντολές παρά με τη δημιουργία μιας εξωπολιτικής εξουσίας. Η κυβέρνηση δεν μπορεί να τηλεφωνήσει σε δικαστή και να του ζητήσει συγκεκριμένη απόφαση, όχι επειδή ο δικαστής βρίσκεται εκτός δημοκρατικού συστήματος, αλλά επειδή η ίδια η δημοκρατική τάξη θεωρεί ότι ορισμένες λειτουργίες αποδίδουν καλύτερα όταν προστατεύονται από άμεση κυβερνητική καθοδήγηση.
Η αναλογία όμως έχει όρια. Η νομισματική πολιτική δεν εφαρμόζει απλώς κανόνες σε συγκεκριμένες υποθέσεις. Παράγει μεγάλες αναδιανεμητικές συνέπειες. Η αύξηση επιτοκίων επιβαρύνει περισσότερο δανειολήπτες με κυμαινόμενο επιτόκιο, μπορεί να μειώσει αξίες ακινήτων και μετοχών, αυξάνει την απόδοση νέων αποταμιεύσεων και επηρεάζει διαφορετικά επιχειρήσεις ανάλογα με την κεφαλαιακή τους δομή. Η αγορά ομολόγων μπορεί να επηρεάσει τα περιθώρια χρηματοδότησης κρατών. Οι πράξεις μακροχρόνιας ρευστότητας επιδρούν στις τράπεζες. Η νομισματική πολιτική δεν αποφασίζει ποιος «πρέπει» να κερδίσει ή να χάσει, αλλά δεν μπορεί να αποφύγει το γεγονός ότι οι αποφάσεις της έχουν διαφορετικές επιπτώσεις σε διαφορετικές κοινωνικές ομάδες.
Εδώ ακριβώς η αρχική θεωρητική δικαιολόγηση της ανεξαρτησίας συναντά τη σύγχρονη δυσκολία. Όσο η κεντρική τράπεζα χρησιμοποιούσε κυρίως ένα βραχυπρόθεσμο επιτόκιο, μπορούσε ευκολότερα να παρουσιάζεται ως τεχνικός διαχειριστής ενός σαφούς στόχου. Μετά τη χρηματοπιστωτική κρίση, την κρίση κρατικού χρέους, την πανδημία και την πληθωριστική ανατροπή, το οπλοστάσιο διευρύνθηκε θεαματικά. Ποσοτική χαλάρωση, στοχευμένες πράξεις αναχρηματοδότησης, προγράμματα έκτακτων αγορών και εργαλεία κατά του κατακερματισμού επηρέασαν την κατανομή κινδύνου μέσα στη νομισματική ένωση. Όσο διευρύνεται το σύνολο των διαθέσιμων μέσων, τόσο ισχυρότερη γίνεται η απαίτηση να αποδεικνύεται ότι κάθε μέσο παραμένει λειτουργικά συνδεδεμένο με τη νομισματική εντολή.
Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει αναγνωρίσει την ευρεία διακριτική ευχέρεια που απαιτεί η άσκηση νομισματικής πολιτικής, αλλά ταυτόχρονα διατηρεί τον έλεγχο της αρχής της δοτής αρμοδιότητας και της αναλογικότητας. Στη νομολογία για τις μεγάλες παρεμβάσεις της ΕΚΤ έχει υπογραμμιστεί ότι το Ευρωσύστημα ασκεί ανεξάρτητα τη νομισματική πολιτική, ενώ ο δικαστικός έλεγχος διασφαλίζει ότι οι πράξεις παραμένουν εντός των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν οι Συνθήκες. Η ανεξαρτησία επομένως δεν σημαίνει ότι η ΕΚΤ είναι ο τελικός ερμηνευτής των ορίων της δικής της εξουσίας.
Η δημοκρατική νομιμοποίηση της ΕΚΤ στηρίζεται έτσι σε διαφορετικό πρότυπο από εκείνο μιας κυβέρνησης. Μια κυβέρνηση διαθέτει κυρίως «εισερχόμενη» νομιμοποίηση: προκύπτει από εκλογές και μπορεί να απομακρυνθεί από τους ψηφοφόρους. Η ΕΚΤ διαθέτει εντολή που προέρχεται από τις Συνθήκες, νομιμοποίηση μέσω αποτελεσματικής εκπλήρωσης συγκεκριμένου σκοπού και διαδικαστική λογοδοσία μέσω αιτιολόγησης, δημοσιότητας, δικαστικού ελέγχου και κοινοβουλευτικής εξέτασης. Η ίδια η ΕΚΤ χαρακτηρίζει τη λογοδοσία αναγκαίο αντίβαρο της ανεξαρτησίας της.
Ο βασικός θεσμικός δίαυλος είναι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η πρόεδρος της ΕΚΤ συμμετέχει σε τακτικούς νομισματικούς διαλόγους, παρουσιάζει την ετήσια έκθεση και απαντά σε ερωτήσεις ευρωβουλευτών. Η κοινοβουλευτική λογοδοσία έχει ενισχυθεί σημαντικά σε σχέση με τα πρώτα χρόνια της ΟΝΕ, ιδίως καθώς η ίδια η ΕΚΤ απέκτησε περισσότερα μέσα και αρμοδιότητες. Ωστόσο, το Κοινοβούλιο δεν μπορεί να καταψηφίσει μια απόφαση επιτοκίων. Αυτή η αδυναμία δεν είναι κενό του συστήματος αλλά σκόπιμο χαρακτηριστικό της ανεξαρτησίας. Η λογοδοσία της ΕΚΤ είναι λογοδοσία εξήγησης και δικαιολόγησης, όχι πολιτικής υποταγής.
Το ερώτημα επομένως δεν είναι αν η ΕΚΤ πρέπει να «υπακούει» περισσότερο στην εκάστοτε πλειοψηφία. Αυτό θα αναιρούσε την ίδια τη θεσμική λογική της ανεξαρτησίας. Το ουσιώδες ζήτημα είναι αν η δημόσια εξουσία της παραμένει αρκετά οριοθετημένη ώστε η λογοδοσία μέσω εντολής, διαφάνειας και δικαστικού ελέγχου να παραμένει επαρκής. Όσο η δραστηριότητά της παραμένει στενά συνδεδεμένη με τη σταθερότητα των τιμών και τη λειτουργία του μηχανισμού μετάδοσης, η θεσμική ανάθεση μπορεί να εξηγηθεί ως εξειδικευμένη εφαρμογή ενός δημοκρατικά καθορισμένου σκοπού. Όσο περισσότερο η κεντρική τράπεζα καλείται να κάνει επιλογές που ανήκουν στον πυρήνα της δημοσιονομικής, κοινωνικής, ενεργειακής ή βιομηχανικής πολιτικής, τόσο δυσκολότερη γίνεται αυτή η δικαιολόγηση.
Γι’ αυτό η μεγαλύτερη απειλή για την ανεξαρτησία της ΕΚΤ δεν προέρχεται μόνο από κυβερνήσεις που θα ήθελαν χαμηλότερα επιτόκια. Μπορεί να προέλθει και από την αντίστροφη κατεύθυνση: από την προσδοκία ότι η κεντρική τράπεζα θα επιλύει κάθε πρόβλημα που οι εκλεγμένοι θεσμοί δυσκολεύονται να διαχειριστούν. Αν η ΕΚΤ θεωρείται υπεύθυνη για την ανάπτυξη, το χρέος, τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, την πράσινη μετάβαση, τη βιομηχανική ανταγωνιστικότητα και την περιφερειακή συνοχή ταυτόχρονα, η ανεξαρτησία της γίνεται δυσκολότερο να προστατευθεί, διότι αυξάνεται ο αριθμός των πολιτικών συγκρούσεων στις οποίες εμπλέκεται.
Το θεσμικό παράδοξο επομένως δεν λύνεται με την κατάργηση της ανεξαρτησίας ούτε με την εξιδανίκευσή της. Η ανεξαρτησία λειτουργεί δημοκρατικά όσο παραμένει μορφή περιορισμένης ανάθεσης: σαφής σκοπός, ισχυρή ανεξαρτησία ως προς τα μέσα, υποχρέωση δημόσιας αιτιολογίας, δικαστικός έλεγχος των ορίων, κοινοβουλευτική λογοδοσία και πραγματική δυνατότητα των δημοκρατικών θεσμών να ασκούν εκείνοι τις πολιτικές που δεν ανήκουν στη νομισματική αρμοδιότητα.
Πρόσφατα σχόλια