Κάθε μεγάλη συμφωνία εξωτερικής πολιτικής παράγει ένα διπλό ερώτημα: ποιος θα πιστωθεί την επιτυχία εάν λειτουργήσει και ποιος θα χρεωθεί την αποτυχία εάν καταρρεύσει. Στην προκειμένη περίπτωση, το ερώτημα γίνεται ακόμη πιο οξύ, επειδή το πλαίσιο είναι προσωρινό, αιρετό και εξαρτημένο από εφαρμοστικές αλληλουχίες. Δεν πρόκειται για καθαρή συνθήκη οριστικής διευθέτησης, αλλά για ενδιάμεσο μνημόνιο που υπόσχεται αποκλιμάκωση, ναυσιπλοϊκή ομαλοποίηση, κυρωτική χαλάρωση, πυρηνική αυτοσυγκράτηση και επόμενη διαπραγμάτευση. Αυτό σημαίνει ότι η επιτυχία δεν θα φανεί αμέσως και η αποτυχία μπορεί να αποδοθεί σε πολλούς δρώντες ταυτόχρονα.
Η προεδρία έχει το πρώτο και ισχυρότερο κίνητρο να ιδιοποιηθεί την επιτυχία. Ο Λευκός Οίκος μπορεί να παρουσιάσει τη συμφωνία ως αποτέλεσμα αποφασιστικής εκτελεστικής ηγεσίας: πίεση, διαπραγμάτευση, ταχεία δράση, αποκατάσταση θαλάσσιας διέλευσης, περιορισμός στρατιωτικού κινδύνου, άνοιγμα τεχνικής διαδικασίας. Η προεδρική εξουσία διαθέτει το πλεονέκτημα της αφηγηματικής συμπύκνωσης. Μπορεί να μετατρέψει ένα σύνθετο, πολυσταδιακό και αβέβαιο πλαίσιο σε απλό πολιτικό μήνυμα: «η κρίση ελέγχθηκε». Όμως ακριβώς επειδή η προεδρία διεκδικεί το πολιτικό κέρδος της συμφωνίας, εκτίθεται και στο μεγαλύτερο πολιτικό κόστος εάν η εφαρμογή αποτύχει. Όσο περισσότερο προσωποποιείται η επιτυχία, τόσο περισσότερο προσωποποιείται και η αποτυχία.
Το Κογκρέσο εισέρχεται σε αυτή τη δυναμική ως θεσμικός συνδιαμορφωτής ευθύνης. Η διαβίβαση του κειμένου στο Κογκρέσο δεν είναι απλή διαδικαστική χειρονομία. Σημαίνει ότι η συμφωνία παύει να είναι αποκλειστικό προεδρικό γεγονός και γίνεται αντικείμενο κοινοβουλευτικού ελέγχου, πολιτικής αξιολόγησης και θεσμικής διεκδίκησης. Το Κογκρέσο μπορεί να υιοθετήσει τρεις στάσεις. Μπορεί να λειτουργήσει ως ελεγκτής που απαιτεί όρους, διαφάνεια και πιστοποίηση. Μπορεί να λειτουργήσει ως αντίπαλος που επιχειρεί να αποδομήσει τη συμφωνία πριν εφαρμοστεί. Ή μπορεί να λειτουργήσει ως επιφυλακτικός συνιδιοκτήτης, αποδεχόμενο ότι η συμφωνία χρειάζεται δοκιμή αλλά επιμένοντας σε μηχανισμούς λογοδοσίας. Σε κάθε περίπτωση, η πολιτική ευθύνη δεν παραμένει αμιγώς προεδρική.
Η κατανομή ευθύνης θα εξαρτηθεί από το σενάριο εξέλιξης. Αν η συμφωνία επιτύχει βραχυπρόθεσμα —αν το Ορμούζ παραμείνει λειτουργικό, αν οι αγορές ηρεμήσουν, αν δεν υπάρξει νέα στρατιωτική κρίση και αν οι τεχνικές συνομιλίες ξεκινήσουν ομαλά— ο Πρόεδρος θα διεκδικήσει το μεγαλύτερο μέρος της επιτυχίας. Θα πει ότι η εκτελεστική ταχύτητα απέδωσε εκεί όπου η κοινοβουλευτική βραδύτητα θα είχε παραλύσει τη διαδικασία. Το Κογκρέσο, όμως, θα επιχειρήσει να δείξει ότι η δική του εποπτική παρουσία εξασφάλισε σοβαρότητα, διαφάνεια και θεσμική σταθερότητα. Η επιτυχία, επομένως, θα παράγει ανταγωνισμό πιστώσεων.
Αν η συμφωνία αποτύχει, η λογική θα αντιστραφεί. Ο Λευκός Οίκος θα προσπαθήσει να χρεώσει την αποτυχία στην άλλη πλευρά, σε παραβιάσεις, σε κακή πίστη, σε τεχνική μη συμμόρφωση ή σε απρόβλεπτα γεγονότα στο πεδίο. Το Κογκρέσο, ιδίως οι επικριτές της συμφωνίας, θα υποστηρίξει ότι η αποτυχία ήταν προβλέψιμη και ότι το εκτελεστικό κέντρο υπερεκτίμησε τη δυνατότητα ελέγχου μιας εύθραυστης συμφωνίας. Έτσι, η ίδια αποτυχία θα ερμηνευθεί είτε ως προδοσία της άλλης πλευράς είτε ως λάθος αρχικού σχεδιασμού. Η κατανομή ευθύνης, δηλαδή, δεν θα προκύψει ουδέτερα από τα γεγονότα. Θα προκύψει από τη μάχη ερμηνείας των γεγονότων.
Η πιο ενδιαφέρουσα περίπτωση είναι η μερική επιτυχία. Είναι πιθανό η συμφωνία ούτε να καταρρεύσει πλήρως ούτε να πετύχει θεαματικά. Μπορεί να διατηρήσει προσωρινά ανοικτό το Ορμούζ, αλλά με καθυστερήσεις. Μπορεί να οδηγήσει σε τεχνικές συνομιλίες, αλλά χωρίς άμεση τελική συμφωνία. Μπορεί να μειώσει τον κίνδυνο, αλλά όχι την αβεβαιότητα. Σε αυτό το ενδιάμεσο σενάριο, η κατανομή ευθύνης γίνεται ακόμη πιο περίπλοκη. Η προεδρία θα προβάλει τα στοιχεία σταθεροποίησης. Οι επικριτές θα προβάλουν τα στοιχεία ασάφειας. Οι αγορές θα λειτουργούν ως άτυπος κριτής, αλλά όχι ως τελικός πολιτικός διαιτητής. Η μερική επιτυχία είναι συχνά το πιο δύσκολο αφήγημα, διότι δεν προσφέρει καθαρή νίκη ούτε καθαρή ήττα.
Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν δείχνει έτσι ότι η πολιτική ευθύνη στις σύγχρονες εξωτερικές σχέσεις δεν κατανέμεται με βάση απλές θεσμικές γραμμές. Δεν υπάρχει μόνο Πρόεδρος που δρα και Κογκρέσο που παρακολουθεί. Υπάρχει σύνθετο σύστημα αλληλεξάρτησης: η εκτελεστική εξουσία διαπραγματεύεται, το Κογκρέσο ελέγχει, οι υπηρεσίες εφαρμόζουν, οι αγορές αποτιμούν, οι διεθνείς δρώντες δοκιμάζουν, τα μέσα ενημέρωσης πλαισιώνουν. Η ευθύνη γίνεται πολυκεντρική. Αυτό δεν σημαίνει ότι διαχέεται πλήρως. Σημαίνει ότι κάθε δρων θα επιχειρήσει να μεγιστοποιήσει την πίστωση και να ελαχιστοποιήσει τη χρέωση.
Συμπερασματικά, η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν είναι ταυτόχρονα διπλωματικό εγχείρημα και εσωτερικό πεδίο ευθύνης. Αν πετύχει, θα παρουσιαστεί ως νίκη προεδρικής αποφασιστικότητας και, ενδεχομένως, ως δικαίωση θεσμικής εποπτείας. Αν αποτύχει, θα γίνει πεδίο απόδοσης ευθυνών ανάμεσα σε εκτελεστική εξουσία, Κογκρέσο, υπηρεσίες και αντιπάλους της συμφωνίας. Η ουσία είναι ότι η διαβίβαση του μνημονίου στο Κογκρέσο μετατρέπει την εξωτερική πολιτική σε εσωτερική συνταγματική σκηνή. Εκεί δεν κρίνεται μόνο αν η συμφωνία είναι καλή. Κρίνεται ποιος δικαιούται να την κατέχει πολιτικά.
Πρόσφατα σχόλια