Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν αποτελεί χαρακτηριστικό αντικείμενο αμερικανικού συνταγματικού ρεαλισμού. Ο όρος εδώ δεν σημαίνει απλώς κυνική παραδοχή ισχύος. Σημαίνει αναγνώριση ότι το συνταγματικό σύστημα των ΗΠΑ λειτουργεί στην εξωτερική πολιτική μέσα από μια διαρκή ένταση: από τη μία, ανάγκη ταχείας και ενιαίας εκτελεστικής δράσης· από την άλλη, ανάγκη δημοκρατικού ελέγχου, κοινοβουλευτικής συμμετοχής και θεσμικής λογοδοσίας. Η συμφωνία με το Ιράν συμπυκνώνει αυτό το δίλημμα σε εξαιρετικά καθαρή μορφή. Απαιτεί ταχύτητα λόγω κινδύνου κλιμάκωσης, ναυσιπλοϊκής αστάθειας και ενεργειακής ευαισθησίας. Απαιτεί όμως και έλεγχο, επειδή αφορά κυρώσεις, στρατηγική δέσμευση, πυρηνική πολιτική και πιθανή μακροχρόνια αναδιάταξη αμερικανικών υποχρεώσεων.
Το αμερικανικό Σύνταγμα προβλέπει ότι ο Πρόεδρος συνάπτει συνθήκες με τη συμβουλή και συγκατάθεση της Γερουσίας, υπό την προϋπόθεση ότι συμφωνούν τα δύο τρίτα των παρόντων γερουσιαστών. Η ιστορική πρακτική, όμως, έχει δημιουργήσει ευρύ πεδίο διεθνών συμφωνιών που δεν ακολουθούν την πλήρη διαδικασία κύρωσης συνθήκης. Το ίδιο το αμερικανικό Constitution Annotated αναγνωρίζει ότι οι Πρόεδροι συχνά συνάπτουν executive agreements και πολιτικές δεσμεύσεις χωρίς τη συμβουλή και συγκατάθεση της Γερουσίας. Αυτό ακριβώς δημιουργεί το πεδίο του συνταγματικού ρεαλισμού: η τυπική συνταγματική αρχιτεκτονική συνυπάρχει με μια πραγματικότητα εξωτερικής πολιτικής όπου η εκτελεστική εξουσία χρειάζεται ευελιξία.
Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν δεν μπορεί να αναλυθεί σοβαρά μόνο με τυπικό νομικισμό. Αν κάποιος ζητούσε πλήρη συνθήκη πριν από κάθε βήμα αποκλιμάκωσης, πιθανότατα θα παρέλυε τη δυνατότητα άμεσης διαχείρισης κρίσης. Σε συνθήκες κινδύνου στο Ορμούζ, αβεβαιότητας στις αγορές και ανάγκης διατήρησης ανοικτών διαύλων, η προεδρική εξουσία έχει λειτουργικό πλεονέκτημα. Μπορεί να δράσει γρήγορα, να διαπραγματευτεί εμπιστευτικά, να συντονίσει υπηρεσίες, να αξιοποιήσει waivers και διοικητικές αρμοδιότητες, να παραγάγει άμεσο πλαίσιο αποκλιμάκωσης. Αυτό είναι το ρεαλιστικό επιχείρημα υπέρ της εκτελεστικής πρωτοβουλίας.
Από την άλλη, αν κάποιος αποδεχθεί ανεπιφύλακτα ότι η εκτελεστική εξουσία μπορεί μόνη της να δεσμεύει τις ΗΠΑ σε μεγάλης στρατηγικής σημασίας πλαίσια, υπονομεύει τη δημοκρατική λογοδοσία. Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν δεν είναι απλή ανταλλαγή τεχνικών μηνυμάτων. Αγγίζει κυρώσεις, ναυτικό αποκλεισμό, περιουσιακά στοιχεία, πυρηνικά ζητήματα, ελευθερία ναυσιπλοΐας, παρακολούθηση εφαρμογής και μελλοντική τελική συμφωνία. Το Reuters δημοσίευσε σημεία του 14-σημείου σχεδίου, μεταξύ των οποίων αναφέρονται ζητήματα τερματισμού κυρώσεων, waivers, frozen assets, πυρηνικής δέσμευσης και δημιουργίας μηχανισμού παρακολούθησης εφαρμογής. Αυτά τα στοιχεία καθιστούν την πλήρη απουσία κοινοβουλευτικού ελέγχου θεσμικά δύσκολη να υπερασπιστεί κανείς.
Ο συνταγματικός ρεαλισμός, επομένως, δεν επιλέγει μονομερώς ούτε την απόλυτη προεδρική ελευθερία ούτε την πλήρη κοινοβουλευτική ακινητοποίηση. Αναζητά θεσμικό ισοζύγιο. Η προεδρία μπορεί να αρχίσει τη διαδικασία, αλλά το Κογκρέσο πρέπει να μπορεί να ενημερωθεί, να αξιολογήσει, να ελέγξει και, όπου χρειάζεται, να νομοθετήσει. Η ταχεία δράση είναι αναγκαία για την εκκίνηση της αποκλιμάκωσης. Η δημοκρατική εποπτεία είναι αναγκαία για τη διάρκεια και την αξιοπιστία της. Χωρίς την πρώτη, δεν υπάρχει συμφωνία. Χωρίς τη δεύτερη, δεν υπάρχει αντοχή.
Το πιο λεπτό ζήτημα αφορά τη μορφή της συμφωνίας. Αν παρουσιαστεί ως προσωρινό πολιτικό μνημόνιο, η εκτελεστική ευελιξία είναι ευκολότερα υπερασπίσιμη. Αν όμως παράγει πρακτικά αποτελέσματα που μοιάζουν με μακροχρόνια δέσμευση, τότε η ανάγκη θεσμικής νομιμοποίησης αυξάνεται. Στην πράξη, οι διεθνείς συμφωνίες δεν κρίνονται μόνο από την ονομασία τους, αλλά από το υλικό τους αποτέλεσμα. Ένα MoU μπορεί να είναι πολιτικά βαρύτερο από μια τυπικά περιορισμένη συμφωνία, εάν μεταβάλει κυρωτικά καθεστώτα, στρατιωτική διάταξη, οικονομικές ροές και πυρηνικές δεσμεύσεις. Ο συνταγματικός ρεαλισμός ζητά να κοιτάμε τη λειτουργία, όχι μόνο τη φόρμα.
Η ανάγκη δημοκρατικού ελέγχου δεν πρέπει, όμως, να συγχέεται με μικροδιαχείριση της διαπραγμάτευσης. Το Κογκρέσο δεν μπορεί να λειτουργεί ως δεύτερος διαπραγματευτής σε κάθε τεχνική λεπτομέρεια. Μπορεί όμως να απαιτεί ενημέρωση, στόχους, κόκκινες γραμμές, κριτήρια συμμόρφωσης και λογοδοσία για την άρση ή αναστολή κυρώσεων. Η θεσμική ισορροπία βρίσκεται στο ότι ο Πρόεδρος διαπραγματεύεται, αλλά το Κογκρέσο θέτει πλαίσιο ελέγχου. Ο Πρόεδρος εκκινεί την αποκλιμάκωση, αλλά το Κογκρέσο επιβάλλει δημοκρατικό κόστος στην αυθαιρεσία. Ο Πρόεδρος μιλά με ενιαία φωνή προς τα έξω, αλλά δεν κυβερνά μόνος του προς τα μέσα.
Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν αποκαλύπτει και κάτι βαθύτερο: στις σύγχρονες διεθνείς κρίσεις, η συνταγματική νομιμότητα δεν είναι εσωτερικό τεχνικό ζήτημα. Είναι εξωτερική διαπραγματευτική μεταβλητή. Η άλλη πλευρά αξιολογεί αν μια αμερικανική δέσμευση μπορεί να διαρκέσει. Οι αγορές αξιολογούν αν το πλαίσιο θα επιβιώσει πολιτικά. Οι σύμμαχοι και οι ανταγωνιστές αξιολογούν αν οι ΗΠΑ μπορούν να τηρήσουν συνέχεια πολιτικής. Επομένως, η εσωτερική συνταγματική ισορροπία μετατρέπεται σε διεθνή αξιοπιστία. Μια συμφωνία που στηρίζεται μόνο σε προεδρική βούληση μπορεί να είναι γρήγορη, αλλά εύθραυστη. Μια συμφωνία που αποκτά κοινοβουλευτική ανοχή ή έστω θεσμική επεξεργασία γίνεται λιγότερο ευέλικτη, αλλά πιο αξιόπιστη.
Συμπερασματικά, η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν είναι παράδειγμα συνταγματικού ρεαλισμού επειδή δεν επιτρέπει εύκολες απαντήσεις. Η κρίση απαιτεί ταχύτητα, αλλά η δημοκρατία απαιτεί έλεγχο. Η προεδρία χρειάζεται ευελιξία, αλλά το κράτος χρειάζεται διάρκεια. Η εξωτερική πολιτική απαιτεί ενιαία φωνή, αλλά η συνταγματική τάξη απαιτεί κατανεμημένη ευθύνη. Το ζητούμενο δεν είναι να νικήσει ο Πρόεδρος το Κογκρέσο ή το Κογκρέσο τον Πρόεδρο. Το ζητούμενο είναι να παραχθεί μια συμφωνία αρκετά γρήγορη ώστε να αποτρέψει κρίση και αρκετά ελεγχόμενη ώστε να αντέξει ως πράξη δημοκρατικού κράτους.
Πρόσφατα σχόλια