Η εσωτερική νομιμοποίηση δεν είναι απλώς αμερικανικό εσωτερικό ζήτημα. Είναι διεθνής διαπραγματευτική ισχύς. Μια συμφωνία που αντέχει στο Κογκρέσο, που επιβιώνει κοινοβουλευτικής κριτικής, που διαθέτει έστω ελεγχόμενη θεσμική ανοχή και που δεν εμφανίζεται ως αποκλειστική πράξη μιας στιγμιαίας προεδρικής βούλησης αποκτά μεγαλύτερη αξιοπιστία προς τα έξω. Η άλλη πλευρά, οι αγορές, οι διεθνείς οργανισμοί και τρίτα κράτη δεν ενδιαφέρονται μόνο για το τι υπόσχεται ο Πρόεδρος των ΗΠΑ. Ενδιαφέρονται για το αν η υπόσχεση μπορεί να διαρκέσει. Και η διάρκεια μιας αμερικανικής διεθνούς δέσμευσης εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το αν μπορεί να αντέξει στο εσωτερικό συνταγματικό και πολιτικό σύστημα.
Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία στη συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν, επειδή το πλαίσιο είναι προσωρινό και η τελική συμφωνία μετατίθεται σε επόμενη φάση. Το μνημόνιο δεν επιλύει όλα τα ζητήματα άμεσα. Δημιουργεί χρονικό παράθυρο, μηχανισμό εφαρμογής και διαπραγματευτική διαδικασία. Η άλλη πλευρά θα αξιολογήσει αν αξίζει να κάνει παραχωρήσεις με βάση την εκτίμηση ότι οι ΗΠΑ μπορούν να τηρήσουν τα δικά τους βήματα. Αν το Κογκρέσο εμφανίζεται έτοιμο να υπονομεύσει τη συμφωνία αμέσως, η αξιοπιστία των αμερικανικών ανταλλαγμάτων μειώνεται. Αν, αντίθετα, ακόμη και μέσα σε διαφωνία, το Κογκρέσο δείχνει ότι η συμφωνία μπορεί να δοκιμαστεί θεσμικά, η αμερικανική διαπραγματευτική θέση ενισχύεται.
Η εσωτερική νομιμοποίηση λειτουργεί ως σήμα συνέχειας. Στη διεθνή πολιτική, οι δεσμεύσεις έχουν αξία μόνο αν ο αποδέκτης πιστεύει ότι δεν θα εξαφανιστούν με την επόμενη εσωτερική πολιτική μεταβολή. Μια εκτελεστική συμφωνία μπορεί να είναι γρήγορη, αλλά συχνά είναι πιο ευάλωτη σε ανατροπή. Μια συμφωνία που περνά από κοινοβουλευτικό έλεγχο, ακόμη και εάν δεν κυρώνεται ως πλήρης συνθήκη, αποκτά βαρύτερο πολιτικό ίχνος. Γίνεται δυσκολότερο να εγκαταλειφθεί χωρίς κόστος. Αυτό δεν σημαίνει ότι το Κογκρέσο πρέπει να εγκρίνει άκριτα. Σημαίνει ότι η θεσμική εμπλοκή παράγει εξωτερική αξιοπιστία, εφόσον δεν μετατραπεί σε μηχανισμό άμεσης αποδόμησης.
Η σχέση αυτή είναι γνωστή στην ανάλυση διεθνών διαπραγματεύσεων: οι εσωτερικοί περιορισμοί μπορούν να λειτουργήσουν είτε ως εμπόδιο είτε ως πηγή ισχύος. Ένας διαπραγματευτής που μπορεί να πει «δεν μπορώ να περάσω κάτι τέτοιο από το Κογκρέσο» αποκτά διαπραγματευτικό επιχείρημα. Ταυτόχρονα, όμως, εάν οι περιορισμοί είναι υπερβολικά ισχυροί, η άλλη πλευρά μπορεί να συμπεράνει ότι δεν έχει νόημα να διαπραγματευτεί. Το κλειδί είναι η ισορροπία: αρκετός εσωτερικός έλεγχος ώστε η συμφωνία να φαίνεται σοβαρή, όχι τόση εσωτερική αδυναμία ώστε οι αμερικανικές δεσμεύσεις να φαίνονται αδύνατες.
Στη συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν, η εσωτερική νομιμοποίηση συνδέεται ειδικά με τις κυρώσεις. Οι κυρώσεις δεν είναι μόνο εξωτερικό εργαλείο πίεσης. Είναι και εσωτερικό νομικό καθεστώς. Αν η εκτελεστική εξουσία υπόσχεται χαλάρωση, waivers ή μελλοντική άρση περιορισμών, η άλλη πλευρά θα εξετάσει αν αυτά μπορούν να εφαρμοστούν διοικητικά ή αν χρειάζονται νομοθετική στήριξη. Όσο πιο βαθιά η συμφωνία αγγίζει νομοθετικά κατοχυρωμένες κυρώσεις, τόσο περισσότερο η εσωτερική νομιμοποίηση μετατρέπεται σε όρο διεθνούς εφαρμογής. Μια υπόσχεση που δεν μπορεί να περάσει από το Κογκρέσο δεν είναι πλήρης διαπραγματευτική ισχύς· είναι εύθραυστη πρόθεση.
Η εσωτερική νομιμοποίηση επηρεάζει και την επιτήρηση. Αν το Κογκρέσο αποδεχθεί έναν μηχανισμό παρακολούθησης, περιοδικών εκθέσεων, κριτηρίων συμμόρφωσης και ελέγχου εφαρμογής, τότε η συμφωνία αποκτά μεγαλύτερη θεσμική σταθερότητα. Η άλλη πλευρά γνωρίζει τι αναμένουν οι ΗΠΑ, οι αγορές γνωρίζουν ποια δεδομένα θα παρακολουθούνται, οι υπηρεσίες γνωρίζουν ποια κριτήρια εφαρμόζονται. Αν όμως το εσωτερικό σύστημα παραμένει θολό, κάθε εφαρμοστικό βήμα γίνεται πολιτικό ρίσκο. Η εσωτερική θεσμική σαφήνεια μειώνει τη διεθνή αβεβαιότητα.
Υπάρχει, βεβαίως, και κίνδυνος. Η υπερβολική εσωτερική πολιτικοποίηση μπορεί να αποδυναμώσει τη διαπραγματευτική ισχύ. Αν κάθε τεχνικό βήμα γίνεται αντικείμενο κομματικής σύγκρουσης, η άλλη πλευρά θα αμφιβάλλει αν οι ΗΠΑ μπορούν να παραδώσουν οτιδήποτε. Αν κάθε waiver παρουσιάζεται ως προδοσία και κάθε εφαρμοστικό μέτρο ως σκάνδαλο, τότε η εσωτερική δημοκρατική διαδικασία παύει να ενισχύει την αξιοπιστία και αρχίζει να την καταστρέφει. Η εσωτερική νομιμοποίηση είναι ισχύς μόνο όταν παράγει προβλεψιμότητα. Όταν παράγει χάος, γίνεται αδυναμία.
Η συμφωνία που αντέχει στο Κογκρέσο αποκτά επίσης μεγαλύτερη αξία έναντι τρίτων δρώντων. Οι αγορές θα θεωρήσουν ότι η αποκλιμάκωση έχει καλύτερες πιθανότητες διάρκειας. Οι ναυτιλιακοί δρώντες θα προσαρμοστούν ευκολότερα εάν πιστεύουν ότι το πλαίσιο δεν θα ανατραπεί άμεσα. Οι διεθνείς εταίροι θα αξιολογήσουν τις ΗΠΑ ως πιο προβλέψιμο δρώντα. Η διεθνής ισχύς δεν είναι μόνο στρατιωτική ή οικονομική. Είναι και θεσμική. Ένα κράτος που μπορεί να δεσμευθεί εσωτερικά πείθει περισσότερο εξωτερικά.
Η βαθύτερη σημασία είναι ότι η δημοκρατική νομιμοποίηση και η διαπραγματευτική ισχύς δεν είναι αντίπαλες έννοιες. Συχνά παρουσιάζονται ως τέτοιες: η δημοκρατία δήθεν καθυστερεί, ενώ η εκτελεστική εξουσία δήθεν δρα αποτελεσματικά. Αυτό ισχύει μόνο βραχυπρόθεσμα. Μακροπρόθεσμα, μια συμφωνία που δεν έχει εσωτερική νομιμοποίηση είναι στρατηγικά ασταθής. Μπορεί να υπογραφεί γρήγορα, αλλά να μη γίνει πιστευτή. Μπορεί να ανακοινωθεί θριαμβευτικά, αλλά να μη μετατραπεί σε σταθερή δέσμευση. Η εσωτερική αντοχή είναι μέρος της διεθνούς ισχύος.
Συμπερασματικά, η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν δείχνει ότι η αμερικανική εσωτερική νομιμοποίηση λειτουργεί ως εξωτερική διαπραγματευτική ισχύς. Μια συμφωνία που αντέχει στην κριτική του Κογκρέσου, που αποκτά διαδικασίες ελέγχου, που δεν καταρρέει στην πρώτη εσωτερική επίθεση και που μπορεί να παρουσιαστεί ως θεσμικά επεξεργασμένη γίνεται πιο αξιόπιστη προς τα έξω. Η ισχύς των ΗΠΑ δεν βρίσκεται μόνο στο ότι μπορούν να πιέζουν. Βρίσκεται και στο ότι μπορούν να δεσμεύονται με τρόπο που οι άλλοι θεωρούν διαρκή. Αυτό είναι το αληθινό διακύβευμα: η συμφωνία δεν χρειάζεται μόνο εξωτερική συμμόρφωση. Χρειάζεται εσωτερική αντοχή για να γίνει διεθνώς πιστευτή.
Πρόσφατα σχόλια