Η πραγματική νομική σημασία μιας θαλάσσιας προστατευόμενης περιοχής βρίσκεται στην εξουσία που απαιτείται για να εφαρμοστούν οι κανόνες της. Η απαγόρευση αλιείας, ο περιορισμός αγκυροβολίας, η απαγόρευση εξορύξεων, η απαίτηση περιβαλλοντικής άδειας, ο έλεγχος επιστημονικής έρευνας ή η παρεμπόδιση πλοίου δεν αποτελούν μία ενιαία «περιβαλλοντική αρμοδιότητα». Κάθε μέτρο συνιστά διαφορετική άσκηση κρατικής εξουσίας και απαιτεί διαφορετική νομική βάση. Γι’ αυτό μια θαλάσσια προστατευόμενη περιοχή είναι πρωτίστως ζήτημα κατανομής εξουσίας και μόνο κατόπιν ζήτημα περιβαλλοντικού σχεδιασμού.
Η διεθνής νομική θεωρία διακρίνει συνήθως τρεις διαστάσεις της δικαιοδοσίας: την κανονιστική εξουσία, δηλαδή την ικανότητα θέσπισης κανόνων· την εκτελεστική ή επιβολική εξουσία, δηλαδή την ικανότητα ελέγχου, επιθεώρησης, σύλληψης, απομάκρυνσης ή επιβολής κυρώσεων· και τη δικαιοδοτική εξουσία των δικαστικών ή διοικητικών οργάνων να κρίνουν παραβάσεις. Στη θάλασσα οι τρεις αυτές λειτουργίες δεν ακολουθούν πάντα το ίδιο γεωγραφικό εύρος. Ένα κράτος μπορεί να διαθέτει εξουσία να ρυθμίζει τα δικά του πλοία στην ανοικτή θάλασσα χωρίς να έχει εξουσία να σταματά πλοία άλλης σημαίας. Μπορεί να διαθέτει δικαιώματα επί του βυθού χωρίς να μπορεί να περιορίσει γενικά την κίνηση στην υπερκείμενη θαλάσσια στήλη.
Στα χωρικά ύδατα η θέση είναι η πιο καθαρή. Η κυριαρχία του παράκτιου κράτους εκτείνεται στη θαλάσσια ζώνη, στον βυθό, στο υπέδαφος και στον υπερκείμενο εναέριο χώρο. Η κυριαρχία αυτή δεν είναι απόλυτη, διότι ασκείται σύμφωνα με την UNCLOS και τους λοιπούς κανόνες του διεθνούς δικαίου, αλλά παρέχει τη γενική βάση για τη θέσπιση και την εφαρμογή περιβαλλοντικών μέτρων. Το παράκτιο κράτος μπορεί επίσης να θεσπίζει κανόνες που αφορούν, μεταξύ άλλων, τη διατήρηση ζώντων πόρων, την πρόληψη παραβάσεων αλιευτικής νομοθεσίας, την προστασία του περιβάλλοντος και τη θαλάσσια επιστημονική έρευνα, πάντοτε με σεβασμό στους κανόνες της αβλαβούς διέλευσης.
Αυτό σημαίνει ότι ένα πραγματικό εθνικό θαλάσσιο πάρκο εντός χωρικών υδάτων μπορεί να συνοδεύεται από πολύ ισχυρούς περιορισμούς. Το παράκτιο κράτος μπορεί να απαγορεύσει συγκεκριμένες αλιευτικές πρακτικές, να καθορίσει ζώνες απόλυτης προστασίας, να ρυθμίσει εγκαταστάσεις και δραστηριότητες, να οργανώσει επιτήρηση και να επιβάλει κυρώσεις. Δεν μπορεί όμως να χρησιμοποιήσει τον περιβαλλοντικό χαρακτηρισμό ως πρόσχημα για να καταργήσει δικαιώματα που εξακολουθούν να αναγνωρίζονται από το διεθνές δίκαιο, όπως η αβλαβής διέλευση ξένων πλοίων υπό τις σχετικές προϋποθέσεις. Η περιβαλλοντική κυριαρχία είναι ισχυρή, αλλά δεν είναι ανεξέλεγκτη.
Στην αποκλειστική οικονομική ζώνη το σχήμα αλλάζει ριζικά. Το παράκτιο κράτος δεν αποκτά γενική κυριαρχία. Διαθέτει κυριαρχικά δικαιώματα για την εξερεύνηση, εκμετάλλευση, διατήρηση και διαχείριση των φυσικών πόρων και συγκεκριμένες δικαιοδοτικές αρμοδιότητες σχετικά με τεχνητές νήσους και εγκαταστάσεις, θαλάσσια επιστημονική έρευνα και προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος. Ταυτόχρονα, τα άλλα κράτη διατηρούν τις ελευθερίες ναυσιπλοΐας, υπέρπτησης και τοποθέτησης υποθαλάσσιων καλωδίων και αγωγών, με την υποχρέωση να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τα δικαιώματα του παράκτιου κράτους.
Η περιβαλλοντική αρμοδιότητα στην ΑΟΖ είναι επομένως λειτουργικά προσδιορισμένη. Το παράκτιο κράτος μπορεί να θεσπίζει και να εφαρμόζει μέτρα για τη διατήρηση των ζώντων πόρων και την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά δεν μπορεί να μεταχειρίζεται την ΑΟΖ σαν χωρική θάλασσα. Η απαγόρευση μιας επιβλαβούς αλιευτικής πρακτικής στη δική του ΑΟΖ βρίσκεται στον πυρήνα των δικαιωμάτων του. Μια γενική απαγόρευση διέλευσης ξένων εμπορικών πλοίων επειδή η περιοχή χαρακτηρίστηκε «θαλάσσιο πάρκο» θα αντιμετώπιζε εντελώς διαφορετικό νομικό πρόβλημα, διότι η ελευθερία ναυσιπλοΐας εξακολουθεί να προστατεύεται.
Η υφαλοκρηπίδα είναι ακόμη περισσότερο περιορισμένη ως προς το είδος της εξουσίας. Τα κυριαρχικά δικαιώματα του παράκτιου κράτους είναι αποκλειστικά ως προς την εξερεύνηση και εκμετάλλευση των φυσικών πόρων του βυθού και του υπεδάφους. Δεν υφίσταται γενική περιβαλλοντική ή αστυνομική δικαιοδοσία επί ολόκληρης της υπερκείμενης θαλάσσιας στήλης μόνο και μόνο επειδή ο βυθός αποτελεί υφαλοκρηπίδα του κράτους. Το άρθρο 78 της UNCLOS διαχωρίζει ρητά το καθεστώς του βυθού από εκείνο των υπερκείμενων υδάτων και τονίζει ότι τα δικαιώματα επί της υφαλοκρηπίδας δεν πρέπει να παραβιάζουν ή να παρεμποδίζουν αδικαιολόγητα τη ναυσιπλοΐα και άλλα δικαιώματα των κρατών.
Η διάκριση είναι καθοριστική στην υπόθεση των τουρκικών πάρκων. Αν μια περιοχή βρίσκεται πάνω από τμήμα ελληνικής υφαλοκρηπίδας, η Ελλάδα διαθέτει συγκεκριμένα αποκλειστικά δικαιώματα στον βυθό και στο υπέδαφος. Η Τουρκία δεν μπορεί μέσω ενός εθνικού περιβαλλοντικού καθεστώτος να περιορίσει αυτά τα δικαιώματα. Αντίστροφα, το γεγονός ότι ο βυθός εμπίπτει στην ελληνική υφαλοκρηπίδα δεν σημαίνει ότι η Ελλάδα αποκτά αυτομάτως πλήρη δικαιοδοσία επί κάθε δραστηριότητας στα υπερκείμενα διεθνή ύδατα. Η ελληνική επιχειρηματολογία ενισχύεται όταν επιμένει σε αυτή την ακριβή κατανομή αντί να παρουσιάζει την υφαλοκρηπίδα ως ενιαίο θαλάσσιο «έδαφος».
Στην ανοικτή θάλασσα ο περιορισμός της μονομερούς εθνικής εξουσίας είναι ακόμη αυστηρότερος. Κανένα κράτος δεν μπορεί να αξιώσει κυριαρχία επί τμήματος της ανοικτής θάλασσας. Τα πλοία υπάγονται καταρχήν στην αποκλειστική δικαιοδοσία του κράτους της σημαίας τους, με συγκεκριμένες εξαιρέσεις που προβλέπονται από διεθνείς κανόνες και συνθήκες. Ένα κράτος μπορεί επομένως να επιβάλει περιβαλλοντικούς περιορισμούς στα δικά του πλοία ή υπηκόους, αλλά δεν μπορεί να αναπτύξει μονομερώς γενικό καθεστώς επιβολής έναντι ξένων πλοίων επειδή χαρακτήρισε μια περιοχή «εθνικό πάρκο».
Η πρακτική διάσταση είναι εξαιρετικά σημαντική. Μια απαγόρευση που δεν συνοδεύεται από αρμοδιότητα επιβολής μπορεί να παραμένει εσωτερική δήλωση πολιτικής. Η αποστολή ακτοφυλακής για να ελέγξει ή να απομακρύνει ξένο πλοίο αποτελεί διαφορετική κατηγορία πράξης και χρειάζεται χωριστή νομική θεμελίωση. Η αρχή της αποκλειστικής δικαιοδοσίας του κράτους σημαίας στην ανοικτή θάλασσα περιορίζει ακριβώς τη δυνατότητα ενός παράκτιου κράτους να μετατρέπει μονομερή κανονιστική επιθυμία σε φυσικό έλεγχο ξένης ναυτιλίας.
Οι περιβαλλοντικές υποχρεώσεις δεν αλλάζουν αυτή την κατανομή. Η UNCLOS επιβάλλει στα κράτη την υποχρέωση προστασίας και διατήρησης του θαλάσσιου περιβάλλοντος και προβλέπει μέτρα πρόληψης, μείωσης και ελέγχου της ρύπανσης. Η υποχρέωση προστασίας όμως δεν αποτελεί ελευθέρας μονομερούς άσκησης εξουσίας. Ένα κράτος δεν μπορεί να επικαλείται την ύπαρξη μιας γενικής περιβαλλοντικής υποχρέωσης για να αποκτήσει κανονιστική ή εκτελεστική αρμοδιότητα που δεν του απονέμεται σε συγκεκριμένη θαλάσσια ζώνη. Η υποχρέωση απαντά στο «τι πρέπει να προστατευθεί»· η δικαιοδοτική βάση απαντά στο «ποιος μπορεί να επιβάλει ποιο μέτρο και σε ποιον».
Η ίδια αρχή επιβεβαιώνεται από τη σύγχρονη προσέγγιση του Διεθνούς Δικαστηρίου για τη θαλάσσια περιβαλλοντική διακυβέρνηση. Το Διεθνές Δικαστήριο για το Δίκαιο της Θάλασσας έχει επισημάνει ότι το παράκτιο κράτος φέρει πρωτεύουσα ευθύνη για μέτρα προστασίας και διατήρησης του περιβάλλοντος εντός των περιοχών εθνικής δικαιοδοσίας του. Η διατύπωση είναι αποκαλυπτική: η προστασία και η αρμοδιότητα συνδέονται με το πεδίο της νόμιμης δικαιοδοσίας, όχι με μονομερή γεωγραφική επέκτασή της.
Για τις περιοχές πέραν εθνικής δικαιοδοσίας, η Συμφωνία BBNJ προσφέρει πλέον τον θεσμικό μηχανισμό που έλειπε για μεγάλο μέρος της ανοικτής θάλασσας. Η δυνατότητα δημιουργίας θαλάσσιων προστατευόμενων περιοχών εντάσσεται σε συλλογικό σύστημα, με προτάσεις, επιστημονικά δεδομένα, διαβούλευση και αποφάσεις του διεθνούς θεσμικού πλαισίου. Η προστασία πέραν εθνικής δικαιοδοσίας είναι έτσι κατ’ εξοχήν πεδίο συνεργασίας και όχι ευκαιρία για επέκταση της εθνικής διοικητικής περιμέτρου.
Η ελληνική θέση έναντι των τουρκικών πάρκων έχει συνεπώς πολύ συγκεκριμένη νομική λογική. Η Ελλάδα δεν χρειάζεται να υποστηρίζει ότι η Τουρκία δεν έχει κανένα περιβαλλοντικό συμφέρον στο Αιγαίο ή στην Ανατολική Μεσόγειο. Η προστασία του ίδιου οικοσυστήματος ενδιαφέρει νόμιμα και τα δύο κράτη. Η διαφορά αφορά την εξουσία επιβολής. Το δικαίωμα ενός κράτους να ενδιαφέρεται για μια περιοχή δεν ισοδυναμεί με δικαίωμα να εκδίδει κανόνες δεσμευτικούς για όλους μέσα σε αυτήν.
Η διάκριση γίνεται ιδιαίτερα καθαρή στη σύγκριση με τα ελληνικά πάρκα. Η Ελλάδα έχει τοποθετήσει τα δικά της νέα πάρκα εντός ελληνικών χωρικών υδάτων, δηλαδή σε ζώνη ελληνικής κυριαρχίας. Η απαγόρευση καταστροφικών αλιευτικών πρακτικών, η περιβαλλοντική επιτήρηση και η δημιουργία ζωνών αυξημένης προστασίας στηρίζονται επομένως στην εδαφική δικαιοδοσία της χώρας. Οι τουρκικές αποφάσεις, κατά την ελληνική θέση, περιλαμβάνουν περιοχές πέραν της αντίστοιχης τουρκικής κυριαρχίας. Η φαινομενική συμμετρία της λέξης «πάρκο» καλύπτει έτσι μια ουσιώδη ασυμμετρία δικαιοδοτικής βάσης.
Η ακριβής εξουσία που απαιτείται για την επιβολή κάθε περιορισμού πρέπει επομένως να εξετάζεται ξεχωριστά. Για την απαγόρευση αλιείας απαιτείται δικαιοδοσία επί των ζώντων πόρων ή άλλο σχετικό διεθνές καθεστώς. Για τη ρύθμιση ναυσιπλοΐας απαιτείται διαφορετικός τίτλος και σεβασμός στις ελευθερίες διέλευσης. Για τον έλεγχο έρευνας του βυθού απαιτείται εξουσία που συνδέεται με την υφαλοκρηπίδα. Για επιστημονική έρευνα στη θαλάσσια στήλη ισχύει διαφορετική δομή. Για την προστασία από ρύπανση υφίστανται ειδικοί κανόνες κατανομής κανονιστικής και επιβολικής δικαιοδοσίας.
Αυτή ακριβώς η πολυπλοκότητα λειτουργεί υπέρ μιας νομικά πειθαρχημένης ελληνικής προσέγγισης. Η χρήση ενός γενικού όρου όπως «εθνικό θαλάσσιο πάρκο» δεν μπορεί να συμπτύξει όλες τις παραπάνω αρμοδιότητες σε μία ενιαία εξουσία. Κάθε φορά που η Τουρκία επιχειρεί να εφαρμόσει έναν συγκεκριμένο περιορισμό, πρέπει να τίθεται το συγκεκριμένο ερώτημα: ποια διεθνής νομική βάση επιτρέπει αυτή τη συγκεκριμένη επέμβαση, σε αυτή τη συγκεκριμένη δραστηριότητα, σε αυτή τη συγκεκριμένη θαλάσσια ζώνη;
Αν δεν υπάρχει επαρκής απάντηση, ο περιβαλλοντικός χαρακτηρισμός δεν σώζει την πράξη. Το διεθνές δίκαιο δεν επιτρέπει σε ένα κράτος να διευρύνει τις εξουσίες του απλώς επειδή ο σκοπός της ενέργειας είναι οικολογικά επιθυμητός. Η περιβαλλοντική νομιμότητα απαιτεί ταυτόχρονα θεμιτό σκοπό, κατάλληλο μέτρο και αρμόδιο φορέα. Η ελληνική θέση είναι ισχυρή επειδή επιμένει και στα τρία.
Πρόσφατα σχόλια