Το νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου αποτελεί μία από τις πιο δύσκολες θεσμικές δοκιμασίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, επειδή αγγίζει ταυτόχρονα τρία διαφορετικά επίπεδα πολιτικής: την προστασία των εξωτερικών συνόρων, την τήρηση του διεθνούς και ευρωπαϊκού δικαίου ασύλου και την εσωτερική κατανομή ευθύνης ανάμεσα στα κράτη-μέλη. Δεν είναι απλώς μια τεχνική μεταρρύθμιση διαδικασιών. Είναι προσπάθεια να απαντηθεί ένα παλαιό, σχεδόν δομικό πρόβλημα της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης: πώς μπορεί μια Ένωση χωρίς πλήρως ομοσπονδιακό κράτος, χωρίς ενιαία επικράτεια ασύλου στην πράξη και χωρίς κοινή πολιτική κουλτούρα για τη μετανάστευση να διαχειριστεί ένα φαινόμενο που εκδηλώνεται άνισα, κοστίζει πολιτικά άνισα και δοκιμάζει διαφορετικά τις κοινωνίες της. Το Σύμφωνο υπόσχεται ισορροπία ανάμεσα στην ευθύνη και την αλληλεγγύη. Το ερώτημα είναι αν αυτή η ισορροπία είναι πραγματική ή αν αποτελεί συμβιβαστική γλώσσα που κρύβει βαθύτερες ευρωπαϊκές αντιθέσεις.
Η βασική δυσκολία βρίσκεται στο ότι το μεταναστευτικό δεν εμφανίζεται με τον ίδιο τρόπο στον ευρωπαϊκό Νότο, στον Βορρά και στην Ανατολή. Για τις χώρες πρώτης γραμμής, όπως η Ελλάδα, η Ιταλία, η Ισπανία, η Κύπρος και η Μάλτα, το μεταναστευτικό είναι πρώτα απ’ όλα ζήτημα εξωτερικών συνόρων, υποδοχής, καταγραφής, διάσωσης, διοικητικής αντοχής και τοπικής κοινωνικής πίεσης. Οι αφίξεις δεν είναι αφηρημένος αριθμός σε ευρωπαϊκό πίνακα· είναι άνθρωποι που φτάνουν σε νησιά, λιμάνια, συνοριακούς σταθμούς, κέντρα υποδοχής, αστυνομικές και λιμενικές υπηρεσίες, τοπικές κοινωνίες με περιορισμένη χωρητικότητα και ήδη πιεσμένες δημόσιες υποδομές. Για τον Νότο, η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη μετριέται υλικά: μετεγκαταστάσεις, χρηματοδότηση, προσωπικό, ταχύτητα διαδικασιών, ευρωπαϊκή παρουσία στα σύνορα και δίκαιη ανάληψη μέρους του βάρους.
Για τον Βορρά και τη Δύση, το μεταναστευτικό έχει διαφορετική μορφή. Χώρες όπως η Γερμανία, η Γαλλία, η Ολλανδία, το Βέλγιο, η Σουηδία ή η Αυστρία συχνά δεν βιώνουν την ίδια ένταση πρώτης άφιξης, αλλά αντιμετωπίζουν ισχυρό πολιτικό κόστος δευτερογενών μετακινήσεων, αιτήσεων ασύλου, ένταξης, στέγασης, κοινωνικών υπηρεσιών, τοπικών αντιδράσεων και ανόδου αντι-μεταναστευτικών ή ακροδεξιών δυνάμεων. Για αυτές τις χώρες, το πρόβλημα δεν είναι μόνο να βοηθηθεί ο Νότος, αλλά να αποτραπεί η ανεξέλεγκτη μετακίνηση αιτούντων άσυλο μέσα στον χώρο Σένγκεν, να μειωθούν οι καθυστερήσεις, να αυξηθούν οι επιστροφές όσων δεν δικαιούνται προστασία και να αποκατασταθεί η αίσθηση ότι το σύστημα έχει κανόνες. Ο Βορράς ζητά αλληλεγγύη, αλλά τη συνδέει όλο και περισσότερο με αποτελεσματικότητα, έλεγχο και επιστροφές.
Για την Ανατολή, το μεταναστευτικό φορτίζεται με ακόμη διαφορετικούς όρους. Κράτη όπως η Πολωνία και η Ουγγαρία, αλλά και ευρύτερα κυβερνήσεις της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, αντιμετώπισαν επί χρόνια τη μετεγκατάσταση αιτούντων άσυλο ως επιβολή από τις Βρυξέλλες και ως παρέμβαση στην εθνική κυριαρχία. Ταυτόχρονα, η Ανατολική Ευρώπη έχει σηκώσει τεράστιο βάρος υποδοχής Ουκρανών προσφύγων μετά τη ρωσική εισβολή, γεγονός που της επιτρέπει να αντιτείνει ότι η δική της αλληλεγγύη έχει ήδη εκδηλωθεί με άλλον τρόπο. Έτσι, η Ανατολή δεν αρνείται αναγκαστικά κάθε μορφή αλληλεγγύης, αλλά αντιστέκεται ιδιαίτερα στη δεσμευτική λογική κατανομής προσώπων. Προτιμά οικονομικές, επιχειρησιακές ή συνοριακές συνεισφορές, όχι υποχρεωτική εγκατάσταση αιτούντων άσυλο στο έδαφός της.
Το νέο Σύμφωνο προσπαθεί να διαχειριστεί αυτές τις αντιθέσεις μέσω ενός ευέλικτου μηχανισμού αλληλεγγύης. Η ιδέα είναι ότι τα κράτη-μέλη δεν θα υποχρεώνονται όλα με τον ίδιο τρόπο να δέχονται μετεγκαταστάσεις, αλλά θα μπορούν να συνεισφέρουν με διαφορετικά μέσα: μεταφορά αιτούντων άσυλο ή δικαιούχων προστασίας, χρηματοδοτική συμβολή, επιχειρησιακή στήριξη, προσωπικό, τεχνική βοήθεια ή άλλες μορφές υποστήριξης. Αυτή η ευελιξία ήταν αναγκαία για να υπάρξει συμφωνία. Χωρίς αυτήν, το Σύμφωνο πιθανότατα θα κατέρρεε πάνω στην αντίσταση κρατών που απορρίπτουν τη μετεγκατάσταση. Όμως η ίδια ευελιξία είναι και η αδυναμία του. Αν η αλληλεγγύη γίνει κυρίως χρηματοδοτική ή συμβολική, οι χώρες πρώτης γραμμής θα συνεχίσουν να σηκώνουν το ανθρώπινο και διοικητικό βάρος, ενώ οι λιγότερο εκτεθειμένες χώρες θα αγοράζουν μερική απαλλαγή από την πολιτικά δύσκολη πλευρά της ευθύνης.
Εδώ βρίσκεται ο πυρήνας του προβλήματος: η αλληλεγγύη δεν είναι ίδια όταν μετακινείς ανθρώπους και όταν μεταφέρεις χρήματα. Η χρηματοδότηση είναι αναγκαία, αλλά δεν αδειάζει υπερπλήρη κέντρα υποδοχής, δεν μειώνει πάντα την πίεση στις τοπικές κοινωνίες και δεν μεταφέρει το πολιτικό κόστος της ένταξης. Η μετεγκατάσταση, αντίθετα, είναι πολύ πιο άμεση μορφή ευθύνης, αλλά προκαλεί μεγαλύτερη εσωτερική πολιτική αντίδραση στις χώρες υποδοχής. Το Σύμφωνο, επομένως, δεν λύνει απλώς ένα διοικητικό πρόβλημα. Οργανώνει έναν συμβιβασμό ανάμεσα σε διαφορετικά είδη κόστους: ο Νότος ζητά ανακούφιση από πραγματικές αφίξεις, ο Βορράς ζητά λειτουργικό σύστημα και έλεγχο δευτερογενών ροών, η Ανατολή ζητά να μη μετατραπεί η αλληλεγγύη σε υποχρεωτική κοινωνική μεταβολή.
Η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη δοκιμάζεται και από το ερώτημα της εμπιστοσύνης. Ο Βορράς συχνά κατηγορεί τον Νότο ότι δεν καταγράφει, δεν επεξεργάζεται ή δεν επιστρέφει αρκετά γρήγορα όσους δεν δικαιούνται άσυλο. Ο Νότος απαντά ότι δεν μπορεί να λειτουργεί ως μόνιμος χώρος ανάσχεσης για ολόκληρη την Ένωση. Η Ανατολή κατηγορεί τις Βρυξέλλες και τις δυτικές πρωτεύουσες ότι επιβάλλουν πολιτικές χωρίς να σέβονται εθνικές κοινωνικές ευαισθησίες. Οι ευρωπαϊκοί θεσμοί, από την πλευρά τους, προσπαθούν να δημιουργήσουν κοινές διαδικασίες, αλλά εξαρτώνται από εθνικές διοικήσεις, εθνικά δικαστήρια, εθνικές υποδομές και εθνικές πολιτικές πλειοψηφίες. Το αποτέλεσμα είναι ένα σύστημα που επιδιώκει κοινή διαχείριση χωρίς πλήρη κοινή κυριαρχία.
Οι νέες διαδικασίες στα εξωτερικά σύνορα είναι κεντρικό στοιχείο του Συμφώνου. Ο υποχρεωτικός έλεγχος, η ταχεία καταγραφή, η αξιολόγηση ευαλωτότητας, η εξακρίβωση ταυτότητας και οι ταχύτερες συνοριακές διαδικασίες ασύλου και επιστροφής επιχειρούν να απαντήσουν στο αίτημα για πιο λειτουργικό και προβλέψιμο σύστημα. Η λογική είναι ότι όσοι έχουν χαμηλές πιθανότητες αναγνώρισης προστασίας θα εξετάζονται ταχύτερα και, αν απορριφθούν, θα επιστρέφονται ταχύτερα. Αυτό μπορεί να ενισχύσει την αξιοπιστία του συστήματος, εφόσον εφαρμοστεί με σεβασμό στο δίκαιο και με επαρκείς εγγυήσεις. Μπορεί όμως και να δημιουργήσει νέες ζώνες έντασης στα σύνορα, αν οι διαδικασίες γίνουν υπερβολικά ταχείες, αν αυξηθεί η κράτηση, αν δεν υπάρχει πραγματική πρόσβαση σε νομική βοήθεια ή αν οι ευάλωτοι άνθρωποι δεν εντοπίζονται σωστά.
Για χώρες όπως η Ελλάδα και η Κύπρος, το ζήτημα είναι ιδιαίτερα σημαντικό. Η Ελλάδα έχει μακρά εμπειρία από την ευρωπαϊκή ασυμμετρία του μεταναστευτικού: εξωτερικό σύνορο, νησιωτικότητα, γειτνίαση με την Τουρκία, πίεση σε συγκεκριμένες τοπικές κοινωνίες, ανάγκη διάσωσης στη θάλασσα, ευρωπαϊκές απαιτήσεις καταγραφής, αλλά περιορισμένη διάθεση άλλων κρατών να αναλάβουν ανθρώπινο βάρος. Η Κύπρος, ως μικρό κράτος-μέλος με ιδιαίτερη γεωγραφία, βιώνει δυσανάλογη πίεση σε σχέση με το μέγεθός της. Για αυτές τις χώρες, το Σύμφωνο θα κριθεί όχι από τις διακηρύξεις περί αλληλεγγύης, αλλά από το αν η αλληλεγγύη θα είναι προβλέψιμη, επαρκής και υποχρεωτική στην πράξη.
Το πολιτικό κόστος είναι ίσως το πιο υποτιμημένο στοιχείο. Η μετανάστευση έχει γίνει στην Ευρώπη πεδίο ανασύνταξης της δεξιάς και της άκρας δεξιάς, αλλά και πηγή αμηχανίας για την κεντροαριστερά και τους φιλελεύθερους. Κάθε κυβέρνηση φοβάται ότι θα εμφανιστεί είτε απάνθρωπη είτε αδύναμη. Αν δώσει έμφαση στα σύνορα, κατηγορείται για υποχώρηση σε αντι-μεταναστευτική ατζέντα. Αν δώσει έμφαση στα δικαιώματα, κατηγορείται για αφέλεια ή αδυναμία ελέγχου. Το Σύμφωνο επιχειρεί να ισορροπήσει σε αυτή τη λεπτή γραμμή: να πείσει τους πολίτες ότι η ΕΕ μπορεί να ελέγχει, χωρίς να εγκαταλείπει το άσυλο· να πείσει τις χώρες πρώτης γραμμής ότι δεν θα μείνουν μόνες, χωρίς να επιβάλει πολιτικά εκρηκτικές μετεγκαταστάσεις· να πείσει την Ανατολή ότι η αλληλεγγύη δεν είναι απώλεια κυριαρχίας, χωρίς να αδειάσει την έννοια της αλληλεγγύης.
Η μεγάλη αδυναμία του Συμφώνου είναι ότι μπορεί να μεταφέρει το βάρος από την ευρωπαϊκή πολιτική επίλυση στην τεχνική εφαρμογή. Αν οι διαδικασίες δεν λειτουργήσουν, αν το Eurodac, τα εθνικά συστήματα καταγραφής, οι υποδομές υποδοχής, οι μηχανισμοί επιστροφών και οι νομικές εγγυήσεις αποδειχθούν ανεπαρκείς, τότε η αποτυχία θα εμφανιστεί ως διοικητικό πρόβλημα. Στην πραγματικότητα, όμως, θα είναι πολιτικό πρόβλημα: η ΕΕ θα έχει θεσπίσει κανόνες χωρίς να έχει εξασφαλίσει ισοδύναμη ικανότητα εφαρμογής σε όλα τα κράτη-μέλη. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση έχει συχνά αυτή την αδυναμία: παράγει κοινές νομικές υποχρεώσεις, αλλά αφήνει την πρακτική εκτέλεση σε άνισες εθνικές διοικήσεις.
Υπάρχει επίσης ο κίνδυνος εξωτερικοποίησης. Όσο δυσκολότερη γίνεται η εσωτερική συμφωνία για την κατανομή ευθύνης, τόσο μεγαλύτερος γίνεται ο πειρασμός να μεταφερθεί το πρόβλημα εκτός Ευρώπης: συμφωνίες με τρίτες χώρες, ενίσχυση επιστροφών, εξωτερικά κέντρα ή πλατφόρμες επιστροφής, χρηματοδότηση γειτονικών κρατών για ανάσχεση ροών. Αυτή η πολιτική μπορεί να μειώνει προσωρινά αφίξεις ή να καθησυχάζει εσωτερικές κοινωνίες, αλλά δημιουργεί νέα ερωτήματα δικαιωμάτων, εξάρτησης από αυταρχικά ή ασταθή καθεστώτα και ευρωπαϊκής αξιοπιστίας. Η ΕΕ δεν μπορεί να εμφανίζεται ως δύναμη δικαίου και ταυτόχρονα να αναθέτει μεγάλο μέρος της μεταναστευτικής της πολιτικής σε τρίτους χωρίς αυστηρό έλεγχο.
Το νέο Σύμφωνο, επομένως, είναι τεστ ευρωπαϊκής αλληλεγγύης επειδή θα αποδείξει αν η Ένωση μπορεί να μετατρέψει την αλληλεγγύη από ηθική αρχή σε λειτουργικό μηχανισμό. Η αλληλεγγύη δεν σημαίνει ότι όλες οι χώρες έχουν τις ίδιες γεωγραφικές συνθήκες ή τις ίδιες πολιτικές αντοχές. Σημαίνει όμως ότι καμία χώρα δεν μπορεί να μετατρέπει τη γεωγραφική τύχη άλλης χώρας σε μόνιμη ευρωπαϊκή αδιαφορία. Σημαίνει επίσης ότι οι χώρες πρώτης γραμμής οφείλουν να εφαρμόζουν κανόνες με αξιοπιστία, διαφάνεια και σεβασμό στα δικαιώματα. Η ευθύνη και η αλληλεγγύη δεν είναι αντίθετες έννοιες. Είναι αμοιβαίες προϋποθέσεις. Χωρίς ευθύνη, η αλληλεγγύη χάνει πολιτική νομιμοποίηση. Χωρίς αλληλεγγύη, η ευθύνη γίνεται άδικη επιβάρυνση του Νότου.
Συμπερασματικά, το νέο Σύμφωνο Μετανάστευσης και Ασύλου είναι περισσότερο από ευρωπαϊκή μεταρρύθμιση. Είναι δοκιμασία της ίδιας της ικανότητας της ΕΕ να κυβερνά ένα από τα πιο διχαστικά ζητήματα της εποχής. Ο Νότος ζητά δίκαιη κατανομή βάρους, ο Βορράς ζητά έλεγχο και περιορισμό δευτερογενών μετακινήσεων, η Ανατολή ζητά σεβασμό εθνικής κυριαρχίας και αποφυγή υποχρεωτικών εγκαταστάσεων. Το Σύμφωνο προσπαθεί να συνθέσει αυτές τις απαιτήσεις μέσα από ευέλικτη αλληλεγγύη, αυστηρότερες διαδικασίες και κοινότερους κανόνες.
Πρόσφατα σχόλια