Η νομιμοποίηση της δημόσιας εξουσίας δεν εξαντλείται στην άμεση υπαγωγή κάθε κρατικού οργάνου στην εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Το άρθρο 1 του Συντάγματος θεμελιώνει το πολίτευμα στη λαϊκή κυριαρχία και ορίζει ότι όλες οι εξουσίες πηγάζουν από τον λαό, υπάρχουν υπέρ αυτού και του Έθνους και ασκούνται όπως ορίζει το Σύνταγμα. Η τελευταία αυτή φράση είναι καθοριστική. Η λαϊκή κυριαρχία δεν οργανώνεται ως αδιάλειπτη εξουσία της εκλογικής πλειοψηφίας πάνω σε κάθε κρατική λειτουργία, αλλά ως συνταγματικά διαμεσολαβημένη εξουσία, κατανεμημένη μεταξύ θεσμών με διαφορετικές αρμοδιότητες, διαφορετικούς τρόπους συγκρότησης και διαφορετικούς βαθμούς ανεξαρτησίας. Η κυβέρνηση αντλεί δημοκρατική νομιμοποίηση μέσω της κοινοβουλευτικής εμπιστοσύνης, η Βουλή μέσω των εκλογών, τα δικαστήρια μέσω της συνταγματικά θεμελιωμένης δικαιοδοτικής αποστολής τους και οι ανεξάρτητες αρχές μέσω ενός διαφορετικού, αλλά επίσης συνταγματικά οργανωμένου, συστήματος νομιμοποίησης.
Η θέση αυτή έχει άμεση σημασία για το άρθρο 101Α. Το Σύνταγμα δεν αντιμετωπίζει τις ανεξάρτητες αρχές ως εξωθεσμικά ή τεχνοκρατικά μορφώματα που βρίσκονται έξω από τη δημοκρατική Πολιτεία. Προβλέπει ορισμένη θητεία και προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών τους, αναθέτει την επιλογή τους στη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με πλειοψηφία τριών πέμπτων και ορίζει ρητά ότι η σχέση τους με τη Βουλή και ο κοινοβουλευτικός τους έλεγχος ρυθμίζονται από τον Κανονισμό της. Η απομάκρυνσή τους από την υπουργική ιεραρχία συνοδεύεται επομένως από μια διαφορετική αλυσίδα δημοκρατικής σύνδεσης: συνταγματική θεμελίωση, νομοθετικός καθορισμός αρμοδιοτήτων, κοινοβουλευτική επιλογή με αυξημένη συναίνεση, κοινοβουλευτικός έλεγχος και δικαστικός έλεγχος των πράξεών τους.
Η δημοκρατική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών είναι, με αυτή την έννοια, θεσμική και έμμεση, όχι εκλογική. Τα μέλη τους δεν εκλέγονται από το εκλογικό σώμα ούτε οφείλουν να εφαρμόζουν πολιτικό πρόγραμμα που εγκρίθηκε στις εκλογές. Η απουσία άμεσης εκλογικής εντολής δεν συνιστά συνταγματικό έλλειμμα αφ’ εαυτής, εφόσον η αρμοδιότητα που τους ανατίθεται έχει καθοριστεί από δημοκρατικά νομιμοποιημένο συντακτικό ή νομοθετικό φορέα, ασκείται μέσα σε σαφή νομικά όρια και υπόκειται σε αποτελεσματικό έλεγχο. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει διατυπώσει με ιδιαίτερη σαφήνεια αυτή την αρχή στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας: η δημοκρατική αρχή δεν αποκλείει δημόσιες αρχές που βρίσκονται έξω από την κλασική ιεραρχική διοίκηση και είναι ανεξάρτητες από την κυβέρνηση, εφόσον η ύπαρξη και η λειτουργία τους καθορίζονται από το δίκαιο, οι αρμοδιότητές τους προσδιορίζονται από τον νομοθέτη και οι πράξεις τους υπόκεινται στον έλεγχο των αρμόδιων δικαστηρίων. Το ίδιο Δικαστήριο κατέληξε ρητά ότι η ανεξαρτησία από τη γενική διοίκηση δεν στερεί από τέτοιες αρχές τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση.
Η παρατήρηση αυτή αποκαλύπτει τη βασική αδυναμία μιας καθαρά ιεραρχικής αντίληψης της δημοκρατίας. Αν δημοκρατική νομιμοποίηση σήμαινε ότι κάθε δημόσιο όργανο πρέπει να υπάγεται στην κυβέρνηση, τότε η ανεξαρτησία θα ήταν εξ ορισμού αντιδημοκρατική. Το σύγχρονο συνταγματικό κράτος, όμως, στηρίζεται σε διαφορετική παραδοχή: ορισμένες δημόσιες λειτουργίες προστατεύουν καλύτερα τη δημοκρατική τάξη όταν δεν μπορούν να καθοδηγούνται από εκείνον που ελέγχουν ή από εκείνον που έχει άμεσο πολιτικό συμφέρον από την έκβαση της απόφασής τους. Η σχέση ανάμεσα στη λαϊκή κυριαρχία και στην ανεξαρτησία δεν είναι επομένως αναγκαστικά ανταγωνιστική. Η ίδια η λαϊκή κυριαρχία, όταν ασκείται μέσω του Συντάγματος, μπορεί να θεσπίζει όρια στη δυνατότητα της εκάστοτε πλειοψηφίας να ελέγχει συγκεκριμένες δημόσιες λειτουργίες.
Αυτή η θεσμική λογική είναι εμφανής στον τρόπο με τον οποίο το Σύνταγμα κατανέμει συγκεκριμένες εγγυητικές αρμοδιότητες. Η διασφάλιση του απορρήτου των επικοινωνιών ανατίθεται από το άρθρο 19 παρ. 2 σε ανεξάρτητη αρχή. Η πρόσληψη στο Δημόσιο σύμφωνα με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια υπάγεται κατά το άρθρο 103 παρ. 7 στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής. Ο Συνήγορος του Πολίτη κατοχυρώνεται επίσης στο άρθρο 103 παρ. 9. Η συνταγματική επιλογή έχει κοινή λογική: όταν το ίδιο το κράτος είναι πιθανός παραβάτης, όταν η κυβέρνηση μπορεί να έχει συμφέρον από τον τρόπο άσκησης της αρμοδιότητας ή όταν η αξιοκρατία και η ίση μεταχείριση κινδυνεύουν να υποχωρήσουν έναντι πολιτικών παρεμβάσεων, δημιουργείται οργανωτική απόσταση ανάμεσα στον ελεγχόμενο και στον ελεγκτή.
Η ανεξαρτησία εδώ αποτελεί απάντηση σε ένα πρόβλημα σύγκρουσης συμφερόντων της ίδιας της κρατικής εξουσίας. Μια κυβέρνηση που συλλέγει και επεξεργάζεται προσωπικά δεδομένα δεν μπορεί να αποτελεί τον αποκλειστικό κριτή της νομιμότητας της δικής της επεξεργασίας. Μια κυβέρνηση που στελεχώνει τον δημόσιο τομέα δεν μπορεί να διαθέτει απεριόριστο έλεγχο επί των κριτηρίων με τα οποία ελέγχεται η αντικειμενικότητα των προσλήψεων. Κρατικές υπηρεσίες που μπορούν υπό προϋποθέσεις να ζητήσουν άρση του απορρήτου δεν μπορούν συγχρόνως να εξαντλούν τον μηχανισμό θεσμικής εγγύησης του απορρήτου. Η ανεξάρτητη αρχή αποκτά έτσι νομιμοποίηση και από τη λειτουργία της ως εγγυητής κανόνων που δεσμεύουν την ίδια την κυβερνητική εξουσία.
Η σύνδεση με το άρθρο 25 είναι ουσιώδης. Τα θεμελιώδη δικαιώματα τελούν υπό την εγγύηση του κράτους και όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους. Η συνταγματική προστασία δεν αρκείται επομένως στην αποχή της κυβέρνησης από ευθείες παραβιάσεις. Επιτρέπει και, σε ορισμένες περιπτώσεις, επιβάλλει θεσμικές εγγυήσεις ικανές να καθιστούν την προστασία αποτελεσματική. Όταν ο συνταγματικός νομοθέτης κρίνει ότι η αποτελεσματικότητα της προστασίας απαιτεί ανεξάρτητο ελεγκτή, η απομάκρυνση από την κυβερνητική ιεραρχία δεν συνιστά υποχώρηση της δημοκρατικής αρχής αλλά οργανωτική μορφή πραγμάτωσης του κράτους δικαίου.
Η ευρωπαϊκή νομολογία έχει αναπτύξει αυτή τη λειτουργική αντίληψη της ανεξαρτησίας κυρίως στον τομέα της προστασίας προσωπικών δεδομένων. Στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, το Δικαστήριο τόνισε ότι η ανεξαρτησία των εποπτικών αρχών δεν έχει καθιερωθεί για να απονείμει προνόμια στα μέλη τους, αλλά για να ενισχύσει την προστασία των προσώπων που επηρεάζονται από τις αποφάσεις τους. Η απαίτηση ανεξαρτησίας συνδέεται με την ανάγκη αντικειμενικής και αμερόληπτης άσκησης της εποπτείας, ενώ ακόμη και ο κίνδυνος πολιτικής επιρροής μπορεί να οδηγήσει σε προληπτική προσαρμογή της συμπεριφοράς μιας αρχής προς τις επιθυμίες εκείνου που την εποπτεύει.
Αυτή η συλλογιστική έχει γενικότερη συνταγματική αξία. Η πραγματική ανεξαρτησία δεν προστατεύει μόνο από μια εμφανή εντολή υπουργού. Προστατεύει από το θεσμικό κίνητρο αυτολογοκρισίας ενός ελεγκτικού οργάνου που γνωρίζει ότι η πολιτική του επιβίωση εξαρτάται από εκείνον που καλείται να ελέγξει. Δημοκρατική νομιμοποίηση επομένως δεν σημαίνει μέγιστη πολιτική επιρροή. Σε ορισμένες λειτουργίες η ελαχιστοποίηση της πολιτικής επιρροής αποτελεί προϋπόθεση ώστε ο νόμος που ψήφισε η δημοκρατικά νομιμοποιημένη Βουλή να εφαρμόζεται πραγματικά και απέναντι στην ίδια την κυβέρνηση.
Η νομιμοποίηση αυτή παραμένει όμως περιορισμένη από την αρχή των απονεμημένων αρμοδιοτήτων. Η ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει γενική εξουσία να προσδιορίζει το δημόσιο συμφέρον. Δεν έχει αυτοτελή δημοκρατική εντολή να χαράσσει πολιτική σε ζητήματα που ο συντακτικός και ο κοινός νομοθέτης έχουν αφήσει στην κυβέρνηση ή στη Βουλή. Η νομιμοποίησή της είναι ισχυρή ακριβώς επειδή είναι ειδική: αφορά καθορισμένη αποστολή, συγκεκριμένα δικαιώματα, συγκεκριμένο ρυθμιστικό πεδίο και συγκεκριμένες αρμοδιότητες. Όσο περισσότερο η αρχή μετακινείται από την εφαρμογή και την εγγύηση του νόμου προς τη διαμόρφωση πρωτογενούς δημόσιας πολιτικής, τόσο μεγαλύτερη γίνεται η ανάγκη να επανέλθει η απόφαση στον δημοκρατικά υπεύθυνο νομοθέτη.
Στο σημείο αυτό βρίσκεται το όριο ανάμεσα στην ανεξαρτησία και στην τεχνοκρατική αυτονόμηση. Η τεχνογνωσία μπορεί να δικαιολογεί σημαντική διακριτική ευχέρεια στην εφαρμογή σύνθετου ρυθμιστικού πλαισίου. Δεν δημιουργεί αυτοτελή πηγή δημοκρατικής εξουσίας. Οι ειδικοί μπορούν να γνωρίζουν καλύτερα πώς λειτουργεί μια αγορά τηλεπικοινωνιών ή πώς αξιολογείται ένας κίνδυνος προστασίας δεδομένων, αλλά δεν διαθέτουν για τον λόγο αυτό εξουσία να αποφασίζουν χωρίς νομοθετικά όρια ποια κοινωνικά συμφέροντα πρέπει να υπερισχύσουν και σε ποιο βαθμό. Η επιστημονική επάρκεια είναι λόγος ενίσχυσης της ποιότητας της διοικητικής απόφασης, όχι υποκατάστατο της λαϊκής κυριαρχίας.
Η ίδια λογική εξηγεί γιατί ο δικαστικός έλεγχος αποτελεί συστατικό στοιχείο της δημοκρατικής νομιμοποίησης των ανεξάρτητων αρχών. Η ανεξαρτησία από την κυβέρνηση δεν σημαίνει ανεξαρτησία από τον νόμο. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει υπογραμμίσει ότι οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές παραμένουν δεσμευμένες από το δίκαιο υπό τον έλεγχο των αρμόδιων δικαστηρίων. Η δυνατότητα ακύρωσης παράνομης πράξης, ο έλεγχος υπέρβασης αρμοδιότητας, η αναλογικότητα των κυρώσεων και η προστασία των δικαιωμάτων του διοικουμένου εμποδίζουν την ανεξαρτησία να μετατραπεί σε ασυλία.
Ανάλογη λειτουργία έχει ο κοινοβουλευτικός έλεγχος. Η παράγραφος 3 του άρθρου 101Α δεν προβλέπει κυβερνητική εποπτεία· προβλέπει σχέση με τη Βουλή. Η επιλογή είναι θεσμικά εύγλωττη. Η δημοκρατική σύνδεση της αρχής δεν πραγματοποιείται μέσω ιεραρχικής υποταγής σε έναν υπουργό, αλλά μέσω δημόσιας λογοδοσίας προς το αντιπροσωπευτικό σώμα. Η λογοδοσία αυτή μπορεί να περιλαμβάνει εκθέσεις, ακροάσεις, αξιολόγηση της λειτουργίας της αρχής και νομοθετικές παρεμβάσεις στο γενικό πλαίσιο. Δεν μπορεί να μετατρέπεται σε εντολή για την έκβαση συγκεκριμένης υπόθεσης, διότι τότε ο κοινοβουλευτικός έλεγχος θα κατέλυε ακριβώς τη λειτουργική ανεξαρτησία που το ίδιο το Σύνταγμα επιβάλλει.
Η δημοκρατική νομιμοποίηση των ανεξάρτητων αρχών είναι επομένως σύνθετη και πολυεπίπεδη. Προέρχεται από το ίδιο το Σύνταγμα όπου η αρχή κατοχυρώνεται συνταγματικά, από τη Βουλή που καθορίζει το νομοθετικό της πλαίσιο, από τη συναινετική επιλογή των μελών της, από την κοινοβουλευτική λογοδοσία, από τη δέσμευση στον νόμο, από την υποχρέωση αιτιολόγησης των πράξεων και από τον δικαστικό έλεγχο. Καμία από αυτές τις πηγές δεν ισοδυναμεί με άμεση εκλογή. Μαζί συγκροτούν όμως μία επαρκή συνταγματική αλυσίδα νομιμοποίησης, εφόσον η αρχή παραμένει μέσα στα συγκεκριμένα όρια της αποστολής της.
Η ανεξαρτησία μπορεί αντιθέτως να γίνει δημοκρατικά προβληματική όταν οι αρμοδιότητες είναι αόριστες, όταν η αρχή αποκτά εκτεταμένη κανονιστική ισχύ χωρίς επαρκή νομοθετική εξουσιοδότηση, όταν ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ατονεί, όταν οι διαδικασίες επιλογής μετατρέπονται σε κλειστή αναπαραγωγή τεχνοκρατικών ελίτ ή όταν ο δικαστικός έλεγχος γίνεται τόσο περιορισμένος ώστε η ουσιαστική διακριτική ευχέρεια να παραμένει σχεδόν ανέλεγκτη. Η ανεξαρτησία τότε παύει να αποτελεί τεχνική ελέγχου της πολιτικής εξουσίας και μπορεί να μετατραπεί σε μηχανισμό αποπολιτικοποίησης ζητημάτων που κανονικά πρέπει να αποφασίζονται δημοκρατικά.
Η δημοκρατική θεωρία των ανεξάρτητων αρχών χρειάζεται επομένως να απορρίψει δύο εξίσου ακραίες αντιλήψεις. Η πρώτη θεωρεί αντιδημοκρατικό κάθε όργανο που δεν ελέγχεται από την κυβέρνηση. Η δεύτερη θεωρεί την ανεξαρτησία αυταξία και αντιμετωπίζει κάθε πολιτικό ή κοινοβουλευτικό δεσμό ως απειλή. Το ελληνικό Σύνταγμα ακολουθεί ενδιάμεση και περισσότερο απαιτητική λογική. Η ανεξαρτησία είναι θεμιτή όταν προστατεύει συγκεκριμένη συνταγματική λειτουργία από αθέμιτη πολιτική επιρροή· η δημοκρατική σύνδεση διατηρείται μέσω του Συντάγματος, του νόμου, της Βουλής και του δικαστή.
Η δημόσια εξουσία που ασκεί μια ανεξάρτητη αρχή νομιμοποιείται, συνεπώς, επειδή δεν βρίσκεται έξω από τη λαϊκή κυριαρχία αλλά μέσα στη θεσμική μορφή που η ίδια η λαϊκή κυριαρχία έχει προσλάβει μέσω του Συντάγματος. Το άρθρο 1 δεν αναθέτει όλες τις εξουσίες στην κυβέρνηση. Ορίζει ότι όλες ασκούνται όπως προβλέπει το Σύνταγμα. Η ανεξάρτητη αρχή αποτελεί ακριβώς μία από τις περιπτώσεις στις οποίες το Σύνταγμα κρίνει ότι η δημοκρατία υπηρετείται καλύτερα όταν η εκάστοτε πλειοψηφία δεν μπορεί να μετατρέψει κάθε δημόσια αρμοδιότητα σε προέκταση της πολιτικής της βούλησης.
Πρόσφατα σχόλια