Η εμφάνιση των ανεξάρτητων αρχών μεταβάλλει ουσιωδώς την παραδοσιακή εικόνα της δημόσιας εξουσίας χωρίς, στο ισχύον ελληνικό συνταγματικό σύστημα, να δημιουργεί αυτοτελή τέταρτη κρατική λειτουργία. Το άρθρο 26 του Συντάγματος εξακολουθεί να οργανώνει την Πολιτεία γύρω από τρεις λειτουργίες: τη νομοθετική, την εκτελεστική και τη δικαστική. Το άρθρο 101Α, του Συντάγματος προβλέπει ένα ιδιαίτερο καθεστώς για όργανα τα οποία αποδεσμεύονται από την κυβερνητική ιεραρχία, χωρίς να αποσπώνται από τη διοικητική λειτουργία του κράτους. Η συνταγματική καινοτομία δεν είναι επομένως η προσθήκη μιας τέταρτης λειτουργίας δίπλα στις τρεις του άρθρου 26, αλλά η δημιουργία ενός μη ιεραρχικού, θεσμικά προστατευμένου τμήματος της διοίκησης μέσα στην εκτελεστική λειτουργία.
Η διάκριση είναι αποφασιστική, διότι άλλο πράγμα αποτελεί η διάκριση των κρατικών λειτουργιών και άλλο η οργανωτική διαφοροποίηση των οργάνων που μετέχουν στην άσκησή τους. Το Σύνταγμα δεν απαιτεί κάθε διοικητικό όργανο να υπάγεται σε μία αδιάσπαστη πυραμίδα υπουργικών εντολών. Επιτρέπει να απομονώνονται ορισμένες διοικητικές αρμοδιότητες από την καθημερινή κυβερνητική εξάρτηση όταν ο συνταγματικός νομοθέτης θεωρεί ότι η αμεροληψία, η προστασία δικαιωμάτων, η αξιοκρατία ή η ουδετερότητα της ρύθμισης έχουν μεγαλύτερη αξία από την πλήρη ιεραρχική συνοχή της εκτελεστικής εξουσίας. Το άρθρο 101Α κατοχυρώνει ακριβώς αυτή τη δυνατότητα: τα μέλη των συνταγματικά προβλεπόμενων αρχών έχουν ορισμένη θητεία και προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία, ενώ η επιλογή τους πραγματοποιείται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής με πλειοψηφία τριών πέμπτων και η σχέση τους με τη Βουλή οργανώνεται μέσω κοινοβουλευτικού ελέγχου.
Η τοποθέτησή τους στο κεφάλαιο της Διοίκησης δεν είναι τυχαία συστηματική επιλογή. Οι ανεξάρτητες αρχές εκδίδουν διοικητικές πράξεις, ασκούν εποπτικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες, επιβάλλουν σε πολλές περιπτώσεις διοικητικές κυρώσεις, οργανώνουν διοικητικές διαδικασίες και, όπου ο νόμος τους παρέχει σχετική εξουσία, εκδίδουν κανονιστικές πράξεις μέσα στα όρια που θέτει η συνταγματική κατανομή της κανονιστικής αρμοδιότητας. Οι πράξεις τους δεν αποκτούν τη δύναμη δικαστικών αποφάσεων και εξακολουθούν να υπόκεινται στον έλεγχο του διοικητικού δικαστή. Η ανεξαρτησία τους από την κυβέρνηση δεν μετατρέπει επομένως τη διοικητική πράξη σε δικαστική ούτε την εποπτική λειτουργία σε αυτοτελή κρατική εξουσία. Η θεωρία μπορεί εύλογα να μιλά για ρήγμα στο παραδοσιακό ιεραρχικό πρότυπο της διοίκησης, όχι όμως για ανατροπή της τριμερούς συνταγματικής αρχιτεκτονικής. Η ίδια η συζήτηση κατά τις αναθεωρητικές εργασίες είχε επισημάνει αυτή την ένταση: οι αρχές βρίσκονται εκτός διοικητικής ιεραρχίας, αλλά δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν δικαστικές, διότι οι πράξεις τους υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο.
Η χρήση του όρου «τέταρτη εξουσία» έχει γι’ αυτό κυρίως περιγραφική και όχι δογματική αξία. Περιγράφει την πολιτική εντύπωση που δημιουργούν όργανα τα οποία διαθέτουν σημαντικές αρμοδιότητες, δεν λαμβάνουν εντολές από υπουργό, δεν υπόκεινται σε ιεραρχικό έλεγχο σκοπιμότητας και μπορούν να ελέγχουν ακόμη και την ίδια την εκτελεστική εξουσία. Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων μπορεί να ελέγξει δημόσια υπηρεσία, η ΑΔΑΕ να ενεργήσει σε πεδίο που αγγίζει κρατικές υπηρεσίες ασφαλείας, το ΑΣΕΠ να δεσμεύσει τη διοίκηση ως προς τον τρόπο στελέχωσης και το ΕΣΡ να ασκήσει ρυθμιστικές και κυρωτικές αρμοδιότητες έναντι ισχυρών επιχειρήσεων ενημέρωσης. Η πραγματική τους ισχύς είναι συνεπώς μεγάλη. Η μεγάλη ισχύς όμως δεν αρκεί για τη δημιουργία νέας συνταγματικής λειτουργίας.
Αν δεχόμασταν ότι κάθε θεσμικά ανεξάρτητο όργανο συγκροτεί χωριστή «εξουσία», η ίδια η έννοια της διάκρισης των λειτουργιών θα έχανε την αναλυτική της χρησιμότητα. Η Τράπεζα της Ελλάδος, οι ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές, το Ελεγκτικό Συνέδριο στις μη δικαιοδοτικές του αρμοδιότητες, τα πανεπιστήμια ή ακόμη και η τοπική αυτοδιοίκηση θα μπορούσαν να εμφανιστούν ως ξεχωριστά κέντρα εξουσίας μόνο και μόνο επειδή απολαμβάνουν διαφορετικού βαθμού αυτοτέλεια. Η συνταγματική θεωρία χρειάζεται αυστηρότερο κριτήριο: κρατική λειτουργία είναι ένα θεμελιώδες είδος άσκησης δημόσιας εξουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναγνωρίζει ως διακριτό οργανωτικό και λειτουργικό πυλώνα. Με αυτό το κριτήριο οι ανεξάρτητες αρχές δεν προστίθενται στις τρεις λειτουργίες του άρθρου 26· διαφοροποιούν εσωτερικά τον τρόπο άσκησης της διοικητικής λειτουργίας.
Η ιδιαίτερη θέση τους μπορεί να αποδοθεί ακριβέστερα ως «ανεξάρτητη διοίκηση». Η έκφραση δεν είναι αντιφατική. Δηλώνει ότι πρόκειται για δημόσια διοίκηση από την άποψη της φύσης των πράξεων και των αρμοδιοτήτων της, αλλά για διοίκηση αποσυνδεδεμένη από τον συνήθη μηχανισμό υπουργικής ιεραρχίας. Ο ν. 3051/2002, ο γενικός εκτελεστικός νόμος για τις συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές, οικοδόμησε ακριβώς αυτή την αντίληψη, αποκλείοντας την εποπτεία και τον έλεγχο από κυβερνητικά ή άλλα διοικητικά όργανα και αναγνωρίζοντας διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Η σχετική θεωρητική επεξεργασία έχει επίσης υπογραμμίσει ότι η ανεξαρτησία στρέφεται πρωτίστως προς το εσωτερικό της εκτελεστικής λειτουργίας: οι αρχές παραμένουν διοικητικά όργανα, απλώς δεν αποτελούν κρίκους της υπουργικής ιεραρχίας.
Η επιλογή αυτή υπηρετεί συγκεκριμένες συνταγματικές ανάγκες. Ορισμένες λειτουργίες θεωρήθηκε ότι δεν πρέπει να εξαρτώνται από την πολιτική βούληση της εκάστοτε κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Η προστασία των προσωπικών δεδομένων, για παράδειγμα, δεν μπορεί να εξαρτάται αποκλειστικά από την κυβέρνηση, η οποία είναι ταυτόχρονα ένας από τους μεγαλύτερους επεξεργαστές προσωπικών δεδομένων. Το απόρρητο των επικοινωνιών δεν μπορεί να προστατεύεται μόνο από εκείνα τα κρατικά όργανα που ενδέχεται να επιδιώκουν την άρση του. Η αξιοκρατία στις προσλήψεις δεν μπορεί να αφεθεί αποκλειστικά σε υπουργούς που έχουν πολιτικό συμφέρον από τη στελέχωση της διοίκησης. Η ανεξαρτησία δημιουργεί λοιπόν θεσμική απόσταση ανάμεσα στον φορέα που διαθέτει κυβερνητικό συμφέρον και στον φορέα που καλείται να εγγυηθεί τον σχετικό κανόνα.
Η λογική αυτή εισάγει ένα είδος εσωτερικής διάκρισης μέσα στην εκτελεστική λειτουργία. Η κυβέρνηση εξακολουθεί να χαράσσει πολιτική και να διαθέτει τη γενική πολιτική ευθύνη για τη διοίκηση, αλλά ορισμένες λειτουργίες αφαιρούνται από τη δυνατότητα άμεσης πολιτικής καθοδήγησης. Η ανεξάρτητη αρχή δεν υπηρετεί την κυβερνητική πολιτική με τον τρόπο που την υπηρετεί ένα υπουργείο. Υπηρετεί έναν ειδικό συνταγματικό σκοπό, ο οποίος πρέπει να εφαρμόζεται με συνέχεια ακόμη και όταν η κυβέρνηση θα προτιμούσε διαφορετική στάθμιση. Εδώ βρίσκεται η πραγματική θεσμική πρωτοτυπία: η εκτελεστική λειτουργία δεν είναι πλέον οργανωτικά ταυτόσημη με την κυβερνητικά εξαρτημένη διοίκηση.
Αυτή η αποσύνδεση προκαλεί αναπόφευκτα πρόβλημα δημοκρατικής νομιμοποίησης. Η υπουργική διοίκηση στηρίζεται σε μια καθαρή αλυσίδα πολιτικής ευθύνης: ο υπουργός ελέγχει τη διοίκηση, η κυβέρνηση διαθέτει την εμπιστοσύνη της Βουλής και η Βουλή προκύπτει από την εκλογική βούληση. Όσο περισσότερο μια αρμοδιότητα απομακρύνεται από τον υπουργικό έλεγχο, τόσο ασθενέστερη γίνεται αυτή η γραμμική σχέση μεταξύ εκλογής και διοικητικής απόφασης. Η ανεξαρτησία επομένως δεν είναι χωρίς δημοκρατικό κόστος. Ακριβώς γι’ αυτό το Σύνταγμα δεν αφήνει τις αρχές θεσμικά ορφανές: η επιλογή των μελών τους συνδέεται με τη Βουλή και απαιτεί αυξημένη πλειοψηφία, ενώ ο κοινοβουλευτικός έλεγχος κατοχυρώνεται ρητά στο άρθρο 101Α παρ. 3.
Η αυξημένη πλειοψηφία των τριών πέμπτων έχει ιδιαίτερη λειτουργία. Δεν μετατρέπει τα μέλη των αρχών σε εκπροσώπους των κομμάτων που συμφώνησαν στον διορισμό τους. Επιχειρεί να εξουδετερώσει την αποκλειστική ιδιοποίηση της επιλογής από την εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία και να δημιουργήσει ευρύτερη θεσμική συναίνεση γύρω από πρόσωπα που θα ασκήσουν δημόσια εξουσία χωρίς να υπάγονται στην κυβέρνηση. Η αναθεώρηση του 2019 διατήρησε τη σύνδεση με τη Διάσκεψη των Προέδρων, μεταβάλλοντας το απαιτούμενο ποσοστό σε τρία πέμπτα και προβλέποντας παράταση της θητείας έως τον διορισμό νέων μελών, ώστε να αποφεύγεται λειτουργικό κενό.
Η κοινοβουλευτική λογοδοσία όμως πρέπει να διακρίνεται από την πολιτική καθοδήγηση. Η Βουλή μπορεί να ζητά ενημέρωση, να εξετάζει εκθέσεις, να αξιολογεί θεσμικά τη λειτουργία μιας αρχής και να νομοθετεί το πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της. Δεν μπορεί, χωρίς να ακυρώσει την ουσία της ανεξαρτησίας, να υποδεικνύει πώς πρέπει να κριθεί συγκεκριμένη εκκρεμής υπόθεση. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος αφορά τη λογοδοσία για την άσκηση της εξουσίας, όχι τη μεταφορά της εξουσίας λήψης αποφάσεων από την αρχή στη Βουλή. Η ίδια διάκριση ισχύει και έναντι της κυβέρνησης σε ακόμη αυστηρότερη μορφή: η κυβέρνηση μπορεί να προτείνει νόμους που μεταβάλλουν το γενικό ρυθμιστικό πλαίσιο, δεν μπορεί όμως να υποκαθιστά την αρχή στην εφαρμογή του υφιστάμενου δικαίου σε ατομικές περιπτώσεις.
Η δικαστική υπαγωγή των ανεξάρτητων αρχών είναι ο δεύτερος κρίσιμος μηχανισμός που αποκλείει τον χαρακτηρισμό τους ως τέταρτης κρατικής λειτουργίας. Οι αποφάσεις τους είναι τελικές στο εσωτερικό της διοίκησης υπό την έννοια ότι δεν χρειάζονται υπουργική έγκριση και δεν ανακαλούνται μέσω ιεραρχικού ελέγχου από υπουργό. Δεν είναι όμως τελικές στην έννομη τάξη. Υπόκεινται στον δικαστικό έλεγχο που προβλέπουν τα άρθρα 94 και 95 και οι ειδικές δικονομικές διατάξεις. Η διοικητική ανεξαρτησία σταματά εκεί όπου αρχίζει η συνταγματική αρμοδιότητα του δικαστή να ελέγχει τη νομιμότητα.
Το ίδιο όριο ισχύει ως προς την κανονιστική τους εξουσία. Η τεχνογνωσία μιας ανεξάρτητης αρχής μπορεί να δικαιολογεί ευρεία αρμοδιότητα εξειδίκευσης τεχνικών κανόνων. Δεν της επιτρέπει να μετατρέπεται σε αυτοτελή νομοθέτη. Οι κανονιστικές της αρμοδιότητες πρέπει να συμβιβάζονται με το άρθρο 43 του Συντάγματος και με τη γενική διάκριση του άρθρου 26. Η συνταγματική θεωρία έχει ορθώς επισημάνει ότι οι ανεξάρτητες αρχές μπορούν να διαθέτουν σημαντική κανονιστική εξουσία, αλλά μέσα στα όρια της νομοθετικής εξουσιοδότησης και όχι ως φορείς πρωτογενούς, αυτόνομης νομοθετικής αρμοδιότητας.
Ούτε οι κυρωτικές τους αρμοδιότητες τις μετατρέπουν σε δικαστήρια. Η επιβολή διοικητικού προστίμου μπορεί να έχει έντονα κατασταλτικό χαρακτήρα και να απαιτεί ισχυρές διαδικαστικές εγγυήσεις. Παραμένει όμως διοικητική πράξη, ακριβώς επειδή τελεί υπό τον έλεγχο του δικαστή και επειδή η αρχή δεν διαθέτει τη συνταγματική θέση, τις εγγυήσεις και τη δικαιοδοτική τελικότητα των δικαστηρίων. Η ομοιότητα ορισμένων διαδικασιών με δικαιοδοτική κρίση δεν αρκεί για μεταβολή της φύσης του οργάνου.
Το κρίσιμο θεωρητικό συμπέρασμα είναι επομένως ότι οι ανεξάρτητες αρχές αναθεωρούν το οργανωτικό περιεχόμενο της εκτελεστικής λειτουργίας χωρίς να αναθεωρούν την τριμερή διάκριση των λειτουργιών. Δημιουργούν μια διοίκηση η οποία δεν ταυτίζεται πλέον με την ιεραρχικά οργανωμένη κυβέρνηση και επιτρέπουν την ύπαρξη δημόσιας εξουσίας που είναι διοικητική ως προς τη φύση της αλλά ανεξάρτητη ως προς τον τρόπο άσκησής της. Το «ρήγμα» που επιφέρουν στην κλασική θεωρία είναι πραγματικό, αλλά βρίσκεται μέσα στη διοίκηση και όχι έξω από το συνταγματικό σχήμα του άρθρου 26. Η ίδια η αναθεωρητική συζήτηση του 2001 αναγνώρισε αυτή την πρωτοτυπία, ενώ η τελική συνταγματική επιλογή ενέταξε το άρθρο 101Α στο κεφάλαιο της διοικητικής οργάνωσης.
Η ουσιαστική μεταβολή είναι βαθύτερη από τον αμφίβολο χαρακτηρισμό «τέταρτη εξουσία». Το σύγχρονο κράτος εγκαταλείπει την ιδέα ότι δημοκρατική νομιμοποίηση σημαίνει πως κάθε κρατική απόφαση πρέπει να μπορεί να αναχθεί σε άμεση υπουργική εντολή. Σε ορισμένα πεδία η ίδια η δημοκρατική συνταγματική τάξη επιλέγει να περιορίσει την κυβερνητική πλειοψηφία, επειδή η προστασία συγκεκριμένων δικαιωμάτων ή θεσμικών αγαθών απαιτεί απόσταση από αυτήν. Η ανεξάρτητη αρχή είναι επομένως ταυτόχρονα διοικητικό όργανο και θεσμικό αντίβαρο μέσα στην εκτελεστική λειτουργία.
Η μεγαλύτερη πρόκληση δεν βρίσκεται στο να αποφασίσουμε αν πρέπει να ονομαστεί «τέταρτη εξουσία». Βρίσκεται στο να διατηρηθεί η λεπτή ισορροπία που δικαιολογεί την ύπαρξή της: αρκετή ανεξαρτησία ώστε να μην μετατρέπεται σε προέκταση της κυβέρνησης, αρκετή νομική δέσμευση ώστε να μην μετατρέπεται σε ανεξέλεγκτο τεχνοκρατικό κέντρο, αρκετή κοινοβουλευτική λογοδοσία ώστε να παραμένει δημοκρατικά ενταγμένη στην Πολιτεία και πλήρης δικαστικός έλεγχος ώστε η θεσμική αυτονομία να μη μεταπίπτει σε εξαίρεση από το κράτος δικαίου.
Η ανεξάρτητη αρχή, με αυτή την έννοια, δεν είναι τέταρτη εξουσία. Είναι κάτι συνταγματικά περισσότερο ενδιαφέρον: ένας μηχανισμός με τον οποίο η ίδια η Πολιτεία εσωτερικεύει την καχυποψία της απέναντι στην υπερσυγκέντρωση της διοικητικής εξουσίας και δημιουργεί ανεξάρτητα κέντρα εγγύησης μέσα στην εκτελεστική λειτουργία, χωρίς να εγκαταλείπει ούτε τη διάκριση των λειτουργιών ούτε την απαίτηση δημοκρατικής και δικαστικής λογοδοσίας.
Πρόσφατα σχόλια