Η αρχή της πλειοψηφίας αποτελεί αναγκαίο κανόνα λήψης δημοκρατικών αποφάσεων. Η κοινοβουλευτική πλειοψηφία διαθέτει την πολιτική εντολή να κυβερνήσει, να νομοθετήσει μέσα στα συνταγματικά όρια και να εφαρμόσει το πρόγραμμά της. Δεν διαθέτει εξουσία να μετατρέπει κάθε κρατικό θεσμό σε όργανο της κομματικής της βούλησης ούτε να αναστέλλει εγγυήσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων επειδή συγκεντρώνει περισσότερες κοινοβουλευτικές έδρες. Το Σύνταγμα οργανώνει τη λαϊκή κυριαρχία μέσω ενός συστήματος ταυτόχρονα πλειοψηφικού και περιοριστικού: η πλειοψηφία αποφασίζει, αλλά αποφασίζει μέσα σε ένα πλαίσιο δικαιωμάτων, διαδικασιών, αρμοδιοτήτων και θεσμικών αντιβάρων που δεν τελούν στη διακριτική της διάθεση. Τα άρθρα 1 και 25 αποτυπώνουν τις δύο όψεις αυτής της κατασκευής: λαϊκή κυριαρχία από τη μία, εγγύηση των δικαιωμάτων και υποχρέωση όλων των κρατικών οργάνων να διασφαλίζουν την αποτελεσματική άσκησή τους από την άλλη.
Οι ανεξάρτητες αρχές αποκτούν τη συνταγματική τους αξία μέσα σε αυτή τη σχέση. Η απομάκρυνσή τους από την κυβερνητική ιεραρχία περιορίζει την ελευθερία της εκλεγμένης πλειοψηφίας να ελέγχει ορισμένα τμήματα της διοικητικής εξουσίας. Ο περιορισμός αυτός μπορεί να φαίνεται αντιπλειοψηφικός, αλλά δεν είναι γι’ αυτό αντιδημοκρατικός. Η συνταγματική δημοκρατία περιλαμβάνει θεσμούς των οποίων η λειτουργία είναι ακριβώς να αποτρέπουν τη μετατροπή της προσωρινής εκλογικής υπεροχής σε απεριόριστη κατοχή του κράτους. Τα δικαστήρια, η μονιμότητα της δημόσιας διοίκησης, οι αυξημένες πλειοψηφίες σε ορισμένες διαδικασίες και οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν διαφορετικές τεχνικές με τις οποίες η κρατική εξουσία αποσυνδέεται, σε συγκεκριμένα πεδία, από την άμεση βούληση της εκάστοτε πλειοψηφίας.
Η συνταγματική θεμελίωση των ανεξάρτητων αρχών αποκαλύπτει ότι η λειτουργία τους δεν είναι γενική αντιπολίτευση προς την κυβέρνηση. Καθεμία προστατεύει συγκεκριμένο θεσμικό αγαθό. Το άρθρο 19 αναθέτει σε ανεξάρτητη αρχή τη διασφάλιση του απορρήτου των επικοινωνιών. Το άρθρο 103 παρ. 7 υποβάλλει τις προσλήψεις στον δημόσιο τομέα σε έλεγχο ανεξάρτητης αρχής, συνδέοντας τη διαδικασία με προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια. Το άρθρο 15 παρ. 2 αναθέτει στο Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης τον άμεσο κρατικό έλεγχο και την επιβολή διοικητικών κυρώσεων στον ραδιοτηλεοπτικό τομέα, με στόχους που περιλαμβάνουν την αντικειμενική και επί ίσοις όροις μετάδοση πληροφοριών. Οι επιλογές αυτές αφορούν πεδία όπου ο αποκλειστικός κυβερνητικός έλεγχος θα δημιουργούσε αυξημένο κίνδυνο κομματικής ιδιοποίησης της κρατικής λειτουργίας.
Η αξιοκρατία στις δημόσιες προσλήψεις αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα. Η κοινοβουλευτική πλειοψηφία έχει δημοκρατική εντολή να αποφασίζει πόσες προσλήψεις χρειάζονται, σε ποιους τομείς και με ποια γενικά προσόντα, μέσα βέβαια στα συνταγματικά και νομοθετικά όρια. Δεν διαθέτει αντίστοιχη νομιμοποίηση να επιλέγει ποιο συγκεκριμένο πρόσωπο θα καταλάβει μια θέση βάσει κομματικής εγγύτητας. Η απόσπαση του ελέγχου της επιλογής από την κυβέρνηση προστατεύει επομένως την ίδια την ισότητα των πολιτών απέναντι στο κράτος. Η ανεξαρτησία του ελέγχου δεν αναιρεί την πολιτική εξουσία της κυβέρνησης να καθορίζει τη στελεχωτική πολιτική· εμποδίζει την πολιτική εξουσία να μετατρέπεται σε προσωπική κατανομή δημόσιων θέσεων. Το άρθρο 103 παρ. 7 συνταγματοποιεί ακριβώς αυτή τη διαφοροποίηση.
Το απόρρητο των επικοινωνιών παρουσιάζει ακόμη εντονότερη σύγκρουση. Η εκτελεστική εξουσία διαθέτει αρμοδιότητες που συνδέονται με την εθνική ασφάλεια και την αντιμετώπιση σοβαρών εγκλημάτων, δηλαδή ακριβώς με τις περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να ενεργοποιηθεί νόμιμη εξαίρεση από το απόρρητο. Το Σύνταγμα αναθέτει τη διασφάλιση του ίδιου δικαιώματος σε ανεξάρτητη αρχή. Η οργανωτική απόσταση δεν αποτελεί δυσπιστία απέναντι στη δημοκρατία ως τέτοια· αποτελεί θεσμική αναγνώριση ότι εκείνος που διαθέτει ισχυρό επιχειρησιακό συμφέρον να χρησιμοποιήσει μια εξαιρετική κρατική εξουσία δεν πρέπει να αποτελεί και τον μοναδικό θεσμικό εγγυητή του ορίου της.
Αντίστοιχη λογική ισχύει στην προστασία προσωπικών δεδομένων. Η κρατική διοίκηση έχει τεράστια δυνατότητα συλλογής, συσχέτισης και χρήσης πληροφοριών για τους πολίτες. Η κυβερνητική πλειοψηφία μπορεί να διαθέτει απολύτως θεμιτούς στόχους αποτελεσματικής διοίκησης, φορολογικού ελέγχου, κοινωνικής πολιτικής ή δημόσιας ασφάλειας. Η ανεξαρτησία του εποπτικού φορέα διασφαλίζει ότι η στάθμιση αυτών των σκοπών απέναντι στην ιδιωτικότητα δεν καθορίζεται αποκλειστικά από το όργανο που επιθυμεί τη χρήση των δεδομένων. Η ευρωπαϊκή νομολογία έχει γι’ αυτό συνδέσει την ανεξαρτησία των αρχών προστασίας δεδομένων με την ανάγκη αντικειμενικού και αμερόληπτου ελέγχου, θεωρώντας ακόμη και τον κίνδυνο άμεσης ή έμμεσης πολιτικής επιρροής ικανό να υπονομεύσει την ανεξάρτητη άσκηση των καθηκόντων τους.
Το κεντρικό συνταγματικό επιχείρημα είναι ότι η πλειοψηφία μπορεί να δεσμεύεται από θεσμούς που δεν ελέγχει πλήρως επειδή η ίδια η δημοκρατία προϋποθέτει συνθήκες που δεν μπορούν να εξαρτώνται από την εύνοια της πλειοψηφίας. Η ίση πρόσβαση στη δημόσια υπηρεσία, η προστασία των προσωπικών δεδομένων, το απόρρητο των επικοινωνιών ή η πολυφωνία της ενημέρωσης δεν είναι απλά επιλογές πολιτικής που μπορούν κάθε τέσσερα χρόνια να αναδιοργανώνονται χωρίς σταθερές εγγυήσεις. Αποτελούν στοιχεία του θεσμικού περιβάλλοντος μέσα στο οποίο η δημοκρατική πολιτική λειτουργεί.
Η ανεξάρτητη αρχή μπορεί έτσι να προστατεύει όχι μόνο τον πολίτη από το κράτος αλλά και τη δημοκρατική διαδικασία από την υπερσυγκέντρωση κρατικής ισχύος. Η πολυφωνία των μέσων ενημέρωσης επηρεάζει τον τρόπο σχηματισμού της πολιτικής βούλησης. Η αξιοκρατική δημόσια διοίκηση επηρεάζει τη δυνατότητα της κυβέρνησης να μετατρέψει τον κρατικό μηχανισμό σε κομματικό δίκτυο. Η προστασία των δεδομένων και του απορρήτου περιορίζει την πληροφοριακή ασυμμετρία ανάμεσα στο κράτος και στον πολίτη. Σε αυτά τα πεδία, η ανεξαρτησία δεν λειτουργεί ως εξαίρεση από τη δημοκρατία αλλά ως προστασία των όρων υπό τους οποίους η δημοκρατική επιλογή μπορεί να παραμένει ουσιαστικά ελεύθερη.
Ακριβώς γι’ αυτό όμως η λογική των ανεξάρτητων αρχών δεν μπορεί να γενικευθεί απεριόριστα. Εάν κάθε αμφιλεγόμενη δημόσια πολιτική ανατίθετο σε ανεξάρτητο όργανο ώστε να προστατεύεται από την εκλογική εναλλαγή, η δημοκρατική αρχή θα αντιστρεφόταν. Οι πολίτες θα εξακολουθούσαν να εκλέγουν κυβέρνηση, αλλά μεγάλα τμήματα κοινωνικής και οικονομικής πολιτικής θα καθορίζονταν από φορείς τους οποίους δεν μπορούν να αλλάξουν μέσω εκλογών. Η ανεξαρτησία είναι δημοκρατικά δικαιολογημένη όταν αφορά λειτουργίες εγγυητικού, εποπτικού ή αμερόληπτου χαρακτήρα, όχι επειδή οι πολιτικές αποφάσεις είναι τεχνικά δύσκολες ή επειδή θεωρείται επιθυμητό να προστατεύονται από τις αλλαγές της εκλογικής βούλησης.
Η διάκριση ανάμεσα στη ρύθμιση και στη χάραξη πολιτικής γίνεται εδώ θεμελιώδης. Μια ανεξάρτητη αρχή μπορεί να εφαρμόζει σύνθετους κανόνες, να εξειδικεύει τεχνικά πρότυπα και να σταθμίζει συγκρουόμενα συμφέροντα μέσα σε νομοθετικά καθορισμένο πλαίσιο. Δεν πρέπει να καθορίζει χωρίς επαρκή νομοθετική βάση τις βασικές κοινωνικές προτεραιότητες που ανήκουν στην πολιτική διαδικασία. Η επιλογή του ύψους της φορολογίας, της κατεύθυνσης της κοινωνικής πολιτικής, της έκτασης των δημόσιων δαπανών ή του προτύπου οικονομικής ανάπτυξης δεν μπορεί να μεταφέρεται σε ανεξάρτητα όργανα μόνο και μόνο επειδή η τεχνοκρατική διαχείριση θεωρείται αποτελεσματικότερη.
Η συνταγματική δικαιολόγηση της ανεξαρτησίας πρέπει επομένως να εξετάζεται με κριτήρια λειτουργικής αναγκαιότητας. Πρώτο κριτήριο είναι η ύπαρξη σοβαρού κινδύνου σύγκρουσης συμφέροντος αν η αρμοδιότητα παραμείνει στην κυβέρνηση. Δεύτερο είναι η άμεση σύνδεση της λειτουργίας με την προστασία θεμελιωδών δικαιωμάτων ή ισότιμης πρόσβασης σε δημόσιο αγαθό. Τρίτο είναι η ανάγκη ουδετερότητας απέναντι στους πολιτικούς ή οικονομικούς φορείς που υπόκεινται στον έλεγχο. Τέταρτο είναι η δυνατότητα του νομοθέτη να οριοθετήσει επαρκώς την αποστολή ώστε η ανεξαρτησία να μη μετατραπεί σε αυτοτελή πολιτική κυριαρχία. Πέμπτο είναι η ύπαρξη αποτελεσματικής κοινοβουλευτικής και δικαστικής λογοδοσίας.
Η ίδια η συνταγματική διαδικασία επιλογής των μελών αποτυπώνει την προσπάθεια εξισορρόπησης αντιπλειοψηφικού χαρακτήρα και δημοκρατικής νομιμοποίησης. Το άρθρο 101Α αναθέτει την επιλογή στη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής και απαιτεί πλειοψηφία τριών πέμπτων. Η εκάστοτε κυβέρνηση δεν μπορεί, ακόμη και αν διαθέτει άνετη κοινοβουλευτική πλειοψηφία, να θεωρεί αυτονόητο ότι θα στελεχώσει μονομερώς έναν συνταγματικό εγγυητή με πρόσωπα αποκλειστικής εμπιστοσύνης της. Η συναίνεση λειτουργεί ως μηχανισμός αποκομματικοποίησης της επιλογής και, ιδανικά, ως μέσο αναζήτησης προσώπων ευρύτερης θεσμικής αποδοχής.
Ο μηχανισμός αυτός έχει όμως και κόστος. Η αυξημένη πλειοψηφία μπορεί να οδηγήσει σε παρατεταμένη αδυναμία συγκρότησης αρχής, σε διαπραγματεύσεις πακέτου μεταξύ κομμάτων ή σε επιλογή προσώπων ως αποτέλεσμα κομματικής ποσόστωσης. Η συνταγματική συναίνεση δεν εγγυάται από μόνη της ουσιαστική ανεξαρτησία. Μπορεί να εκφυλιστεί σε διαμοιρασμό επιρροής. Η δημοκρατική προστασία που παρέχει το άρθρο 101Α εξαρτάται επομένως από τη θεσμική κουλτούρα με την οποία εφαρμόζεται: το ζητούμενο δεν είναι να εκπροσωπούνται αναλογικά τα κόμματα μέσα στην αρχή, αλλά να μην μπορεί κανένα κόμμα να την ιδιοποιηθεί.
Η ίδια προσοχή απαιτείται στον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Η ανεξάρτητη αρχή δεν είναι απρόσβλητη από πολιτική κριτική. Οι αποφάσεις της μπορούν να αξιολογούνται δημόσια, η Βουλή μπορεί να εξετάζει τη γενική δράση της και ο νομοθέτης μπορεί να τροποποιεί το νομικό πλαίσιο μέσα στα συνταγματικά όρια. Η δημοκρατική αρχή θα ήταν πράγματι τραυματισμένη αν η αρχή μπορούσε να ασκεί σημαντική δημόσια εξουσία χωρίς υποχρέωση εξήγησης, διαφάνειας και λογοδοσίας. Το άρθρο 101Α παρ. 3 κατοχυρώνει γι’ αυτό ρητά τον κοινοβουλευτικό έλεγχο.
Το όριο βρίσκεται ξανά στη διάκριση λογοδοσίας και καθοδήγησης. Η Βουλή μπορεί να ελέγχει αν η αρχή εκπληρώνει την αποστολή της, όχι να αποφασίζει την έκβαση συγκεκριμένης υπόθεσης. Μπορεί να αξιολογεί το θεσμικό πλαίσιο, όχι να μετατρέπεται σε δευτεροβάθμιο διοικητικό προϊστάμενο. Η κυβερνητική ή κοινοβουλευτική δυσαρέσκεια για μια απόφαση δεν μπορεί να αποτελεί νόμιμο λόγο απομάκρυνσης μελών ή περιορισμού των πόρων της αρχής. Αν συνέβαινε αυτό, η ανεξαρτησία θα παρέμενε μόνο μέχρι τη στιγμή που θα γινόταν πραγματικά αναγκαία.
Η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης φωτίζει ακριβώς αυτή την πτυχή. Στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, η γερμανική κυβέρνηση υποστήριξε ότι η δημοκρατική αρχή απαιτεί την υποταγή της διοίκησης στον έλεγχο της πολιτικά υπεύθυνης κυβέρνησης. Το Δικαστήριο απέρριψε την απόλυτη αυτή θέση. Αναγνώρισε ότι δημόσιες αρχές μπορούν να βρίσκονται έξω από την κλασική διοικητική ιεραρχία χωρίς να χάνουν τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση, επειδή ο νομοθέτης καθορίζει τις αρμοδιότητές τους, τα πρόσωπα μπορούν να επιλέγονται από κοινοβούλιο ή κυβέρνηση, οι αρχές παραμένουν δεσμευμένες από τον νόμο και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο.
Η συλλογιστική αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για τον χαρακτηρισμό των ανεξάρτητων αρχών ως «αντιπλειοψηφικών». Ο όρος είναι ακριβής μόνο αν χρησιμοποιηθεί περιορισμένα. Οι αρχές μπορούν να εμποδίσουν ή να ακυρώσουν διοικητικά αποτελέσματα που επιθυμεί η κυβέρνηση, να επιβάλουν κυρώσεις σε δημόσιους φορείς ή να απαιτήσουν συμμόρφωση προς κανόνες παρά την πολιτική διαφωνία της πλειοψηφίας. Δεν λειτουργούν όμως με δική τους ανταγωνιστική δημοκρατική εντολή. Η δύναμή τους προέρχεται από κανόνες που η συνταγματική τάξη έχει τοποθετήσει πάνω από τη συγκεκριμένη κυβερνητική προτίμηση.
Η απομάκρυνση από τον κυβερνητικό έλεγχο προστατεύει επομένως τη δημοκρατία όταν προστατεύει τις προϋποθέσεις της δημοκρατικής ισότητας και του κράτους δικαίου από τη δυνατότητα αυτοεξυπηρέτησης της πλειοψηφίας. Η κυβέρνηση έχει δικαίωμα να κυβερνά· δεν έχει δικαίωμα να καθορίζει ποιος την ελέγχει ανάλογα με το αν ο έλεγχος τη βολεύει. Έχει δικαίωμα να προτείνει αλλαγές στον νόμο· δεν έχει δικαίωμα να απαιτεί από τον εφαρμοστή του νόμου να αγνοήσει τον ισχύοντα κανόνα. Έχει δικαίωμα να επιλέγει πολιτική· δεν έχει δικαίωμα να μετατρέπει θεσμούς εγγύησης σε μηχανισμούς κομματικής εξυπηρέτησης.
Υπάρχει ωστόσο και το αντίστροφο όριο. Μια ανεξάρτητη αρχή δεν δικαιούται να χρησιμοποιεί τον εγγυητικό της ρόλο για να αντικαταστήσει τις πολιτικές επιλογές της Βουλής με τις δικές της αξιολογικές προτιμήσεις. Ο αντιπλειοψηφικός χαρακτήρας είναι θεμιτός στον βαθμό που προστατεύει συνταγματικά προσδιορισμένους κανόνες και δικαιώματα. Γίνεται προβληματικός όταν εξελίσσεται σε γενικευμένη θεσμική αξίωση ότι η τεχνοκρατική κρίση είναι ανώτερη από τη δημοκρατική πολιτική επιλογή.
Αυτό το όριο είναι ιδιαίτερα κρίσιμο σε ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές με ευρεία οικονομική ή τεχνική διακριτική ευχέρεια. Οι αποφάσεις τους μπορεί να επηρεάζουν τιμές, πρόσβαση σε αγορές, επενδύσεις, ελευθερία έκφρασης, επιχειρηματική δραστηριότητα ή σημαντικά περιουσιακά συμφέροντα. Η ανεξαρτησία τους απαιτεί τότε ακόμη ισχυρότερη αιτιολογία, διαφάνεια, προηγούμενη ακρόαση, σαφή νομοθετική εξουσιοδότηση και αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο. Όσο μειώνεται η πολιτική λογοδοσία, τόσο πρέπει να αυξάνεται η νομική λογοδοσία.
Η αρχή αυτή μπορεί να λειτουργήσει ως γενικό συνταγματικό κριτήριο: η ανεξαρτησία δεν πρέπει να δημιουργεί «κενό ευθύνης». Η αφαίρεση μιας αρμοδιότητας από τον υπουργό δικαιολογείται μόνο εφόσον αντικαθίσταται από διαφορετικούς μηχανισμούς ελέγχου. Ο υπουργός λογοδοτεί πολιτικά για την πολιτική του. Η ανεξάρτητη αρχή, επειδή δεν λογοδοτεί με τον ίδιο τρόπο, οφείλει να δεσμεύεται αυστηρότερα από τον νόμο, τη διαδικασία, την αιτιολογία, την αμεροληψία, τη διαφάνεια και τον δικαστικό έλεγχο. Η θεσμική ανεξαρτησία και η ενισχυμένη νομική ευθύνη αποτελούν δύο πλευρές της ίδιας συνταγματικής κατασκευής.
Η προστασία της δημοκρατίας από την πλειοψηφία δεν σημαίνει δυσπιστία προς την πλειοψηφία ως τέτοια. Σημαίνει δυσπιστία προς την απεριόριστη συγκέντρωση λειτουργιών στο ίδιο κέντρο εξουσίας. Η κυβέρνηση που αποφασίζει, εφαρμόζει, ελέγχει την εφαρμογή, επιλέγει τον ελεγκτή και μπορεί να τον απομακρύνει αν διαφωνεί μαζί του δεν είναι απλώς ισχυρή κυβέρνηση. Είναι κυβέρνηση με ασθενέστερα θεσμικά αντίβαρα. Η ανεξάρτητη αρχή εισάγει ένα σημείο εσωτερικής διαφοροποίησης στην κρατική εξουσία και καθιστά δυσκολότερη την ταύτιση «κράτους» και «κυβερνητικής πλειοψηφίας».
Η συνταγματική δημοκρατία χρειάζεται αυτή τη διαφοροποίηση ακριβώς επειδή η εκλογική εντολή είναι προσωρινή, ενώ ορισμένες εγγυήσεις πρέπει να είναι διαρκείς. Η κυβέρνηση αλλάζει· το απόρρητο των επικοινωνιών εξακολουθεί να προστατεύεται. Η κοινοβουλευτική πλειοψηφία αλλάζει· τα αντικειμενικά κριτήρια πρόσβασης στη δημόσια υπηρεσία εξακολουθούν να ισχύουν. Οι πολιτικές προτεραιότητες μεταβάλλονται· η προστασία των προσωπικών δεδομένων και η υποχρέωση αμερόληπτου ελέγχου παραμένουν. Η ανεξάρτητη αρχή προσφέρει θεσμική συνέχεια ακριβώς εκεί όπου η εναλλαγή της εξουσίας δεν πρέπει να σημαίνει εναλλαγή των εγγυήσεων.
Η ανεξαρτησία, συνεπώς, προστατεύει τη δημοκρατία όταν λειτουργεί ως περιορισμένος και νομικά καθορισμένος μηχανισμός προστασίας δικαιωμάτων, ισότητας, αμεροληψίας και θεσμικής ουδετερότητας απέναντι στην εκάστοτε πλειοψηφία. Την αποδυναμώνει όταν χρησιμοποιείται για να αφαιρεί από το εκλογικό σώμα και από τη Βουλή πραγματικές πολιτικές επιλογές που δεν χρειάζονται ουδέτερο εγγυητή αλλά δημοκρατική απόφαση και πολιτική ευθύνη.
Η ποιότητα των ανεξαρτήτων αρχών κρίνεται από την ακρίβεια με την οποία επιλέγονται οι λειτουργίες που πρέπει να απομακρυνθούν από την κυβερνητική ιεραρχία. Η πραγματικά δημοκρατική ανεξαρτησία είναι πάντοτε ειδική, αιτιολογημένη και ελεγχόμενη. Δεν υποκαθιστά την αρχή της πλειοψηφίας. Θέτει όρια στον χώρο όπου η πλειοψηφία μπορεί να μετατρέψει τη δημοκρατική εντολή διακυβέρνησης σε μονοπώλιο ελέγχου ολόκληρης της κρατικής εξουσίας.
Πρόσφατα σχόλια