Κάθε ευρωπαϊκή διεύρυνση μεταβάλλει όχι μόνο τα νέα μέλη αλλά και το θεσμικό περιβάλλον μέσα στο οποίο λειτουργούν τα παλαιά. Δημιουργείται επομένως, το ζήτημα αν η σημερινή μέθοδος λήψης αποφάσεων μπορεί να λειτουργήσει μέσα σε μια αισθητά μεγαλύτερη και περισσότερο ετερογενή πολιτική κοινότητα.
Η ομοφωνία ενσωματώνει μια συγκεκριμένη αντίληψη για τη φύση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης: σε ορισμένα ζητήματα που θεωρούνται ιδιαίτερα ευαίσθητα για την κρατική κυριαρχία, κανένα μέλος δεν πρέπει να υποχρεώνεται να αποδεχθεί μια απόφαση την οποία θεωρεί θεμελιωδώς ασύμβατη με τα εθνικά του συμφέροντα. Η αρνησικυρία λειτουργεί έτσι ως ασφαλιστική δικλίδα. Μειώνει τον φόβο ότι η συμμετοχή σε ένα υπερεθνικό σύστημα θα επιτρέψει σε μια σταθερή πλειοψηφία μεγαλύτερων ή διαφορετικά προσανατολισμένων κρατών να επιβάλει σε ένα μικρότερο κράτος αποφάσεις εξαιρετικά υψηλού πολιτικού κόστους.
Αυτή η λειτουργία εξηγεί γιατί η ομοφωνία επιβιώνει σε ορισμένους τομείς παρά τη βαθιά υπερεθνική εξέλιξη της Ένωσης. Στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας, για παράδειγμα, η Συνθήκη εξακολουθεί να προβλέπει ως βασικό κανόνα την ομοφωνία, παρότι υπάρχουν εξαιρέσεις και δυνατότητα «εποικοδομητικής αποχής». Ακόμη σημαντικότερο για τη διεύρυνση, το άρθρο 49 ΣΕΕ ορίζει ότι η απόφαση επί μιας αίτησης προσχώρησης λαμβάνεται ομόφωνα από το Συμβούλιο και ότι η συνθήκη προσχώρησης πρέπει να κυρωθεί από όλα τα συμβαλλόμενα κράτη σύμφωνα με τις συνταγματικές τους διαδικασίες.
Η ομοφωνία όμως περιέχει ένα δομικό παράδοξο. Όσο μικρότερος είναι ο αριθμός των κρατών και όσο μικρότερη η απόσταση μεταξύ των προτιμήσεών τους, τόσο περισσότερο μπορεί να λειτουργεί ως μηχανισμός παραγωγής πραγματικής συναίνεσης. Όσο αυξάνονται ο αριθμός των μελών, η πολιτική ετερογένεια, η απόσταση των εθνικών συμφερόντων και ο αριθμός των θεμάτων που απαιτούν κοινή δράση, τόσο μεγαλύτερη γίνεται η πιθανότητα η ίδια διαδικασία να μετατραπεί από μέσο προστασίας της συναίνεσης σε δομή συστηματικής ακινησίας.
Δεν υπάρχει, ωστόσο, ένα μαγικό αριθμητικό όριο. Δεν μπορεί να ειπωθεί σοβαρά ότι η ομοφωνία λειτουργεί με είκοσι επτά κράτη αλλά παύει να λειτουργεί αυτομάτως με τριάντα δύο ή τριάντα πέντε. Το λειτουργικό όριο μιας ένωσης που αποφασίζει ομόφωνα δεν καθορίζεται μόνο από τον αριθμό των μελών αλλά από τον αριθμό των πραγματικών «παικτών αρνησικυρίας», την απόσταση μεταξύ των προτιμήσεών τους, τη συχνότητα με την οποία απαιτούνται αποφάσεις και την πολιτική σημασία των επίμαχων ζητημάτων. Μια ένωση τριάντα πέντε σχετικά συγκλινόντων κρατών θα μπορούσε θεωρητικά να λειτουργεί αποτελεσματικότερα από μια ένωση είκοσι κρατών χωρισμένων σε ασυμβίβαστα στρατηγικά στρατόπεδα.
Η θεωρία των παικτών αρνησικυρίας είναι εδώ περισσότερο χρήσιμη από την απλή αριθμητική. Κάθε πρόσθετο κράτος που διαθέτει αυτόνομο δικαίωμα να σταματήσει μια απόφαση αυξάνει το σύνολο των προτιμήσεων που πρέπει να ικανοποιηθούν. Το κόστος όμως δεν αυξάνεται μηχανικά κατά μία μονάδα κάθε φορά που προστίθεται ένα μέλος. Μπορεί να αυξηθεί πολύ ταχύτερα, επειδή πολλαπλασιάζονται οι δυνητικοί συνδυασμοί συμφερόντων, ανταλλαγμάτων και διμερών εκκρεμοτήτων που μπορούν να εισαχθούν στη διαπραγμάτευση. Το πρόβλημα της ομοφωνίας είναι επομένως περισσότερο σύνθετο από την ανάγκη να βρεθούν «μερικές ψήφοι ακόμη». Κάθε μέλος αποκτά δυνητικά τη δυνατότητα να συνδέσει ένα συλλογικό ευρωπαϊκό ζήτημα με ένα διαφορετικό εθνικό αίτημα.
Ακριβώς εδώ αρχίζει να μεταβάλλεται η φύση της αρνησικυρίας. Σε μικρή και σχετικά ομοιογενή ένωση, το βέτο μπορεί να λειτουργεί πρωτίστως ως ασπίδα: ένα κράτος το χρησιμοποιεί μόνο όταν θεωρεί ότι διακυβεύεται θεμελιώδες εθνικό συμφέρον. Σε μεγαλύτερη και περισσότερο διαφοροποιημένη ένωση μπορεί να εξελιχθεί σε διαπραγματευτικό περιουσιακό στοιχείο. Το κράτος γνωρίζει ότι η συμφωνία του είναι αναγκαία και μπορεί να επιχειρήσει να ανταλλάξει τη συναίνεσή του σε ένα θέμα με παραχώρηση σε άλλο. Η διασύνδεση ζητημάτων δεν είναι από μόνη της δυσλειτουργική· αποτελεί συνηθισμένο μηχανισμό παραγωγής συμβιβασμών. Γίνεται προβληματική όταν το δικαίωμα αρνησικυρίας επιτρέπει σε ένα μεμονωμένο κράτος να αποσπά παραχωρήσεις δυσανάλογες προς το αντικείμενο της απόφασης.
Η ίδια η διαδικασία της διεύρυνσης προσφέρει χαρακτηριστικό παράδειγμα. Επειδή τα κράτη μέλη διαθέτουν σημαντική δυνατότητα παρεμπόδισης των διαδοχικών σταδίων των ενταξιακών διαπραγματεύσεων, διμερείς διαφορές μπορούν να μεταφερθούν μέσα στην ευρωπαϊκή διαδικασία και να μετατρέψουν ένα συλλογικό κριτήριο θεσμικής ετοιμότητας σε διαπραγμάτευση μεταξύ δύο κρατών. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στην έκθεσή του για τη στρατηγική διεύρυνσης του 2026, ζήτησε ακριβώς γι’ αυτό μετάβαση σε ειδική πλειοψηφία για ενδιάμεσες αποφάσεις όπως το άνοιγμα και το κλείσιμο διαπραγματευτικών κεφαλαίων και δεσμών, θεωρώντας ότι η υπερβολική χρήση της ομοφωνίας έχει ήδη επιβραδύνει τη διαδικασία και υπονομεύσει την αξιοπιστία της.
Το συγκεκριμένο παράδειγμα αποκαλύπτει μια κρίσιμη διάκριση που συχνά λείπει από τη συζήτηση: δεν έχουν όλες οι αποφάσεις που σήμερα απαιτούν ομοφωνία την ίδια συνταγματική βαρύτητα. Η τελική αποδοχή νέου κράτους μεταβάλλει τη σύνθεση της ίδιας της πολιτικής κοινότητας. Είναι πράξη σχεδόν συντακτικού χαρακτήρα. Δημιουργεί δικαιώματα συμμετοχής στους θεσμούς, υποχρεώσεις αλληλεγγύης, δημοσιονομικές συνέπειες και μόνιμη μεταβολή της ισορροπίας λήψης αποφάσεων. Υπάρχει επομένως ισχυρό επιχείρημα υπέρ της διατήρησης της ομοφωνίας στο τελικό στάδιο της προσχώρησης.
Δεν ισχύει αναγκαστικά το ίδιο για κάθε τεχνικό ή ενδιάμεσο στάδιο που προηγείται. Το άνοιγμα ενός κεφαλαίου διαπραγμάτευσης δεν εντάσσει το κράτος στην Ένωση. Η διαπίστωση ότι έχει εκπληρωθεί ένα μετρήσιμο κριτήριο δεν μεταβάλλει ακόμη τη σύνθεση της ευρωπαϊκής πολιτικής κοινότητας. Όταν όλες αυτές οι ενδιάμεσες πράξεις αποκτούν το ίδιο δικαίωμα μεμονωμένης αρνησικυρίας με την τελική συνταγματική απόφαση, η αρχή της συναίνεσης επεκτείνεται πολύ πέρα από το πεδίο όπου έχει τη μεγαλύτερη νομιμοποιητική αξία.
Το πρόβλημα γίνεται οξύτερο όσο διευρύνεται η Ένωση. Η συμμετοχή περισσότερων κρατών δεν προσθέτει μόνο περισσότερες ψήφους. Προσθέτει περισσότερες ιστορικές διαφορές, διαφορετικές γεωγραφικές αντιλήψεις κινδύνου, διαφορετικές οικονομικές δομές και διαφορετικές σχέσεις με γειτονικές χώρες. Μια Ένωση άνω των τριάντα κρατών θα περιλαμβάνει αναπόφευκτα μεγαλύτερη ποικιλία αντιλήψεων ως προς τη Ρωσία, τη Μεσόγειο, τα Βαλκάνια, τη μετανάστευση, τη δημοσιονομική αλληλεγγύη, τις κυρώσεις, την ενέργεια και τη σχέση μεταξύ εθνικής και ευρωπαϊκής κυριαρχίας. Η ετερογένεια αυτή δεν αποτελεί επιχείρημα κατά της διεύρυνσης. Αποτελεί επιχείρημα υπέρ της θεσμικής προετοιμασίας πριν από αυτήν.
Η ομοφωνία έχει επίσης διαφορετική επίδραση ανάλογα με την ταχύτητα με την οποία πρέπει να ληφθεί η απόφαση. Σε διαπραγμάτευση μακροχρόνιου προϋπολογισμού, το υψηλό κόστος συναλλαγής μπορεί να είναι ανεκτό επειδή υπάρχει χρόνος για πακέτα συμβιβασμού. Σε εξωτερική κρίση, κυρώσεις ή αιφνίδιο γεωπολιτικό γεγονός, η ίδια διαδικασία μπορεί να καταστήσει την Ένωση βραδύτερη από το περιβάλλον στο οποίο καλείται να ενεργήσει. Μια διαδικασία που παράγει τελικά πολύ υψηλής ποιότητας συναίνεση ύστερα από μήνες μπορεί να είναι εξαιρετικά αποτελεσματική για συνταγματική μεταρρύθμιση και απολύτως αναποτελεσματική για διαχείριση κρίσης.
Άρα το σωστό ερώτημα δεν είναι «ομοφωνία ή πλειοψηφία;» ως καθολική επιλογή. Είναι ποιο επίπεδο συναίνεσης αντιστοιχεί σε ποιο είδος απόφασης. Η ειδική πλειοψηφία που χρησιμοποιεί ήδη ευρέως το Συμβούλιο ενσωματώνει ακριβώς μια προσπάθεια συνδυασμού κρατικής και πληθυσμιακής νομιμοποίησης: για τις συνήθεις περιπτώσεις απαιτείται συμμαχία κρατών που αντιπροσωπεύουν συγκεκριμένα ποσοστά τόσο του αριθμού των μελών όσο και του πληθυσμού, ενώ η μειοψηφία αρνησικυρίας πρέπει επίσης να διαθέτει ένα ελάχιστο εύρος. Το σύστημα δεν καταργεί την προστασία των μικρότερων κρατών· μετακινεί την προστασία από το ατομικό βέτο προς την ανάγκη σχηματισμού πραγματικής μειοψηφικής συμμαχίας.
Αυτή η μετατόπιση έχει ιδιαίτερη πολιτειακή σημασία. Η ομοφωνία προστατεύει κάθε κράτος χωριστά. Η ειδική πλειοψηφία προστατεύει ομάδες κρατών. Το πρώτο μοντέλο αντιμετωπίζει την Ένωση περισσότερο ως σύνολο κυρίαρχων μερών που διατηρούν τελικό δικαίωμα συναίνεσης. Το δεύτερο την αντιμετωπίζει περισσότερο ως κοινή πολιτική τάξη μέσα στην οποία η πλειοψηφία μπορεί να αποφασίζει εφόσον είναι αρκετά ευρεία ώστε να μην ταυτίζεται με ένα περιορισμένο γεωγραφικό ή πληθυσμιακό μπλοκ.
Το πραγματικό θεσμικό πρόβλημα της επόμενης διεύρυνσης βρίσκεται ακριβώς σε αυτή τη μετάβαση. Όσο περισσότερα κράτη συμμετέχουν, τόσο δυσκολότερο γίνεται να διατηρείται ταυτόχρονα η πλήρης εθνική αρνησικυρία και η προσδοκία ότι η Ένωση θα ενεργεί ως πολιτικός δρών. Κάποια στιγμή η ασφάλεια που παρέχει το βέτο σε κάθε κυβέρνηση δημιουργεί ανασφάλεια στο συλλογικό επίπεδο, επειδή κανείς δεν μπορεί να είναι βέβαιος ότι η κοινή απόφαση θα ληφθεί όταν χρειαστεί.
Αυτό δεν σημαίνει ότι το βέτο πρέπει απλώς να εξαφανιστεί. Σε μια ένωση χωρίς πλήρως ενοποιημένο ευρωπαϊκό δήμο, χωρίς κοινή κυβέρνηση κλασικού ομοσπονδιακού τύπου και με συνεχιζόμενη υψηλή δημοκρατική νομιμοποίηση των εθνικών κρατών, η ομοφωνία εξακολουθεί να επιτελεί θεμελιώδη νομιμοποιητική λειτουργία. Η πλήρης κατάργησή της σε ζητήματα όπως η ένταξη νέου μέλους, η αναθεώρηση των Συνθηκών ή ορισμένες αποφάσεις άμεσης στρατιωτικής εμπλοκής θα μπορούσε να δημιουργήσει ακριβώς το αντίθετο πρόβλημα: αποτελεσματικότερη λήψη αποφάσεων αλλά ασθενέστερη πολιτική αποδοχή τους.
Το βιώσιμο μοντέλο μιας διευρυμένης Ένωσης πρέπει επομένως να βασίζεται στη διαβάθμιση της συναίνεσης. Η ομοφωνία πρέπει να διατηρηθεί για αποφάσεις πραγματικά συντακτικού χαρακτήρα —εκείνες που μεταβάλλουν ποιος ανήκει στην πολιτική κοινότητα, τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά των Συνθηκών ή εξαιρετικά κρίσιμες δεσμεύσεις εθνικής κυριαρχίας. Αντίθετα, η καθημερινή άσκηση κοινής πολιτικής, οι περισσότερες αποφάσεις εφαρμογής, οι κυρώσεις, σημαντικό μέρος της εξωτερικής πολιτικής και ιδίως τα ενδιάμεσα στάδια της διεύρυνσης μπορούν να εξεταστούν με αυξημένη ή ειδική πλειοψηφία και με θεσμικές δικλίδες για κράτη που θεωρούν ότι διακυβεύεται ζωτικό συμφέρον.
Η «εποικοδομητική αποχή» της Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής δείχνει ήδη ότι μεταξύ της πλήρους συναίνεσης και της αρνησικυρίας υπάρχει ενδιάμεσος θεσμικός χώρος: ένα κράτος μπορεί να μη δεσμεύεται από συγκεκριμένη απόφαση, χωρίς να εμποδίζει αναγκαστικά τους υπόλοιπους να ενεργήσουν, υπό τους όρους της Συνθήκης. Η λογική αυτή θα μπορούσε να αναπτυχθεί περισσότερο. Δεν χρειάζεται κάθε διαφωνία να μετατρέπεται είτε σε υποχρεωτική συμμόρφωση είτε σε συλλογικό αδιέξοδο.
Μια δεύτερη δυνατότητα είναι η χρήση ενισχυμένων πλειοψηφιών υψηλότερων από τη σημερινή ειδική πλειοψηφία για εξαιρετικά ευαίσθητες αποφάσεις. Αντί ένα κράτος να μπορεί μόνο του να εμποδίσει την απόφαση, θα απαιτούνταν πολύ ευρεία συμμαχία κρατών και πληθυσμού — αρκετά ισχυρή ώστε να προσφέρει σχεδόν συναινετική νομιμοποίηση, αλλά όχι τόσο απόλυτη ώστε κάθε κυβέρνηση να διαθέτει ατομικό δικαίωμα ακινητοποίησης ολόκληρης της Ένωσης.
Το σημαντικότερο είναι να αποσυνδεθεί η προστασία της εθνικής κυριαρχίας από την κατοχή διαρκούς ατομικής αρνησικυρίας σε κάθε στάδιο. Η προστασία μπορεί να επιτυγχάνεται με ρήτρες εξαίρεσης, μεταβατικές περιόδους, δυνατότητα εποικοδομητικής αποχής, ειδικές διαδικασίες προσφυγής και υψηλότερες πλειοψηφίες. Το βέτο είναι ένας τρόπος προστασίας μειοψηφίας, όχι ο μοναδικός.
Υπό αυτή την έννοια, δεν υπάρχει αριθμητικά «ανώτατο μέγεθος» μιας ένωσης που αποφασίζει με ομοφωνία. Υπάρχει όμως λειτουργικό όριο. Αυτό εμφανίζεται όταν το όφελος που προσφέρει η ομοφωνία ως μηχανισμός νομιμοποίησης και προστασίας γίνεται μικρότερο από το κόστος που παράγει σε καθυστερήσεις, συναλλακτικές απαιτήσεις, εισαγωγή άσχετων διμερών διαφορών και αδυναμία έγκαιρης κοινής δράσης.
Το όριο αυτό δεν βρίσκεται στον αριθμό 30, 32 ή 35. Βρίσκεται στη στιγμή κατά την οποία η Ένωση χρειάζεται συχνότερα να αποφασίζει γρήγορα για ζητήματα στα οποία τα μέλη της έχουν περισσότερο αποκλίνουσες προτιμήσεις. Η επικείμενη διεύρυνση αυξάνει ακριβώς και τις δύο μεταβλητές.
Η Ευρωπαϊκή Ένωση μπορεί επομένως να γίνει μεγαλύτερη χωρίς να γίνει δυσλειτουργική. Δεν μπορεί όμως να υποθέσει ότι μια μέθοδος λήψης αποφάσεων παραμένει αναλλοίωτα αποτελεσματική ανεξαρτήτως μεγέθους, ετερογένειας και γεωπολιτικής πίεσης. Η διεύρυνση χωρίς παράλληλη μεταρρύθμιση της διακυβέρνησης θα μεγεθύνει έναν οργανισμό χωρίς να αυξήσει αναγκαστικά την ικανότητά του να ενεργεί.
Η βαθύτερη θεσμική αρχή είναι επομένως αρκετά καθαρή. Όσο περισσότερο μια απόφαση αφορά τη συγκρότηση της ίδιας της Ένωσης, τόσο ισχυρότερο είναι το επιχείρημα υπέρ της ομοφωνίας. Όσο περισσότερο αφορά την καθημερινή λειτουργία μιας ήδη συγκροτημένης Ένωσης, τόσο ισχυρότερο γίνεται το επιχείρημα υπέρ της πλειοψηφικής λήψης αποφάσεων.
Πρόσφατα σχόλια