Η δυσκολότερη ερώτηση που άφησε η πρώτη ενεργοποίηση του άρθρου 5 δεν είναι αν ένας μη κρατικός δρών μπορεί κατ’ αρχήν να προκαλέσει κατάσταση συλλογικής άμυνας. Η 11η Σεπτεμβρίου απάντησε πολιτικά σε αυτό. Το δυσκολότερο ερώτημα είναι πότε ακριβώς μια τέτοια επίθεση ξεπερνά το κατώφλι. Αν το άρθρο 5 δεν απαιτεί αναγκαστικά συμβατικό κρατικό επιτιθέμενο, τότε πρέπει να υπάρχει κάποιος άλλος τρόπος διάκρισης μιας σοβαρής απειλής που απαιτεί συντονισμό από μιας «ένοπλης επίθεσης» που ενεργοποιεί τη σημαντικότερη ρήτρα συλλογικής άμυνας της Συμμαχίας.
Το κείμενο της Συνθήκης αναφέρεται σε «ένοπλη επίθεση» εναντίον ενός ή περισσότερων συμμάχων και συνδέει την αντίδραση με το δικαίωμα ατομικής ή συλλογικής αυτοάμυνας του άρθρου 51 του Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Δεν ορίζει αριθμό θυμάτων, οικονομικό ύψος ζημίας, συγκεκριμένο οπλικό μέσο ή υποχρεωτική κρατική προέλευση.
Αυτή η σκόπιμη αοριστία επιτρέπει στη Συνθήκη να επιβιώνει τεχνολογικών και στρατηγικών αλλαγών που οι συντάκτες της δεν μπορούσαν να προβλέψουν. Είναι πρόβλημα επειδή μια ρήτρα τόσο σοβαρή δεν πρέπει να ενεργοποιείται από οποιοδήποτε βίαιο επεισόδιο.
Το πρώτο αναγκαίο κριτήριο είναι επομένως η βαρύτητα. Η 11η Σεπτεμβρίου αντιμετωπίστηκε ως ένοπλη επίθεση λόγω της κλίμακας, των συνεπειών και του οργανωμένου εξωτερικού χαρακτήρα της. Η διάκριση έχει σημασία: η τρομοκρατία είναι κατηγορία τακτικής και πολιτικής βίας, όχι αυτόματος νομικός διακόπτης συλλογικής άμυνας.
Η δεύτερη διάσταση είναι η εξωτερικότητα. Η ανακοίνωση του Βορειοατλαντικού Συμβουλίου στις 12 Σεπτεμβρίου 2001 ήταν προσεκτική: το άρθρο 5 θα εφαρμοζόταν εφόσον διαπιστωνόταν ότι η επίθεση είχε «κατευθυνθεί από το εξωτερικό» εναντίον των Ηνωμένων Πολιτειών. Η διατύπωση προστάτευε την ίδια τη φύση της Συμμαχίας. Το ΝΑΤΟ είναι μηχανισμός συλλογικής άμυνας απέναντι σε εξωτερική ένοπλη επίθεση, όχι υπερεθνικός μηχανισμός καταστολής εσωτερικής βίας.
Αυτό δεν σημαίνει ότι απαιτείται υποχρεωτικά απόδοση της επίθεσης σε άλλο κράτος. Η περίπτωση του 2001 απέδειξε το αντίθετο. Σημαίνει όμως ότι πρέπει να υπάρχει επαρκής σύνδεση με εξωτερικό ένοπλο δρώντα ή οργανωμένη εξωτερική απειλή ώστε το πρόβλημα να έχει πραγματικά χαρακτήρα διεθνούς αυτοάμυνας και όχι εσωτερικής αστυνομικής ασφάλειας.
Η διάκριση αυτή έγινε αποδεκτή σε εξαιρετικά ευρύ διεθνές επίπεδο μετά τις επιθέσεις. Το Συμβούλιο Ασφαλείας, με το ψήφισμα 1368 της 12ης Σεπτεμβρίου, καταδίκασε τις επιθέσεις και ταυτόχρονα αναγνώρισε το εγγενές δικαίωμα ατομικής και συλλογικής αυτοάμυνας. Το ψήφισμα 1373 επανέλαβε την ίδια αρχή και δημιούργησε ευρύτερο δεσμευτικό πλαίσιο καταπολέμησης της τρομοκρατίας. Η διεθνής αντίδραση ενίσχυσε συνεπώς την άποψη ότι μη κρατική τρομοκρατική επίθεση μπορεί, υπό εξαιρετικές περιστάσεις, να φθάσει στο επίπεδο που ενεργοποιεί το δικαίωμα αυτοάμυνας.
Η τρίτη παράμετρος είναι η απόδοση ευθύνης, αλλά εδώ χρειάζεται ακρίβεια. Για να κρίνει το ΝΑΤΟ ότι υφίσταται ένοπλη επίθεση μη κρατικού δρώντος δεν είναι αναγκαίο να αποδείξει ότι άλλο κράτος διέταξε την επίθεση. Πρέπει όμως να γνωρίζει με επαρκή βεβαιότητα ποιος την πραγματοποίησε ώστε η συλλογική αντίδραση να έχει συγκεκριμένο αντικείμενο. Η ασάφεια της απόδοσης δημιουργεί σοβαρό κίνδυνο λανθασμένης κλιμάκωσης.
Η ανάγκη αυτή γίνεται ακόμη μεγαλύτερη στην περίπτωση κυβερνοεπιθέσεων. Μια συμβατική επίθεση μπορεί συνήθως να εντοπιστεί φυσικά. Στον κυβερνοχώρο, η τεχνική προέλευση μιας δραστηριότητας δεν ταυτίζεται απαραίτητα με τον πραγματικό εντολέα της. Η χρήση ενδιάμεσων υποδομών, ιδιωτικών ομάδων, προσώπων που λειτουργούν με διαφορετικό βαθμό κρατικής υποστήριξης και σκόπιμη παραπλάνηση καθιστούν την απόδοση ευθύνης πολιτικοτεχνικό πρόβλημα.
Γι’ αυτό το ΝΑΤΟ έχει αποφύγει ένα αυτόματο ποσοτικό κατώφλι για τον κυβερνοχώρο. Έχει δηλώσει ότι μία μεμονωμένη ή σωρευτική σειρά κακόβουλων κυβερνοδραστηριοτήτων μπορεί, υπό ορισμένες περιστάσεις, να φθάσει στο επίπεδο ένοπλης επίθεσης, αλλά η ενδεχόμενη εφαρμογή του άρθρου 5 θα κριθεί κατά περίπτωση από το Βορειοατλαντικό Συμβούλιο.
Αυτό αποκαλύπτει κάτι θεμελιώδες: το κατώφλι του άρθρου 5 είναι νομικό, στρατηγικό και πολιτικό ταυτόχρονα.
Δεν είναι αμιγώς νομικό επειδή η Συνθήκη δεν παρέχει αλγόριθμο. Δεν είναι αμιγώς στρατιωτικό επειδή η ίδια φυσική ζημία μπορεί να έχει πολύ διαφορετική πολιτική σημασία ανάλογα με το πλαίσιο. Και δεν είναι απλώς πολιτικό επειδή η εφαρμογή του πρέπει να παραμένει εντός του δικαιώματος συλλογικής αυτοάμυνας και της Συνθήκης.
Η σύγχρονη προσέγγιση είναι επομένως αναγκαστικά αποτελεσματοκεντρική. Δεν αρκεί να ρωτάται «με ποιο μέσο έγινε η επίθεση;». Πρέπει να εξετάζονται η κλίμακα των ανθρώπινων απωλειών, η φυσική καταστροφή, η διάρκεια της διακοπής κρίσιμων λειτουργιών, η επίδραση στην ικανότητα του κράτους να ασκεί βασικές λειτουργίες και η πιθανότητα επανάληψης ή κλιμάκωσης.
Μια κυβερνοεπίθεση που προκαλεί προσωρινή δυσλειτουργία ιστοσελίδων δεν είναι ισοδύναμη με μια ενέργεια που θέτει εκτός λειτουργίας ηλεκτρικά δίκτυα, νοσοκομεία και στρατιωτικά συστήματα προκαλώντας μεγάλης κλίμακας ανθρώπινη βλάβη. Η τεχνική κατηγορία είναι ίδια· η στρατηγική βαρύτητα όχι.
Αυτό σημαίνει επίσης ότι δεν χρειάζεται κάθε σοβαρή εχθρική δραστηριότητα να περάσει από το άρθρο 5 για να προκαλέσει συμμαχική αντίδραση. Το άρθρο 4 προβλέπει διαβουλεύσεις όταν απειλείται η εδαφική ακεραιότητα, η πολιτική ανεξαρτησία ή η ασφάλεια μέλους. Η ύπαρξη αυτού του ενδιάμεσου μηχανισμού είναι εξαιρετικά σημαντική. Επιτρέπει στη Συμμαχία να αντιμετωπίζει σοβαρές αλλά αμφίσημες απειλές χωρίς να υποχρεώνεται να επιλέξει ανάμεσα στην αδράνεια και στην επίσημη συλλογική άμυνα.
Η διάκριση μεταξύ άρθρων 4 και 5 λειτουργεί ως θεσμική κλίμακα. Το άρθρο 4 ενεργοποιεί πολιτικό συντονισμό απέναντι σε απειλή. Το άρθρο 5 προϋποθέτει ότι έχει ήδη συμβεί ένοπλη επίθεση και δημιουργεί την υποχρέωση συνδρομής. Η μετάβαση από το πρώτο στο δεύτερο δεν είναι απλώς αύξηση έντασης· είναι ποιοτική αλλαγή του νομικοπολιτικού καθεστώτος.
Υπάρχει ακόμη μία κρίσιμη προϋπόθεση που συχνά παραβλέπεται: η βούληση του ίδιου του κράτους που δέχθηκε την επίθεση. Η σημερινή επίσημη παρουσίαση του ΝΑΤΟ διευκρινίζει ότι για να κινηθεί η συλλογική άμυνα πρέπει να έχει υπάρξει ένοπλη επίθεση και το θιγόμενο κράτος να ζητήσει ή να συναινέσει σε συλλογική δράση. Το άρθρο 5 δεν είναι μηχανισμός με τον οποίο η Συμμαχία επιβάλλει «βοήθεια» σε ένα κράτος που δεν τη ζητεί.
Η αρχή αυτή προστατεύει την κυριαρχία των μελών. Το «επίθεση εναντίον ενός ίσον επίθεση εναντίον όλων» δεν σημαίνει ότι η κυριαρχία του άμεσα πληγέντος κράτους εξαφανίζεται μέσα στη συλλογική διαδικασία.
Αντίστοιχα, η ενεργοποίηση του άρθρου 5 δεν αφαιρεί την κυριαρχία των υπόλοιπων συμμάχων ως προς τη μορφή της συνδρομής. Η ίδια η Συνθήκη ορίζει ότι κάθε μέρος λαμβάνει τη δράση που θεωρεί αναγκαία. Αυτό είναι μερικές φορές παρεξηγημένο ως αδυναμία της ρήτρας. Στην πραγματικότητα αποτελεί πολιτικά αναγκαία προϋπόθεση της ισχύος της. Μια συμμαχία κυρίαρχων δημοκρατικών κρατών δύσκολα θα μπορούσε να δεσμευθεί εκ των προτέρων ότι οποιοδήποτε περιστατικό χαρακτηριστεί ένοπλη επίθεση θα επιφέρει αυτομάτως την ίδια στρατιωτική αντίδραση από όλους.
Η αξιοπιστία του άρθρου 5 επομένως βασίζεται σε συνδυασμό βεβαιότητας και αβεβαιότητας. Υπάρχει βεβαιότητα ότι μια ένοπλη επίθεση εναντίον ενός συμμάχου αφορά όλους. Υπάρχει σκόπιμη αβεβαιότητα ως προς την ακριβή μορφή με την οποία κάθε σύμμαχος θα συμβάλει.
Αυτό έχει ειδική χρησιμότητα απέναντι σε μη κρατικούς δρώντες. Η αποτελεσματική αντίδραση μπορεί να απαιτεί από διαφορετικά κράτη διαφορετικά μέσα: στρατιωτικές δυνατότητες, πληροφορίες, οικονομικές κυρώσεις, διακοπή χρηματοδότησης, αστυνομική συνεργασία, προστασία κρίσιμων υποδομών, κυβερνοδυνατότητες ή εναέριο και ναυτικό έλεγχο.
Το πραγματικό κατώφλι, λοιπόν, δεν πρέπει να αναζητηθεί σε έναν μοναδικό αριθμητικό δείκτη. Προκύπτει από τη συνδυασμένη κρίση ως προς τη βαρύτητα, την εξωτερική προέλευση, την αξιοπιστία της απόδοσης, τις συνέπειες για την ασφάλεια του θιγόμενου συμμάχου και τη σχέση του περιστατικού με το δικαίωμα αυτοάμυνας.
Η απουσία αυστηρού προκαθορισμένου αριθμητικού κατωφλίου έχει και αποτρεπτικό πλεονέκτημα. Ένας αντίπαλος δεν μπορεί να γνωρίζει ότι μια επίθεση μέχρι συγκεκριμένο ακριβώς σημείο θα βρίσκεται «ασφαλώς» κάτω από το άρθρο 5. Η στρατηγική ασάφεια δυσκολεύει τη βαθμονόμηση μιας επιθετικής ενέργειας στο μέγιστο επίπεδο που υποτίθεται ότι δεν θα προκαλέσει συλλογική αντίδραση.
Η ίδια ασάφεια όμως μπορεί να είναι επικίνδυνη αν δεν συνοδεύεται από πολιτική συνοχή. Αν οι σύμμαχοι έχουν πολύ διαφορετικές αντιλήψεις για το ποια μη κρατική ή υβριδική επίθεση αποτελεί «ένοπλη επίθεση», ένας αντίπαλος μπορεί να επιχειρήσει να εκμεταλλευθεί ακριβώς αυτή τη διαφορά.
Η μεγαλύτερη πρόκληση του σύγχρονου άρθρου 5 δεν είναι επομένως η αδυναμία να καλύψει νέες απειλές. Είναι η ανάγκη να διατηρήσει ταυτόχρονα δύο ιδιότητες που βρίσκονται σε ένταση: αρκετή ευελιξία ώστε να καλύπτει μορφές επίθεσης που δεν υπήρχαν το 1949 και αρκετή αυστηρότητα ώστε η έννοια της συλλογικής άμυνας να μη διαλυθεί μέσα σε έναν απεριόριστο κατάλογο απειλών.
Η 11η Σεπτεμβρίου έδειξε ότι μη κρατικός δρών μπορεί να περάσει το κατώφλι.
Δεν απέδειξε ότι κάθε μη κρατική επίθεση το περνά.
Αυτή η διάκριση είναι ολόκληρη η ουσία της σύγχρονης αξιοπιστίας του άρθρου 5. Η συλλογική άμυνα παραμένει ισχυρή όχι όταν υπόσχεται να αντιμετωπίζει κάθε εχθρική πράξη σαν πόλεμο, αλλά όταν οι πιθανοί αντίπαλοι γνωρίζουν ότι υπάρχει σημείο πέρα από το οποίο η προσπάθεια να εκμεταλλευθούν την αμφισημία παύει να διαιρεί τη Συμμαχία και αρχίζει να την ενεργοποιεί.
Πρόσφατα σχόλια