Το άρθρο 5 της Συμμαχίας είχε σχεδιασθεί μέσα σε μια συγκεκριμένη στρατηγική κοσμοαντίληψη. Η απειλή την οποία καλούνταν να αποτρέψει ήταν κατεξοχήν κρατική, εδαφική και στρατιωτικά αναγνωρίσιμη: μια ένοπλη επίθεση εναντίον ευρωπαϊκού ή βορειοαμερικανικού συμμάχου θα αντιμετωπιζόταν ως επίθεση εναντίον όλων. Η αρχή δεν προϋπέθετε ότι όλοι οι σύμμαχοι θα απαντούσαν με ταυτόσημο τρόπο ούτε ότι η στρατιωτική αντίδραση θα ήταν αυτόματη. Κάθε κράτος δεσμευόταν να λάβει εκείνα τα μέτρα που το ίδιο θεωρούσε αναγκαία, περιλαμβανομένης της χρήσης ένοπλης βίας. Ο πυρήνας της ρήτρας δεν ήταν επομένως ένας μηχανισμός αυτόματου πολέμου αλλά η πολιτική κατάργηση της δυνατότητας να αντιμετωπιστεί μια επίθεση εναντίον ενός συμμάχου ως υπόθεση που δεν αφορά τους υπολοίπους.
Για περισσότερο από μισό αιώνα, η ρήτρα αυτή παρέμεινε ανενεργή. Το εντυπωσιακό ιστορικό παράδοξο είναι ότι δεν ενεργοποιήθηκε κατά τη διάρκεια της αντιπαράθεσης για την οποία είχε πρωτίστως δημιουργηθεί, αλλά την επομένη μιας τρομοκρατικής επίθεσης που δεν εξαπολύθηκε από συμβατικές ένοπλες δυνάμεις άλλου κράτους. Στις 12 Σεπτεμβρίου 2001 το Βορειοατλαντικό Συμβούλιο αποφάσισε ότι, εφόσον διαπιστωνόταν πως οι επιθέσεις είχαν κατευθυνθεί από το εξωτερικό, θα θεωρούνταν ενέργεια καλυπτόμενη από το άρθρο 5. Στις 2 Οκτωβρίου, μετά την ενημέρωση των συμμάχων για τα αποτελέσματα των ερευνών, η προϋπόθεση θεωρήθηκε ότι είχε εκπληρωθεί. Ήταν η πρώτη και παραμένει μέχρι σήμερα η μοναδική ενεργοποίηση του άρθρου 5.
Η σημασία της απόφασης δεν εξαντλείται στην ιστορική της πρωτοτυπία. Μετέβαλε τη σχέση ανάμεσα στην ταυτότητα του επιτιθέμενου και στην έννοια της συλλογικής άμυνας. Η Συνθήκη χρησιμοποιεί τον όρο «ένοπλη επίθεση», όχι «επίθεση κράτους». Στη λογική όμως της εποχής της ίδρυσής της, η έννοια του ενόπλου πλήγματος ήταν σχεδόν αυτονόητα συνδεδεμένη με οργανωμένη κρατική στρατιωτική ισχύ. Η 11η Σεπτεμβρίου έδειξε ότι το αποτέλεσμα μιας επίθεσης μπορούσε να φθάσει σε επίπεδο στρατηγικής βίας χωρίς ο επιτιθέμενος να διαθέτει κρατική κυριαρχία, τακτικό στρατό ή αναγνωρισμένη επικράτεια.
Η μεταβολή αυτή δεν κατήργησε τον κρατοκεντρικό χαρακτήρα του ΝΑΤΟ. Αντίθετα, τον επαναβεβαίωσε με διαφορετικό τρόπο. Οι επιτιθέμενοι ήταν μη κρατικοί, αλλά τα υποκείμενα της συλλογικής άμυνας παρέμεναν αποκλειστικά τα κράτη. Το ΝΑΤΟ δεν μετατράπηκε σε παγκόσμια αντιτρομοκρατική αστυνομία ούτε το άρθρο 5 σε γενική ρήτρα κατά κάθε μορφής τρομοκρατίας. Αυτό που άλλαξε ήταν το είδος της επίθεσης που μπορούσε να θέσει σε κίνηση τον συμμαχικό μηχανισμό. Η ιδιότητα του δράστη έπαψε να αποτελεί το αποφασιστικό κριτήριο· το βάρος μετακινήθηκε περισσότερο στη φύση, στην ένταση και στη στρατηγική συνέπεια της επίθεσης.
Εδώ βρίσκεται η πρώτη βαθιά μεταμόρφωση της συλλογικής άμυνας: από την αποκλειστική λογική της ταυτότητας του αντιπάλου προς τη λογική των αποτελεσμάτων της επίθεσης. Μια καταστροφική ενέργεια μπορούσε πλέον να θεωρηθεί ζήτημα συλλογικής άμυνας ακόμη και όταν δεν υπήρχε απέναντι στη Συμμαχία ένα συμβατικό κράτος-εισβολέας.
Αυτό δεν συνέβη σε πλήρες θεωρητικό κενό. Ήδη το Στρατηγικό Δόγμα του 1999 είχε αναγνωρίσει ότι η ασφάλεια της Συμμαχίας μπορούσε να επηρεάζεται από πολύ ευρύτερο φάσμα κινδύνων, μεταξύ των οποίων η τρομοκρατία, η πολιτική αστάθεια, οι περιφερειακές συγκρούσεις και η διάδοση όπλων μαζικής καταστροφής. Το ΝΑΤΟ είχε επίσης αποκτήσει εμπειρία διαχείρισης κρίσεων στα Βαλκάνια και είχε ήδη εγκαταλείψει την ιδέα ότι όλες οι στρατιωτικές του δραστηριότητες θα περιορίζονταν σε αναμονή μιας συμβατικής επίθεσης εναντίον του εδάφους των μελών του.
Η 11η Σεπτεμβρίου, ωστόσο, πρόσθεσε κάτι ποιοτικά διαφορετικό. Οι επιχειρήσεις διαχείρισης κρίσεων της δεκαετίας του 1990 θεωρούνταν πρωτίστως μη επιχειρήσεις συλλογικής άμυνας: η Συμμαχία παρενέβαινε επειδή μια περιφερειακή κρίση απειλούσε τη σταθερότητα ή επειδή υπήρχε πολιτική επιλογή διαχείρισής της. Το 2001, αντίθετα, ένας νέος τύπος μη κρατικής απειλής εντάχθηκε για πρώτη φορά στον ίδιο τον σκληρό πυρήνα της αμοιβαίας άμυνας.
Η μεταβολή είναι θεωρητικά σημαντική. Μέχρι τότε, μπορούσε να υποστηριχθεί ότι υπήρχαν δύο σχετικά διακριτοί κόσμοι: η «υψηλή» συλλογική άμυνα έναντι μεγάλης κρατικής επιθετικότητας και η περισσότερο ευέλικτη διαχείριση περιφερειακών κρίσεων, τρομοκρατίας και αστάθειας. Μετά την 11η Σεπτεμβρίου, το όριο έγινε λιγότερο καθαρό. Ένας μη κρατικός δρών μπορούσε να προκαλέσει γεγονός τέτοιας έντασης ώστε να μεταπηδήσει από τον χώρο της αστυνομικής και αντιτρομοκρατικής συνεργασίας στον χώρο της συλλογικής αυτοάμυνας.
Αυτό άλλαξε και την έννοια της αποτροπής. Η κλασική συλλογική άμυνα λειτουργεί μέσω αναγνωρίσιμου αντιπάλου: το πιθανό επιτιθέμενο κράτος γνωρίζει ότι η στρατιωτική επίθεση εναντίον ενός συμμάχου θα προκαλέσει αντίδραση ολόκληρης της Συμμαχίας. Ο μη κρατικός δρών μπορεί να μη διαθέτει εδαφικά ή οικονομικά περιουσιακά στοιχεία αντίστοιχα ενός κράτους, μπορεί να επιδιώκει ακριβώς τη σύγκρουση ή να είναι λιγότερο ευαίσθητος στο κόστος που παράγει η κλασική αποτροπή. Η συλλογική άμυνα απέναντί του δεν μπορεί συνεπώς να στηρίζεται αποκλειστικά στην απειλή αντιποίνων.
Η προσαρμογή μετατόπισε μέρος της συμμαχικής λογικής από την αποτροπή μέσω τιμωρίας προς την αποτροπή μέσω άρνησης δυνατοτήτων. Ανταλλαγή πληροφοριών, χρηματοπιστωτική παρακολούθηση, προστασία αεροπορίας, έλεγχος θαλάσσιων διαδρομών, ανθεκτικότητα κρίσιμων υποδομών και συνεργασία με κράτη εκτός Συμμαχίας απέκτησαν αυξημένη σημασία. Μετά την ενεργοποίηση του άρθρου 5, το ΝΑΤΟ συμφώνησε μεταξύ άλλων σε ενισχυμένη ανταλλαγή πληροφοριών, υποστήριξη προς κράτη που αντιμετώπιζαν αυξημένη τρομοκρατική απειλή και συγκεκριμένα επιχειρησιακά μέτρα.
Η αλλαγή αυτή δείχνει γιατί το άρθρο 5 δεν πρέπει να ταυτίζεται με αυτόματη στρατιωτική επέμβαση. Η συλλογική άμυνα είναι κατ’ αρχάς πολιτική υποχρέωση αλληλεγγύης και στη συνέχεια πλαίσιο επιλογής συγκεκριμένων μέτρων. Η ίδια η Συνθήκη αφήνει σε κάθε σύμμαχο να λάβει «τέτοια δράση που θεωρεί αναγκαία». Άρα ακόμη και όταν η επίθεση καλύπτεται από το άρθρο 5, η συμμαχική απάντηση δεν πρέπει να έχει ενιαία μορφή ούτε να είναι αποκλειστικά στρατιωτική.
Αυτό έχει μεγάλη σημασία για την κατανόηση της εμπειρίας του 2001. Η ενεργοποίηση του άρθρου 5 και η μετέπειτα μεγάλη στρατιωτική εμπλοκή στο Αφγανιστάν δεν πρέπει να αντιμετωπίζονται ως ένα και το αυτό νομικοπολιτικό γεγονός. Το άρθρο 5 θεμελίωσε τη συμμαχική αλληλεγγύη μετά τις επιθέσεις. Η ISAF αναπτύχθηκε με διαφορετικό διεθνές θεσμικό πλαίσιο και το ΝΑΤΟ ανέλαβε τη διοίκησή της το 2003. Η διάκριση είναι ουσιώδης, διότι διαφορετικά δημιουργείται η εσφαλμένη εντύπωση ότι η επίκληση του άρθρου 5 συνεπάγεται αυτομάτως πολυετή συμμαχικό πόλεμο σε οποιαδήποτε περιοχή συνδέεται με τον επιτιθέμενο.
Η δεύτερη μεγάλη αλλαγή ήταν η σχετικοποίηση της γεωγραφικής απόστασης. Η ίδια η Συνθήκη εξακολουθεί να περιέχει συγκεκριμένη γεωγραφική αρχιτεκτονική στα άρθρα 5 και 6. Η επίθεση του 2001 συνέβη μέσα στην περιοχή που προστατεύει η Συνθήκη, στη Βόρεια Αμερική. Ο μηχανισμός όμως αντιμετώπισε απειλή της οποίας οι οργανωτικές ρίζες, οι χώροι προετοιμασίας και η επιχειρησιακή υποδομή βρίσκονταν μακριά από τον Βόρειο Ατλαντικό.
Έτσι διαμορφώθηκε ένα κρίσιμο στρατηγικό δόγμα: η απειλή για την επικράτεια της Συμμαχίας μπορεί να χρειάζεται να αντιμετωπιστεί πολύ πριν φθάσει στα σύνορά της. Η γεωγραφία της άμυνας άρχισε να διαχωρίζεται από τη γεωγραφία της απειλής.
Η συνέπεια αυτή ήταν σημαντική αλλά και επικίνδυνη. Αν η ασφάλεια του συμμαχικού εδάφους εξαρτάται από εξελίξεις οπουδήποτε στον κόσμο, υπάρχει κίνδυνος η συλλογική άμυνα να αποκτήσει απεριόριστη γεωγραφική λογική. Η Συμμαχία μπορεί θεωρητικά να θεωρεί σχεδόν κάθε ασταθή περιοχή πιθανή γεννήτρια απειλών προς τα μέλη της. Αυτό αυξάνει δραστικά το εύρος των δυνητικών αποστολών.
Για αυτό η εμπειρία μετά την 11η Σεπτεμβρίου δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως μετάβαση από «εδαφική» σε «παγκόσμια» συλλογική άμυνα. Η πιο ακριβής μεταβολή ήταν η μετάβαση από τη στενή σύνδεση απειλής και γεωγραφικού επιτιθέμενου προς μια περισσότερο λειτουργική αντίληψη ασφάλειας. Η Συμμαχία έπρεπε να ρωτά όχι μόνο ποιος βρίσκεται απέναντι από τα σύνορά της, αλλά ποιες διαδικασίες και δίκτυα μπορούν να προκαλέσουν ένοπλη επίθεση εναντίον των μελών της.
Το ίδιο σχήμα επανεμφανίζεται σήμερα σε άλλους τομείς. Το ΝΑΤΟ έχει αναγνωρίσει ότι σοβαρές κυβερνοεπιθέσεις ή ακόμη και συσσωρευμένες κακόβουλες κυβερνοδραστηριότητες μπορούν, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις, να φθάσουν στο επίπεδο «ένοπλης επίθεσης» και να οδηγήσουν το Βορειοατλαντικό Συμβούλιο να εξετάσει την ενεργοποίηση του άρθρου 5 κατά περίπτωση. Η λογική είναι άμεσος απόγονος της μετατόπισης του 2001: ο χαρακτήρας της συλλογικής άμυνας προσδιορίζεται ολοένα περισσότερο από το αποτέλεσμα και τη σοβαρότητα της επίθεσης και λιγότερο από το αν αυτή αντιστοιχεί στην κλασική εικόνα εισβολής.
Αυτό δεν σημαίνει ότι η έννοια της ένοπλης επίθεσης έχει γίνει απεριόριστη. Αντίθετα, όσο διευρύνεται το φάσμα των πιθανών δρώντων και μέσων, τόσο μεγαλύτερη σημασία αποκτά η ύπαρξη αυστηρού κατωφλίου. Αν κάθε τρομοκρατική ενέργεια, κάθε κυβερνοπεριστατικό ή κάθε υβριδική δραστηριότητα μπορούσε να θεωρείται αυτομάτως άρθρο 5, η διάκριση μεταξύ απειλής, κρίσης και πολέμου θα έχανε το νόημά της.
Η 11η Σεπτεμβρίου επομένως δεν κατήργησε τον παραδοσιακό πυρήνα της συλλογικής άμυνας. Τον διεύρυνε εννοιολογικά. Η προστασία της επικράτειας εξακολούθησε να αποτελεί τον σκοπό, αλλά το σύνολο των τρόπων με τους οποίους μπορεί να απειληθεί αυτή η επικράτεια έγινε πολύ ευρύτερο.
Η σημαντικότερη συνέπεια ήταν ίσως ότι η συλλογική άμυνα έπαψε να είναι αποκλειστικά απάντηση σε συγκεκριμένο τύπο επιτιθέμενου και έγινε περισσότερο απάντηση σε συγκεκριμένο επίπεδο στρατηγικής βλάβης. Η ταυτότητα του δράστη εξακολουθεί να έχει τεράστια σημασία για την απόδοση ευθύνης, την επιλογή αντίδρασης και το διεθνές δίκαιο. Δεν αποτελεί όμως πλέον από μόνη της τον οριστικό παράγοντα για το αν μπορεί να τεθεί ζήτημα άρθρου 5.
Η πρώτη ενεργοποίηση απέδειξε επίσης κάτι βαθύτερο για τον χαρακτήρα μιας συμμαχίας. Η αξία της δεν βρίσκεται μόνο στην ικανότητά της να εκτελέσει ένα στρατιωτικό σχέδιο που είχε προβλεφθεί όταν δημιουργήθηκε. Βρίσκεται στην ικανότητά της να αναγνωρίζει ότι η μορφή της απειλής άλλαξε χωρίς να εγκαταλείπει τον βασικό κανόνα αλληλεγγύης που δικαιολογεί την ύπαρξή της.
Αν το άρθρο 5 είχε θεωρηθεί εφαρμόσιμο αποκλειστικά σε συμβατική κρατική εισβολή, η Συμμαχία θα είχε βρεθεί το 2001 μπροστά στο παράδοξο να διαθέτει την ισχυρότερη ρήτρα αλληλεγγύης στον κόσμο αλλά να μη μπορεί να την εφαρμόσει απέναντι στην πιο καταστροφική επίθεση που είχε υποστεί ποτέ ένα από τα μέλη της.
Αντίθετα, η απόφαση του 2001 έδειξε ότι ο πυρήνας της συλλογικής άμυνας δεν είναι η μορφή του επιτιθέμενου. Είναι η αρχή ότι ένας σύμμαχος δεν πρέπει να αντιμετωπίζει μόνος μια ένοπλη επίθεση στρατηγικής κλίμακας.
Εκεί βρίσκεται η πραγματική μεταμόρφωση της 11ης Σεπτεμβρίου. Το άρθρο 5 διατήρησε την αρχική του πολιτική υπόσχεση, αλλά έπαψε οριστικά να μπορεί να διαβάζεται αποκλειστικά μέσα από τη γεωγραφία και τη στρατιωτική μορφολογία του Ψυχρού Πολέμου.
Πρόσφατα σχόλια